(Roma, 1-2 dicembre 2003)
L'1 e 2 dicembre 2003 si è svolta a Roma, presso la Camera dei deputati, la X riunione del Gruppo di collaborazione parlamentare Italia-Spagna.
Delegazione italiana:
On. Alfredo Biondi, Presidente della Delegazione italiana
On. Lorenzo Acquarone, Gruppo Misto-Alleanza Popolare
On. Monica Stefania Baldi, Gruppo Forza Italia
On. Vannino Chiti, Gruppo Democratici di Sinistra
On. Enrico Nan, Gruppo Forza Italia
On. Nerio Nesi, Gruppo Misto-Comunisti italiani
On. Francesco Saverio Romano, Gruppo CCD-CDU Biancofiore
On. Vicenzo Trantino, Gruppo Alleanza Nazionale
On. Saverio Vertone, Gruppo Misto-Comunisti italiani
On. Enzo Raisi, Gruppo Alleanza Nazionale
Delegazione spagnola:
On. Amparo Rubiales Torrejón, Presidente della Delegazione spagnola
On. Mª Jesús Sainz García, Vicepresidente della Delegazione spagnola
On. Rafael Hernando Fraile, Gruppo Popolare
On. Ignacio Gil Lázaro, Gruppo Popolare
On. Beatriz Rodríguez-Salmones, Gruppo Popolare
On. Joan Marcet i Morera, Gruppo Socialista
On. Mercé Pigem i Palmés, Gruppo Catalano CiU
On. Margarita Uría Etxebarría, Gruppo Basco EAJ-PNV
On. Luis Mardones Sevilla, Gruppo Coalizione Canaria
On. José Núñez Castaín, Gruppo Misto
La Delegazione del Congreso de los Diputados è giunta a Genova il 29 novembre, nel tardo pomeriggio, per partecipare ad un pranzo offerto dal Comune di Genova. Il 30 novembre è stato dedicato ad una visita culturale della città di Genova nel corso della quale si è svolto un incontro con le Autorità del Comune e della Regione.
Le sessioni di lavoro si sono svolte il 1° e 2 dicembre a Roma, presso il Palazzo Montecitorio, sede della Camera dei deputati italiana. Sono stati assenti rispettivamente dalle discussioni dei giorni 1 e 2 l'on. Gil Lázaro e da quelle del 2 le onn. Rubiales e Sainz e gli onn. Hernando e Núñez. Tutti sono stati costretti a rientrare a Madrid per prender parte alla seduta plenaria straordinaria convocata a causa dell'attentato terrorista subito il 30 novembre dai militari spagnoli in Iraq.
Ha aperto i lavori l'on. Biondi, Presidente della Delegazione italiana, che dopo aver dato il benvenuto ai colleghi del Congreso de los Diputados, ha espresso il suo cordoglio per i soldati spagnoli periti a Baghdad e chiesto per loro un minuto di silenzio, al termine del quale la Presidente della Delegazione spagnola, l'on. Rubiales, ringraziato il Presidente Biondi per il suo gesto, ha comunicato che la circostanza avrebbe costretto alcuni deputati - tra cui essa stessa - ad assentarsi dalla riunione per partecipare alla seduta plenaria straordinaria del Congreso de los Diputados convocata per il 2; nondimeno - ha precisato - una rappresentanza, congrua e diversificata, di tutti i gruppi politici, sarebbe rimasta presente alle sessioni consentendo la prosecuzione della riunione.
L'On. Biondi e l'On. Rubiales hanno inaugurato le prima giornata di lavoro e ne hanno assunto la Presidenza; la delegazione spagnola è stata presieduta nella giornata del 2 dicembre dall'On Joan Marcet i Morera per la forzata assenza dell'On. Rubiales. Le discussioni riguardanti i temi precedentemente concordati:
- Parlamento e società. L'iniziativa legislativa;
- Il controllo parlamentare del Governo;
- I nuovi sistemi di protezione sociale: la disabilità.
Viene di seguito riportato la sintesi delle relazioni introduttive e del dibattito riguardanti ognuno dei tre temi sopra menzionati.
I Sessione
Parlamento e società. L'iniziativa legislativa
Relatori: on. Lorenzo Acquarone per l'Italia e on. Beatriz Rodriguez Salmones Cabeza per la Spagna
L'on. Acquarone, risalendo nella storia sino alle origini del Parlamento, ha ricordato come, inizialmente, tale organo nasca distaccato dalla società. Il Parlamento medievale, formato dai consiglieri del sovrano ai quali, a mo' di privilegio, veniva concesso il diritto di esprimere la loro opinione (di "parlamentare"), non rispecchiava gli interessi o le esigenze della società dell'epoca. Era soltanto un consesso di notabili che limitava il potere assoluto del sovrano esigendone che richiedesse il suo assenso principalmente in materia d'imposte ("no taxation without representation"). Il momento della sintesi fra la società e il Parlamento giunge con la Rivoluzione francese, una rivoluzione di borghesi che trionfa grazie all'appoggio del popolo (il terzo stato di Sieyès), una rivoluzione di pochi che, aderendo alle teorie atomiste di Voltaire e Rousseau, credono di rappresentare tutti. La Rivoluzione francese ebbe un contraccolpo immediato in tutti i paesi d'Europa, e la Costituzione spagnola del 1812, la Costituzione di Cadice, fu in prima linea nel veicolare le idee rivoluzionarie, che attraverso quel testo trovarono eco nel resto d'Europa.
Con l'avanzare dell'Ottocento, il secolo che potremmo definire quello dell'"onnipotenza del Parlamento", diventa evidente che determinati ceti sociali sono privi di rappresentanza parlamentare, per quanto i liberali francesi fossero convinti del contrario. Il "Manifesto" di Marx e Engels e, in misura minore, l'enciclica "Rerum Novarum" di Leone XIII, recepiscono le rivendicazioni delle classi che si sentono escluse dalla rappresentanza politica. Si dissolve allora l'onnipresenza del Parlamento e si parla di divorzio tra paese "legale" e paese "reale". E ci si adopera affinché i due coincidano, per far sì che questi ceti situati al di fuori della rappresentanza politica ottengano rappresentanza in Parlamento. Si tratta di evitare gli scontri di piazza, le sommosse, attraverso la loro "istituzionalizzazione" (si pensi, in Italia, al "Bolscevico dell'Annunziata", come veniva chiamato Giovanni Giolitti!).
Attraverso questa evoluzione - la Francia, che continua a conoscere movimenti politico-sociali assai interessanti, è un caso a parte - si riesce in Europa ad eliminare i fermenti di rivoluzione sociale.
Dopo le due Guerre mondiali e il fallimento delle ideologie di stampo fascista - che neanche tentarono di dare rappresentanza alla società nelle strutture politiche - si ha la restaurazione dei sistemi democratici, il suffragio universale e il costituzionalismo social-liberale. In quella fase - sopravvenuta in Italia nel 1947, in Spagna nel 1978 - si può affermare che vi sia stata una forte sintonia fra Parlamento e società. Lo hanno del resto sostenuto i più illustri costituzionalisti: la massima espressione della sovranità popolare risiede nella società, nei cittadini che, conformemente alle disposizioni giuridiche e costituzionali, eleggono i propri rappresentanti in Parlamento. Vi sono state alcune teorie di segno opposto, come la teoria dell'organo (per Esposito, il Parlamento è un organo della società), ma la dottrina maggioritaria concepì allora l'identità tra Parlamento e società.
Da allora ad oggi, secondo l'on. Acquarone, è cambiata una serie di cose. Negli ultimi cinquant'anni si sono verificate almeno due trasformazioni che è opportuno esaminare:
- Da una parte il Parlamento, a poco a poco, va perdendo potere. Ormai non è più l'istituzione "onnipotente" soggetta solo ai limiti che il popolo stesso, depositario della sovranità, imponeva mediante i testi costituzionali. Non siamo più ai tempi di Benjamin Constant. Oggi la legge, norma emanata dal Parlamento, deve assoggettarsi, oltre che ai limiti costituzionali, a quelli derivanti da norme internazionali o da altre norme dell'ordinamento interno.
Per quanto attiene alle prime, è di particolare importanza la normativa comunitaria (Regolamenti, Direttive, Decisioni), che non solo è recepita negli ordinamenti interni, ma lo è nei termini risultanti dall'interpretazione delle istituzioni comunitarie. La Corte di Giustizia dell'Unione europea, seguendo la tradizione della "Common Law" - e non quella continentale - può persino, nei casi di vuoto normativo, produrre leggi che sono di applicazione immediata nei paesi membri.
In quanto ai limiti derivanti da altre norme interne, il potere legislativo assoluto del Parlamento crolla a partire dal momento in cui vengono attribuiti poteri legislativi anche alle entità politiche del decentramento territoriale (Comunità autonome in Spagna, Regioni in Italia). Sono le Costituzioni stesse - italiana e spagnola - a prevedere un elenco di materie nelle quali il Parlamento nazionale ha competenza esclusiva per legiferare; in altre materie, gli compete soltanto l'enunciazione dei principi generali, mentre alle regioni spetta legiferare su di esse entro l'ambito definito dalle direttive statali. Tale ripartizione del potere legislativo ha comportato una rivoluzione copernicana rispetto alla concezione tradizionale del Parlamento, ed arriva persino a chiamare in causa le Corti costituzionali per delimitare la suddivisione delle competenze, qualora sia necessario. Espansione, dunque, del diritto regionale, che si coniuga con la proliferazione di norme promananti dal diritto comunitario.
- D'altra parte, anche nella società si è verificata una netta evoluzione. Dallo status civitatis si è passati allo status activae civitatis (Jelinek)
Tutti i cittadini esercitano il loro diritto a partecipare alla vita politica e alla legislazione attraverso l'alveo costituito dai partiti politici. Connesso alla questione dell'egemonia di questi sulla vita politica è il tema dei sistemi elettorali, proporzionali o maggioritari. In Italia, non molto tempo fa, il sistema elettorale ha incorporato elementi propri dei sistemi maggioritari (tradizionali nei paesi anglosassoni), nell'intento di contrastare la frammentazione dei partiti e favorire la stabilità dei governi. I sistemi maggioritari presentano, accanto al suddetto vantaggio, l'inconveniente di rispecchiare con minor fedeltà le opzioni politiche che i cittadini manifestano mediante il voto.
Un altro aspetto significativo è la crescente domanda, da parte di determinati settori dell'economia e della tecnologia, di essere rappresentati al di là della rappresentanza politica mediata dalla rappresentanza parlamentare. Esiste una pressione crescente affinché certi temi escano dal Parlamento per essere affidati allo studio di quelle che adesso è d'uso chiamare "autorità indipendenti". Certamente la società attuale è così complessa che il Parlamento si ritrova a corto di mezzi e di capacità per dar risposta a questioni di natura tecnica, per esempio, per esempio in campo fiscale, energetico, ecc.
È indispensabile che tali autorità indipendenti, data la loro esperienza in determinati campi, siano chiamate a collaborare con il Parlamento, ma è pericoloso che si trasformino in centri di potere ad esso esterni, perché ciò comporterebbe una frattura tra Parlamento e società e ad un deficit democratico. Di questo proprio si accusa, ad esempio, l'autorità indipendente per eccellenza, vale adire la Banca Centrale Europea. a suo avviso, sarebbe un errore lasciare potestà normativa alle autorità: piuttosto, il Parlamento dovrebbe emanare delle direttive o almeno, senza entrare nel merito, recepirne la normativa con un proprio atto.
Come può il Parlamento accogliere al suo interno gli interessi rappresentati dalla società civile? Attraverso l'iniziativa legislativa, che ogni paese ordina a suo modo, dai sistemi monistici anglosassoni (che concedono la facoltà di iniziativa legislativa al solo Governo), passando per i sistemi dualistici (che riconoscono più modalità d'iniziativa parlamentare, oltre a quella governativa) sino ai sistemi pluralistici d'Italia e Spagna. L'Italia assegna la potestà di avviare la procedura legislativa sia al Governo che ai singoli parlamentari - a differenza che in Spagna, dove spetta solo ai gruppi parlamentari; inoltre contempla l'iniziativa legislativa popolare - istituto che si ritrova con alcune differenze in Spagna - e riconosce altresì la facoltà di proposta legislativa ad un altro organo specifico, il Consiglio dell'Economia e del Lavoro. Nelle intenzione del Legislatore Costituente, un sistema pluralista era diretto a consentire l'emergere di posizioni e proposte anche al di fuori di coloro che detengono il potere e, più in generale, del governo e della maggioranza che lo sostiene. Ma, occorre sottolineare, che, in presenza di un sistema elettorale maggioritario, questo va integrato con uno statuto delle opposizioni.
L'on. Acquarone ha concluso il suo intervento ricordando il perdurante valore, nonostante le trasformazioni politiche e sociali di cui si è detto, del rapporto fra Parlamento e società, rapporto che non può scomparire se si vuole che il Parlamento mantenga credibilità. I cittadini, mediante il suffragio, concedono la fiducia ai loro rappresentanti per un lasso di tempo determinato, durante il quale questi - che non sono soggetti a mandato imperativo - devono sforzarsi di dare espressione a ciò che la società, da sola, non è in grado di esprimere. Qui risiede il fondamento della teoria della rappresentanza politica, che mantiene la propria validità per noi e per chi ci seguirà.
La relatrice spagnola, on. Rodríguez-Salmones, ha iniziato la sua esposizione rilevando alcune significative differenze tra Spagna e Italia nella configurazione normativa nell'istituto dell'iniziativa legislativa. In Spagna, secondo l'articolo 87 della Costituzione, l'iniziativa legislativa spetta al Governo, al Congreso de los Diputados e al Senato. Nel caso del Governo, il fatto che gli sia attribuita l'iniziativa legislativa è tratto comune a tutti gli ordinamenti, e, in effetti, il 99% delle iniziative intraprese sono disegni di legge. In quanto all'iniziativa parlamentare, in Spagna è riconosciuta solamente ai gruppi parlamentari, mentre i singoli deputati non dispongono della facoltà di proposta legislativa. In Spagna si è tentato di riformare - fra l'altro - questo punto del Regolamento del Congreso, allo scopo di potenziare la figura del singolo deputato.
Il punto 2 dell'articolo 87 della Costituzione spagnola riconosce la facoltà di proposta - non però d'iniziativa - legislativa anche alle Assemblee legislative delle Comunità autonome. Infine, il punto 3 contempla un istituto di democrazia diretta, l'iniziativa legislativa popolare. Tale figura ha ricevuto da una Legge organica del 1984 un inquadramento piuttosto restrittivo. A giudizio della relatrice, il timore del costituente per le modalità di democrazia diretta è manifesto già nel Preambolo della legge citata, e ancor più nell'articolato. Affinché l'iniziativa legislativa popolare possa essere accolta, infatti, si richiede la presentazione di 500.000 firme (in Italia ne bastano 50.000), per di più autenticate dalla Giunta elettorale centrale, organo indipendente che deve necessariamente intervenire a questo fine.
Diversamente dall'Italia, poi, a nessun altro organo viene riconosciuta la facoltà, non tanto d'iniziativa, quanto di proposta legislativa, come invece nel caso del CNEL italiano, sia pur solo nominalmente.
Queste sono dunque le modalità d'iniziativa legislativa riconosciute dalla Costituzione spagnola, con le differenze descritte rispetto a quelle riconosciute dalla Costituzione italiana.
L'on. Rodríguez-Salmones si è chiesta, allora, come si possa, attraverso le modalità summenzionate, avvicinare il Parlamento ad una società varia e complessa come la società moderna, legata verso l'alto all'Unione europea, alla quale gli Stati nazionali hanno ceduto le proprie competenze, e politicamente decentrata verso il basso nelle Comunità autonome (o Regioni in Italia). Il Parlamento, come ha evidenziato l'on. Acquarone, deve dare risposta alle esigenze della società, altrimenti emerge una carenza nella teoria della rappresentanza, che non è discutibile di per sé, nei suoi fondamenti, ma certo nelle sue forme. Tale obiettivo può essere raggiunto mediante quello che la relatrice ha definito l'"arricchimento sociale" dell'iniziativa legislativa o, più largamente, della procedura legislativa nel suo complesso.
Nella procedura legislativa del Congreso de los Diputados, ad esempio, sarebbe assai opportuno svolgere frequenti sedute con l'intervento di esperti che documentassero i parlamentari sulla materia trattata dalla legge in esame. Tali audizioni di esperti effettivamente si svolgono, ma forse non con la frequenza che sarebbe auspicabile. In Spagna si sollecita la collaborazione di esperti o autorità indipendenti. In Francia, invece, esiste un Comitato permanente di consulenza parlamentare, un organo di consulenza cioè interno al Parlamento, che prepara relazioni o pareri su richiesta dell'Assemblea, in materie di carattere medico, scientifico e tecnologico. Forse la complessità della vita moderna imporrà ai Parlamenti l'adozione del modello francese.
D'altra parte per avvicinare il Parlamento alla società occorrerebbe semplificare l'iter legislativo. Così, ad esempio, in Spagna le proposte di legge (vale a dire le iniziative legislative non emananti dal Governo) passano attraverso il filtro costituito dalla loro "presa in considerazione" da parte della Camera. Mediante tale passaggio, il Parlamento fa sua una proposta legislativa. La proposta emanante dai cittadini (popolare), o dalle Comunità autonome, si trasforma in un'iniziativa legislativa vera e propria da quel momento in poi, e non prima. Dei soggetti menzionati all'articolo 87 della Costituzione, solo il Governo non è tenuto a sottoporsi alla presa in considerazione. La sua libertà d'iniziativa legislativa - conseguenza del gioco delle maggioranze - è assoluta. Su questa stessa linea di semplificazione procedurale, forse sarebbe il caso di studiare anche uno snellimento dell'iter dell'iniziativa legislativa popolare. Non è un caso che, in questa Legislatura, solo una sia diventata legge e d'altra parte questo è potuto succedere perché si appoggiava ad un'iniziativa dparlamentare.
L' on. Rodríguez-Salmones ha chiuso la sua esposizione con un interrogativo: per avvicinare il Parlamento alla società è sufficiente approfondire le vie contemplate dai testi costituzionali, o queste si sono ormai mostrate irrimediabilmente carenti e inefficaci, per cui è necessario cercarne di nuove?
Terminate le esposizioni dei relatori ha subito avuto inizio una discussione cui hanno preso parte i seguenti deputati:
L'on. Romano ha sottolineato come esistano ancora paesi senza democrazia e senza libertà. Le spinte democratiche, ed anche capitalistiche, vanno a costituire il pensiero collettivo. Talvolta, però, questo pensiero non è debitamente rappresentato. Sopravvengono, allora, situazioni di crisi come quella che pervade gli organismi internazionali (ONU innanzitutto). I gruppi di pressione intervengono sulla dinamica parlamentare con effetti positivi perché rappresentano interessi vivi della società
L'on. Fini, leader della destra nazionalista italiana, ha ventilato la possibilità del voto agli immigranti, che danno il loro contributo al paese d'accoglienza e s'inseriscono nella sua società e nella sua cultura. Si tratterebbe, in molti casi, di persone che non hanno mai esercitato tale diritto nel loro paese di origine e che, così, sperimenterebbero da noi una partecipazione effettiva ad un processo democratico. Ciò contribuirebbe inoltre a disinnescare eventuali spinte che, se non canalizzate, potrebbero diventare eversive. Come si stanno preparando l'Europa, la Spagna, l'Italia all'avvento dell'Europa multinazionale e multiculturale, che subisce l'urto di gruppi sociali privi di rappresentanza? Oggi i nostri Parlamenti ed il nostro sistema sociale si stanno predisponendo a rappresentare il nuovo mondo a partire dell'Europa. Si potrebbe ipotizzare che l'evoluzione della rappresentanza non avvenga solamente all'interno del modello parlamentare? Al di là della tripartizione dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) vi sono altri poteri e determinati settori sociali che aspirano ad essere rappresentati. E, in effetti, altre modalità di presentazione oltre a quelle tradizionali, come istituzioni pubbliche o soggetti privati importanti, condividono il potere e la rappresentanza. Si possono allora trasformare in leggi alcune iniziative che non sono parlamentari? Il Parlamento trasforma in legislazione un'iniziativa sociale. Certamente è difficile immaginare un Parlamento sempre aderente alle spinte sociali. Ma è questa la vera ragion d'essere del Parlamento. Quando il cittadino va a votare, lo fa per esprimere un'opzione politica o sociale, ma il Parlamento non può rinchiudersi in un'opzione politica e basta. La società cresce, si evolve e ciò fa sì che interagisca con i suoi meccanismi di rappresentanza. Il che costituisce un segno di maturità di un paese.
L'on. Marcet ritiene che il Parlamento sia l'istituzione chiave di tutti gli Stati dell'Europa occidentale, con le potestà legislativa e di controllo del Governo come attribuzioni principali. Oggi però non si parla più di "centralità" del Parlamento, se mai essa è esistita. La situazione odierna dell'istituzione parlamentare va affrontata in una prospettiva storica: dopo la II Guerra mondiale, la preoccupazione era quella di rafforzare il Parlamento per metterlo in grado interfacciare il potere esecutivo; ora, più che vederlo come istituzione dello Stato, occorre svilupparlo e situarlo nell'ambito del società. Occorrerebbe ad esempio, in tale prospettiva, affrontare l'invecchiamento dell'istituzione, la mancanza di competenze e capacità tecniche adeguate, la comparsa di nuove forme di rappresentanza fra elettori ed eletti. Tutti problemi di funzionamento di un Parlamento spesso avvertito come distante dal centro della vita politica. Il Governo si è adeguato alle trasformazioni sociali. Il Parlamento, invece, non è riuscito a completare quest'aggiornamento.
Nel caso della Spagna, la mancanza di tradizione nell'ambito di una cultura civica o democratica ci pone davanti ad una "mancanza di cultura parlamentare". Le indagini del CIS mostrano un'opinione pubblica equidistante rispetto al Governo e al Parlamento. Le Cortes Generales, comunque, per l'opinione pubblica sono un organo costituzionale dotato di scarso potere, perché le decisioni politiche vengono adottate fuori dall'istituzione parlamentare. Sta scomparendo ai nostri giorni la figura del cronista parlamentare, rimpiazzata da un'informazione parlamentare d'agenzia anonima, irrilevante e incapace di attrarre l'interesse della cittadinanza. I media seguono più gli echi di corridoio che le discussioni in Aula. L'asse della vita politica si è spostato dal Parlamento ad altri centri, compresi, purtroppo, i Tribunali.
L'introduzione delle nuove tecnologie e di elementi di razionalizzazione non rafforza certo il legame tra Parlamento e società. Il Parlamento opera secondo procedure rigide, e questo lo separa dalla cittadinanza. Le discussioni sui temi d'attualità devono potersi svolgere a caldo.
Problemi simili si presentano nel campo dell'iter o della procedura legislativa: molti passaggi, grande ripetitività, duplicazione delle discussioni... il tutto denota un'inadeguatezza delle procedure. In Spagna, la complessità delle leggi evidenzia la clamorosa mancanza di mezzi tecnici o di esperti da parte del Parlamento rispetto al Governo, che ha tutta l'Amministrazione a sua disposizione. Inoltre, spesso la discussione ha luogo fuori del Parlamento, dunque senza la trasparenza richiesta. Nei sistemi democratici deve valere un'esigenza di leggi di qualità e comprensibili per tutti i cittadini. E, inoltre, di mezzi per controllare l'applicazione delle leggi stesse.
L'on. Baldi considera importante potersi avvalere nella discussione parlamentare della presenza di esperti che si facciano portavoce dei dibattiti in altre sedi non istituzionali. Pensa ai comitati civici, ma anche ai rappresentanti delle lobbies, con i quali occorrerebbe, come avviene del resto al Parlamento europeo, individuare un normale canale di dialogo, all'interno delle procedure.
Quanto agli istituti delle interrogazioni e delle interpellanze, si deve dedicare loro più spazio nella vita parlamentare. Le interrogazioni, per esempio, hanno senso per la cittadinanza solo se la risposta è immediata. Lo stesso accade con le interpellanze. Bisognerebbe rivedere questi aspetti per rendere il dibattito in Parlamento più vicino a quanto accade nella società.
L'on. Uría ha chiesto in che modo pervengano alla Camera italiana testi non di fonte governativa e come vengano trattati; ha condiviso la preoccupazione dell'on. Marcet circa il peggioramento della situazione del Parlamento e l'iter legislativo. Secondo la procedura legislativa vigente, le opzioni politiche diverse da quella maggioritaria non hanno reali possibilità di farsi valere tramite gli emendamenti. Spesse volte l'opzione politica diversa trova posto al Senato, per cui la possibilità di emendare è data in un solo passaggio, mentre viene a cadere in sede di Congreso. In quanto all'iniziativa delle Comunità autonome, nella legislatura in corso ne è stato fatto un uso notevole. Alcune di tali iniziative sono state prese in considerazione, ma solo una (sui parchi naturali protetti) è stata accolta, il che - a giudizio dell'oratrice - si traduce in una beffa a danno dei Parlamenti regionali, che vedono arenarsi le loro iniziative. Uguale - o peggiore - è la situazione delle iniziative legislative popolari, una sola delle quali, con firme più di associazioni che di cittadini (agenti immobiliari) è arrivata a buon fine. L'on. Uría ha manifestato, quindi, interesse a conoscere la situazione riguardante questo tipo di iniziative in Italia.
L'on. Nesi ha accennato al processo di concentrazione del potere a tutti i livelli e alla sua conseguenza, l'assenteismo, perché le minoranze si accorgono di non contare nulla. L'abolizione del sistema delle preferenze ha determinato l'aumento dell'influenza dei notabili di partito nell'elaborazione delle liste. Chi governa vuole assumere il potere reale. E i governati s'interessano sempre meno; lo stesso dicasi dei parlamentari, che votano - a detta del parlamentare italiano - come decide il partito. Orbene, se questo si verifica nelle fasi di "normalità" politica, il Parlamento risorge nei grandi momenti di crisi, con discussioni di alto livello (ad esempio, recentemente per la guerra in Iraq e in Commissione Ambiente per lo smaltimento delle scorie radioattive). Allora il Parlamento torna ad assumere un posto prevalente perché si occupa di problemi realmente avvertiti dai cittadini. L'on. Nesi ha anche messo in guardia contro il pericolo di un "eccesso" di delega verso l'alto, come avviene nei confronti di alcune istituzioni dell'Unione europea, come la Banca centrale, formata da undici persone che decidono sull'euro senza nessun legame con i cittadini e senza essere controllate da nessuno: "rispondono unicamente alla propria coscienza"; ciò significa la massima concentrazione di potere e la perdita di democrazia al massimo grado. Occorre invece sottolineare l'assenza di posizioni da parte del Parlamento europeo su questioni come la violazione del Patto di Stabilità. Quanto infine ad una delega verso il basso come può avvenire nel caso di un decentramento in senso federale, non si è dichiara suo fautore, perché l'Italia - ha affermato - "è il paese dei cento comuni e non delle regioni".
Per l'on. Núñez, i problemi da risolvere sono due: quello della partecipazione e quello della condivisione della sovranità. In ordine al primo, rileva come rispetto alle due funzioni del Parlamento (legislativa e di controllo), forse la seconda finisce per tradursi in un controllo del Parlamento da parte del Governo (basti pensare che i Presidenti delle Commissioni sono designati dal Governo per il tramite del partito o del gruppo parlamentare). È assai indicativo che nei paesi a partito unico la sede del partito sia più vistosa di quella del Governo. Nell'Europa occidentale questo non succede né deve succedere, per quanto sia vero che anche lì il potere ha la sua radice nel partito (perché è radicato nel partito il potere di decisione su chi ammettere od escludere dalle liste, ecc.). Se la forza della parola di un parlamentare ha una grande importanza l'apparato, invece, è in mano al partito. Il problema della legittimità risiede nella legittimità della rappresentanza, nei meccanismi e nell'obbligo di partecipazione (rappresentatività numerica). Dopodiché, è da ammettere che oggi non ha più senso per i cittadini votare ogni quattro anni e credere che ciò significa partecipare alla vita poitica e alla decisione. D'altra parte attraverso i media, si aprono nuovi e più agili canali di comunicazione tra elettori ed eletti, tra istituzioni e società civile
In quanto al secondo tema, la condivisione della sovranità del Parlamento con altri poteri interni (regioni, comuni) e organismi internazionali ed europei, l'on. Núñez ha concentrato la sua critica su questi ultimi e si è chiesto che capacità abbia il cittadino di democratizzare le decisioni emananti da tale ambito La mancanza di democratizzazione delle istituzioni europee - ha concluso - non è un fatto positivo.
L'on. Chiti si è soffermato sull'impoverimento della vita democratica, la cui essenza sta nella partecipazione, specialmente nella sfera delle grandi strutture internazionali. Non si può e non si deve tornare indietro rispetto alla prospettiva europea, ma piuttosto costruire un'Europa sovranazionale e democratica: in tale ottica, occorre riconoscere un ruolo al Parlamento europeo e definire i rapporti tra questo e i Parlamenti nazionali. Quanto alla politica estera, nessun Stato nazionale può essere protagonista delle relazioni internazionali, ma serve una politica comune che si accompagni ad una politica di sicurezza e difesa. Così come non ha senso lamentarsi della BCE e sostenere un improbabile abbandono della moneta unica, ma piuttosto occorre colmare il deficit democratico di tale istituzione.
Quanto al diritto di voto, tra qualche anno si potrebbe verificare una situazione paradossale, contraria alla tradizione delle nostre democrazie affermatesi sul principio del suffragio universale: una sempre più grossa percentuale della popolazione potrebbe risultare esclusa dal voto poiché straniera. O, al massimo, sarà riconosciuto loro il voto amministrativo ma non la partecipazione alla vita politica. Oggi sono sempre più numerosi i soggetti che vivono nella società e vi partecipano eppure non hanno diritto di voto: gli immigranti. La sfida, per la democrazia di oggi, sta nel riuscire ad integrare nella società queste persone e trasformarle in cittadini. La presenza delle donne nelle istituzioni aumenta il grado di sensibilità di queste alle istanze della società.
Quanto al federalismo negli enti locali, in sostanza esso consiste nella cooperazione fra lo Stato centrale e le regioni e gli enti locali. Non si tratta di delimitare le competenze degli uni e degli altri nel senso di una totale separazione perché sono molte le materie nelle quali i due piani di potere convergono, ma piuttosto individuare adeguati meccanismi di raccordo.
Per quanto attiene al problema delle autorità indipendenti, l'on. Chiti si è detto d'accordo con l'on. Acquarone, così come riguardo alla pericolosità, per il corretto funzionamento della democrazia di oggi, della mancanza di uno statuto delle "opposizioni". Le maggioranze, infatti, sono tenute a portare avanti un'azione di governo, ma anche il ruolo dell'opposizione va definito e anch'essa deve disporre di strumenti, non negoziabili, da attivare automaticamente a prescindere dalla sensibilità delle forze di maggioranza. Se questo si verifica, si vedrà che il collegamento tra la società e il Parlamento esiste, e che i Parlamenti non sono strumenti del passato.
L'on. Rubiales si è soffermata sul problema del Senato spagnolo in quanto Camera legislativa. In Italia, la Camera e il Senato hanno le stesse prerogative (la procedura legislativa può aver inizio in entrambi, il Senato non ha limitazioni temporali né materiali, ecc.). In Spagna, invece, oggi come oggi il Senato è una Camera di seconda lettura, sebbene la Costituzione la definisca "Camera di rappresentanza territoriale". Che significa ciò e che forma assume nella pratica? La trasformazione del Senato in un'autentica Camera di rappresentanza territoriale è il grande compito in sospeso del nostro processo costituzionale. Concludendo, l'on. Rubiales ha accennato alla necessità di una riforma del Regolamento del Congreso, sia riguardo all'iniziativa legislativa popolare, sia per potenziare gli strumenti a disposizione del singolo deputato, senza che ciò vada a scapito dei gruppi parlamentari.
Infine i relatori, on. Acquarone e on. Rodríguez-Salmones, hanno presentato le loro conclusioni:
- L'on. Acquarone ha tratto dall'insieme delle questioni discusse tre conclusioni:
1. Il collegamento fra Parlamento e società civile non è scomparso, benché si tratti di rafforzarlo individuando dei meccanismi che consentano un legame che duri oltre il momento delle elezioni.
2. La modernizzazione del Parlamento implica il miglioramento degli strumenti contemplati dalle Costituzioni e dai regolamenti parlamentari, e l'inserimento di nuovi, come il ricorso per consultazione ad autorità indipendenti o comitati di esperti, ai fini del trattamento legislativo di progetti di carattere tecnico. E' tuttavia preferibile, in molti casi, limitare la normazione alle linee generali lasciando poi ad un altro soggetto, il Governo, il compito di dare ad esse puntuale attuazione (come avviene con lo strumento della legge delega).
3. In quanto ai rapporti fra Governo e Parlamento, un Parlamento forte con un Governo debole (come succedeva in Italia fino alla riforma del sistema elettorale) è altrettanto patologico del suo contrario, un Governo forte davanti alla debolezza del Parlamento, situazione che, a causa del principio delle maggioranze, si verifica correntemente nei sistemi politici dei Paesi dell'Unione europea.
- L'on. Rodríguez-Salmones ha manifestato il suo accordo con le conclusioni formulate dall'on. Acquarone, ha anch'essa accennato alla volontà di riforma dei regolamenti parlamentari spagnoli e ribadito la validità della teoria della rappresentanza, intesa come base di un sistema democratico nel quale i cittadini, attraverso i loro rappresentanti eletti mediante il voto, fanno legittimamente sentire la propria voce in Parlamento.
II Sessione
Il controllo parlamentare del Governo
Relatori on.Vannino Chiti per l'Italia, e on. Joan Marcet per la Spagna.
L'on. Chiti ha cominciato la sua relazione ricordando che la funzione di controllo del Governo è una delle tre funzioni parlamentari classiche. Assume rilevante importanza non solo nei Parlamenti, ma anche nelle altre assemblee elettive. In un sistema democratico una efficace azione di controllo ha bisogno, da una parte, di strumenti rigorosi e attivabili automaticamente, nel senso che non dipendono di volta in volta dal peso numerico o dal calcolo politico delle maggioranze: i Parlamenti svolgeranno una vera azione di controllo se in essi le opposizioni avranno status e strumenti a loro disposizione per sollecitarla e in determinati casi pretenderla; dall'altra, di una visione di essa come funzione di guida o direzione politica (indirizzo). Se così è, per l'efficacia della funzione di controllo è indispensabile un'assoluta trasparenza. Quindi, se il Parlamento delega al Governo la disciplina di una determinata materia, tale delega deve avere dei limiti sia materiali che di durata, ed essere accompagnata da strumenti per accertare che la legislazione delegata si mantenga nei limiti della delega concessa. Altro esempio: in Italia il Presidente di una regione è eletto a suffragio elettorale diretto: ora se non viene inserito nei nuovi Statuti regionali l'obbligo che entro sessanta giorni dalle elezioni i Consigli devono discutere ed approvare un Programma pluriennale di governo, quali strumenti di controllo potranno mai attivare?.
Nei paesi anglosassoni, il controllo riveste un'importanza politica di primo piano; non è così, invece, in Italia, per svariate ragioni tra cui la stessa trasformazione della concezione tradizionale del Parlamento.
Può anche darsi che, in Italia, la difficoltà di effettivo esercizio della funzione di controllo derivi dal sistema del bicameralismo perfetto, che complica e allunga inutilmente, e pericolosamente, i processi deliberativi, appannando la trasparenza. Si pone in Italia l'esigenza della riforma del Senato, con l'intenzione di farne una Camera federale, che non eserciti un controllo sul Governo né gli conceda la fiducia parlamentare, bensì limiti le proprie funzioni a vigilare sui rapporti fra il Governo centrale e le regioni. Si sta considerando anche una riduzione del numero dei parlamentari, che attualmente sfiorano i 1.000 se sommiamo le due Camere. Sarebbe inoltre auspicabile "legiferare meno", vale a dire ridurre il numero delle leggi a quelle strettamente necessarie, ricorrendo ad altri strumenti normativi (interni o comunitari) ove opportuno.
Un'altra considerazione, riguarda i modi di lavorare di un Parlamento moderno: il lavoro dovrebbe essere articolato per sessioni, assicurando alle commissioni una dignità e rilievo politico pari a quello dell'Aula: la commissione è infatti la sede principale per un confronto di merito; per una verifica con le parti sociali dei provvedimenti che si stanno impostando o dei risultati delle leggi varate. Anche questo è controllo: non solo gli atti od i comportamenti dei governi ma insieme gli esiti prodotti dagli interventi legislativi. Infine nella commissione può esercitarsi un controllo specifico non general-politico delle azioni dei governi.
L'on. Chiti osserva quindi come la esperienza della nostra democrazia ha visto in passato trasferire nelle assemblee elettive molti compiti di gestione, più propriamente rientranti nella competenza degli esecutivi. Ora vi è un rischio opposto, e cioè quello che in presenza di leggi elettorali a prevalente impronta maggioritaria e, senza che vi sia stato un coerente adeguamento delle normative, a partire dallo Statuto delle opposizioni, le Assemblee elettive risultino pericolosamente svuotate di compiti e funzioni
Si possono d'altra parte nutrire dei dubbi in merito all'efficacia dei strumenti di controllo tradizionalmente contemplati dai regolamenti parlamentari (interrogazioni, interpellanze, mozioni, ordini del giorno, Commissioni di indagine e d'inchiesta), dal momento che il loro uso è spesso gestito dalle maggioranze. Si pensi, per esempio, al peso che queste hanno quando si tratta d'inserire un argomento nell'ordine del giorno, o alla possibilità che ha la maggioranza d'impedire l'istituzione di una Commissione d'inchiesta. Da qui la riflessione sulla necessità di adottare uno "Statuto dell'opposizione". La dialettica politica italiana risulta attualmente anomala con una conflittualità ai limiti del patologico.
Inoltre, i rapporti dei Parlamenti nazionali con le istituzioni dell'Unione europea, con quelle regionali, con le Autorità indipendenti, con i mezzi di comunicazione di massa o i gruppi di pressione, evidenziano l'insufficienza degli strumenti tradizionali di controllo, a prescindere dalla loro maggiore o minor efficacia. In un Parlamento moderno, la concezione della funzione di controllo deve essere più ampia, più legata alla funzione d'indirizzo di cui si diceva all'inizio e, ovviamente, sempre in contatto con l'opinione pubblica, con la cittadinanza.
I Governi, oggi, sono effettivamente soggetti ai controlli del Parlamento, se l'opinione pubblica è correttamente informata, presente e partecipe; se i cittadini non a parole, in modo più o meno retorico, ma nei fatti concreti restano i sovrani della democrazia e non gli oggetti di una comunicazione omologata. Il pluralismo nell'informazione; il ruolo e la molteplicità dei soggetti che in modo autonomo concorrono sul mercato, sia rispetto alla proprietà dei mezzi televisivi, dei giornali, della raccolta della pubblicità, che ad un fecondo intreccio di differenti orientamenti culturali e politici, di dimensioni nazionali e locali, rappresentano un tratto fondamentale, irrinunciabile in una democrazia moderna. Riguardo a questo aspetto non può non ricordare la situazione "anomala" dell'Italia, rammaricandosi che sull'analisi, sulla valutazione oggettiva dello stato delle cose, non vi sia convergenza tra centro-sinistra e centro-destra: ciò dimostra una fragilità del nostro bipolarismo.
In conclusione, i Parlamenti hanno una funzione decisiva, nella democrazia dei nostri tempi. Non sono un residuo del passato, travolto da rapporti più o meno diretti e plebiscitari tra cittadini-elettori e governi. Perché svolgano questa funzione sono però necessarie misure innovative e riforme. Altrimenti i Parlamenti segneranno un punto di crisi o di impotenza della democrazia rappresentativa anziché esserne un riferimento fondamentale.
· Il secondo relatore del presente tema, l'on. Marcet, ha, come il suo collega italiano, preso le mosse da una serie di riflessioni attorno al ruolo del Parlamento e alla sua evoluzione, per poi passare ad esaminare la funzione di controllo, i suoi strumenti ed il loro uso e giungere infine alle conclusioni.
L'on. Marcet ha dunque ricordato che la funzione di controllo si situa al centro della relazione tra Governo e Parlamento, e rappresenta quindi il nucleo essenziale dei rapporti fra potere esecutivo e legislativo. In quanto tale, serve a misurare la qualità della democrazia, perché l'esistenza d'intralci od ostacoli ai meccanismi d'informazione e controllo denota la crisi dell'istituzione parlamentare, mentre invece una gestione agile e fluida degli strumenti di controllo è indicativa della sua "salute".
Attualmente, la ripartizione delle funzioni tradizionali dello Stato ha subito una trasformazione. Oggi il Governo dirige la politica e il Parlamento la controlla, sebbene i meccanismi che i regolamenti parlamentari contemplano per l'esercizio della funzione di controllo siano - come già si è detto - poco adeguati alla concezione della funzione di indirizzo. Vero è che si prendono provvedimenti volti ad ammodernarli (in Spagna, ad esempio, mediante una Risoluzione della Presidenza è stato introdotto l'istituto delle interrogazioni su questioni "di attualità"), ma si rimane ben lontani dalla pratica britannica.
Quindi. questioni come la possibilità di rivolgere interrogazioni al Presidente del Governo in qualsiasi giorno della settimana, formulare interpellanze a lui dirette, trasformare le dichiarazioni del Governo in autentici dibattiti fra leader politici, svolgere grandi discussioni sulla politica generale o su problemi specifici in Spagna sono ancora lungi dal trovare soluzione. In merito al controllo esercitato sulle nomine ad alti incarichi di designazione parlamentare, in Spagna è stata recentemente istituita all'uopo una Commissione consultiva per le nomine, con facoltà di consulenza. Il modo in cui è adoperata, tuttavia, l'ha trasformata, più che in un organo di accertamento dell'idoneità dei candidati proposti, in una sede di ratifica delle decisioni precedentemente adottate dai gruppi parlamentari.
Circa la mozione di censura e la questione di fiducia, in Spagna ve ne sono state solo due del primo tipo (nel 1980 e nel 1987) e due del secondo (nel 1980 e nel 1990). Sono strumenti sinora poco utilizzati, i quali più che per controllare sono serviti per rendere visibili le diverse opzioni politiche in un momento dato.
L'on. Marcet ha chiuso il suo intervento con alcune proposte per riformare - o meglio, rinnovare - la funzione di controllo (controllo dell'attuazione delle leggi, miglioramento degli strumenti impiegati, riduzione dei tempi...) e avvicinarla ai cittadini. Ciò, infatti, è essenziale se vogliamo che il Parlamento sia politicamente moderno e socialmente utile.
Nella discussione seguita agli interventi dei relatori, hanno preso la parola i seguenti deputati, spagnoli e italiani:
L'on. Pigem ha ricordato che la Convenzione avrebbe dovuto definire un elenco delle materie rientranti nelle competenze proprie dell'Unione e quelle lasciate alla competenza degli Stati membri: in realtà l'elenco è tuttora incompleto e vi sono molti spazi che dovrebbero essere riempiti sulla base sul principio di sussidiarietà. In applicazione di tale principio, dovrebbe agire, secondo la Convenzione, l'Amministrazione più vicina ai cittadini. A giudizio della deputata, il principio di sussidiarietà è una sorta di "meccanismo di allerta", il quale esigerà a livello interno meccanismi affinché i vari gruppi politici pesino nella formazione della volontà dello Stato. Ciò incide sui rapporti fra lo Stato e le Comunità autonome, nella misura in cui da un lato queste dovranno prendere conoscenza delle decisioni del Governo centrale ove si considerino "Amministrazione più vicina"; e, dall'altro, dovranno trasmettere al Governo le proprie prese di posizione laddove possiedano la competenza legislativa piena nelle materie in discussione. Tutto ciò si traduce in un approfondimento della democrazia.
La discussione ha lasciato temporaneamente il posto al saluto del Presidente della Commissione Esteri, on. Gustavo Selva, che ha ricordato i profondi legami che uniscono Italia e Spagna, Paesi impegnati nella costruzione delle nuove strutture istituzionali europee. In tale costruzione è innegabile che esistano problemi, ma la speranza è quella che grazie al lavoro congiunto si raggiungano i risultati sperati.
Nel prosieguo del dibattito l'on. Vertone ha osservato che dell'Europa si parla come del contenitore di una nuova democrazia, ma questo può essere vero se si garantisce un corretto rapporto tra società ed istituzioni e, prima ancora, una effettiva partecipazione dei cittadini alla costruzione dell'Unione europea. "Bisogna governare le navi, non il mare", ha metaforicamente concluso. La democrazia rappresentativa è in crisi perché i suoi meccanismi non sono più in grado di regolare alcuni aspetti fondamentali della società, in particolare quelli economici e finanziari. Esiste poi il problema legato all'informazione dove esistono deficit culturali e istituzionali. Al fianco dei poteri classici, si intrecciano quello mediatico, finanziario e tecnologico, non meno importanti e cogenti.
L'on. Baldi dichiara di concordare con quanto detto dai relatori, pur contestando l'affermazione dell'on. Chiti sulla presunta "anomalia" italiana. Chiede quindi all'on. Marcet quale sia, nel sistema politico-istituzionale che stiamo creando, la collocazione del Parlamento nazionale, date le alterazioni subite dalla sua concezione tradizionale a causa della perdita di prerogative tanto verso l'alto (Unione europea) quanto verso il basso (regioni).
L'on. Rodríguez-Salmones è intervenuta, infine, per ribadire l'appoggio della Spagna al progetto di Costituzione europea e all'allargamento dell'Unione europea ai dieci nuovi paesi, e per formulare l'augurio che le divergenze adesso latenti trovino rapidamente una composizione.
La discussione è stata chiusa dall'on. Rubiales, che ha colto l'occasione del suo intervento per scusarsi della propria assenza dalla seduta dell'indomani, essendo costretta, insieme ad altri componenti della Delegazione spagnola, a rientrare a Madrid per partecipare alla plenaria straordinaria convocata a seguito della recente morte dei militari spagnoli del CNI in Iraq. Per il prosieguo dei lavori sarà comunque assicurata la presenza di un deputato per gruppo.
III Sessione
Nuovi sistemi di protezione sociale. La disabilità
Relatori su questo tema sono stati l'on. Raisi, a nome della Camera dei deputati italiana, e l'on. Pigem a nome del Congreso de los Diputados spagnolo.
Hanno presieduto l'ultima seduta l'on. Marcet (in sostituzione dell'on. Rubiales), e gli onn. Acquarone, in un primo tempo, e Biondi, successivamente.
L'on. Raisi ha impostato l'argomento illustrando innanzitutto il quadro normativo italiano. Secondo dati ISTAT, in Italia sono 2 milioni 800 mila le persone affette da disabilità di vario genere e diversa gravità; molto elevato è il numero degli anziani (2 milioni circa) e una percentuale molto elevata è rappresentata dalle donne (1.700.000 circa). Gran parte dei soggetti disabili vive presso le proprie famiglie.
Il riferimento normativo principale, nell'ordinamento italiano, è costituito dalla legge-quadro 5 febbraio 1992, n. 104, che ha formulato un sistema organico di princìpi e un piano generale di intervento, lasciando alle regioni il compito di individuare in dettaglio. La disciplina citata stabilisce le finalità dell'azione pubblica: l'autonomia sostanziale del disabile e la sua integrazione sociale e, in generale, il pieno sviluppo personale. Sancisce inoltre il diritto del disabile (anche ove non sia cittadino italiano) all'assistenza. L'onere finanziario grava, a seconda del tipo di prestazione, sullo Stato centrale, sul servizio sanitario nazionale ovvero in parte su questo e in parte sui comuni con ipotesi di compartecipazione dell'assistito alla spesa. La legge-quadro 8 novembre 2000, n. 328, ha concepito lo strumento del "progetto individuale", predisposto dai comuni, d'intesa con il Servizio sanitario nazionale, su richiesta del disabile interessato, contiene un programma globale di assistenza personalizzato. Si è inoltre tentato di definire forme organizzative e modalità di azione che consentissero ai comuni, alle province e alle aziende sanitarie di costituire soggetti e strutture unitarie per la gestione associata delle funzioni. Con la finanziaria 2003 sono state modificati in parte i meccanismi di finanziamento degli interventi a favore dei portatori di handicap, che trovano la loro copertura all'interno del Fondo nazionale per le politiche sociali. Le modalità di riparto delle risorse del Fondo relative all'anno 2003 sono state oggetto di un serrato confronto tra Governo e Regioni. Si prevede uno stanziamento per l'INPS di 45 milioni di euro circa per le agevolazioni ai genitori di disabili con handicap grave; gli altri interventi a favore dei disabili saranno finanziati dalle Regioni attraverso le risorse messe a disposizione dal Fondo, che per il 2003 sono risultati pari a 700 milioni di euro circa.
Il D.P.C.M. 29 novembre 2001, Definizione dei livelli essenziali di assistenza, raggruppa le prestazioni essenziali in materia sanitaria in tre aree: collettiva in ambiente di vita e di lavoro; distrettuale; ospedaliera. Le principali prestazioni assicurate ai disabili sono la fornitura di protesi e il soggiorno per cure in centri esteri di alta specializzazione oltre all'attività sanitaria e sociosanitaria nell'ambito di programmi riabilitativi a favore di disabili fisici, psichici e sensoriali.
La normativa fiscale vigente prevede diverse agevolazioni a favore dei soggetti portatori di handicap, sia sotto il profilo della imposizione sulle persone fisiche che con riferimento alle imposte indirette relative a particolari tipologie di beni e di prestazioni.
Si ricordano le maggiori detrazioni IRPEF per carichi di famiglia a favore dei soggetti con figli portatori di handicap; la deducibilità dal reddito complessivo delle spese mediche generiche e di assistenza specifica sostenute in favore dei disabili; la detrazione IRPEF del 19% per alcune specifiche tipologie di spesa; l'applicazione dell'aliquota IVA ridotta, pari al 4%, sull'acquisto dei mezzi necessari alla deambulazione e al sollevamento dei disabili, delle autovetture, nonché dei sussidi tecnici e informatici diretti a facilitare l'autosufficienza e l'integrazione dei soggetti portatori di handicap; l'esenzione dal pagamento del bollo auto e dell'imposta di trascrizione sui passaggi di proprietà dei mezzi di locomozione adibiti al trasporto dei disabili; la detrazione d'imposta pari al 19% del costo di acquisto del cane guida, nonché una detrazione forfettaria di importo pari a 516,46 euro per il suo mantenimento; la detrazione per ristrutturazioni dirette all'eliminazione di barriere architettoniche in misura pari al 36% della spesa; l'aumento della franchigia di esenzione sulle donazioni.
In materia di formazione professionale e lavoro, si ricorda che per l'impiego di persone handicappate, la legge 68/99 impone a tutti i datori di lavoro pubblici e privati, con più di 14 dipendenti, di avere alle proprie dipendenze una certa percentuale di persone disabili. Un altro strumento per favorire l'impiego delle persone handicappate è rappresentato dalle cooperative sociali che sono finalizzate all'inserimento lavorativo delle persone svantaggiate (tra le quali rientrano gli invalidi fisici, psichici e sensoriali) e godono di agevolazioni nell'esercizio della loro attività. Sempre la legge 68/99 prevede la possibilità che vengano stipulate, tra il datore di lavoro e i servizi per l'impiego, convenzioni aventi ad oggetto la determinazione di un programma mirante al conseguimento degli obiettivi occupazionali della legge stessa. Tali convenzioni possono prevedere, tra l'altro, la concessione di sgravi contributivi per l'assunzione di soggetti disabili (anche da parte di datori di lavoro non soggetti all'obbligo di assunzione) in proporzione alla riduzione della capacità lavorativa degli stessi.
Quanto ai trattamenti previdenziali, essi vengono distinti tra assistenziali (invalidi civili), che prescindono da una prestazione lavorativa e sono erogati dal Ministero dell'interno, e previdenziali, che presuppongono l'esistenza di un rapporto di lavoro e vengono erogati dai vari enti previdenziali. Viene poi in considerazione il diverso grado di menomazione che può dar luogo ad un trattamento di inabilità quando l'incapacità di prestare lavoro è totale, o di invalidità quando la stessa è solamente parziale.
I trattamenti erogati dagli enti previdenziali sono: la pensione ordinaria di inabilità; l'assegno ordinario di invalidità (riduzione della capacità lavorativa superiore al 67%); la pensione privilegiata di inabilità (totale inabilità lavorativa derivante da causa di servizio); l'assegno privilegiato di invalidità (erogato in caso di riduzione della capacità lavorativa superiore al 67%, in favore di lavoratori privati, indipendentemente dal possesso di requisiti assicurativi e contributivi minimi; non reversibil). Altre prestazioni di natura assistenziali sono l'indennità di accompagnamento ovvero - in alternativa per i titolari di rendita INAIL con grado di inabilità al 100% - un assegno mensile per l'assistenza personale e continuativa. E' prevista un'indennità di comunicazione per i sordomuti e un'indennità speciale per i c.d. ventesimisti (cioè con residuo visivo non superiore ad un ventesimo).
Per quanto concerne il trasporto tramite mezzi pubblici, in via generale la normativa prevede che ci sia una sostanziale accessibilità ai mezzi stessi e una riserva di posti a sedere a favore di persone con limitate capacità motorie deambulanti. È inoltre prevista una riserva di posti a sedere sui treni, una riserva di alloggi sulle navi, una superficie in prossimità dell'accesso adatta all'ancoraggio delle sedie a ruote nei servizi di navigazione interna, la dotazione di sedie a ruote all'interno del mezzo aereo.
In merito all'accesso dei disabili al mondo delle comunicazioni, si ricorda che è all'esame del Parlamento un provvedimento volto a favorire l'accesso dei disabili agli strumenti informatici, con una particolare attenzione alle forme di discriminazione che possono derivare ai soggetti portatori di handicap dall'applicazione di tecnologie informatiche e telematiche alle procedure ed ai servizi della pubblica amministrazione. La disciplina prevede in parte obblighi per la P.A. (nonché per altri soggetti che abbiano particolari rapporti con essa), in parte incentivi per soggetti privati per l'acquisto di beni e servizi informatici destinati ai lavoratori disabili, nonché oneri per i datori pubblici e privati in favore del dipendente disabile. È stata inoltre istituita presso la Presidenza del Consiglio (con decreto ministeriale del luglio 2003) la commissione interministeriale per l'impiego delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione per le categorie deboli o svantaggiate. Il disegno di legge di riassetto del sistema radiotelevisivo e della RAI reca infine un complesso di principi destinati ad informare il sistema radiotelevisivo nazionale, regionale e locale, tra i quali figurano princìpi a garanzia degli utenti; nell'ambito di tali princìpi, che la disciplina del sistema radiotelevisivo è tenuta a garantire, è espressamente stabilito che deve essere favorita la ricezione da parte dei cittadini con disabilità sensoriali dei programmi radiotelevisivi, prevedendo a tale fine l'adozione di idonee misure, sentite le associazioni di categoria
L'accesso agli edifici prevede l'estensione al comparto privato delle disposizioni tese a favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche. Va ricordata anche la "Giornata nazionale per l'abbattimento delle barriere architettoniche", da tenersi la prima domenica di ottobre di ogni anno. In tale giornata le amministrazioni pubbliche, anche in coordinamento con le associazioni e gli organismi operanti nel settore, assumono iniziative volte a informare e sensibilizzare i cittadini sui temi legati all'esistenza delle barriere architettoniche, sostengono azioni concrete per favorire l'integrazione delle persone in situazione di disabilità, degli anziani e di quanti comunque limitati nella mobilità.
Per quanto riguarda la politica per la casa, si ricorda che tra le condizioni soggettive che danno diritto al punteggio per l'assegnazione di alloggi pubblici è prevista quella relativa alla presenza di handicappati nel nucleo familiare, ovvero di coloro che hanno la capacità lavorativa ridotta di più di due terzi. Condizioni agevolative sono poi previste per i portatori di handicap colpiti da provvedimento di sfratto. Con la legge 32/2000 sono state stanziate nuove risorse al fine, tra l'altro, di finanziare un programma sperimentale di edilizia residenziale pubblica di interesse nazionale per l'incremento dell'offerta di alloggi da locare a canone concertato, a favore delle categorie sociali più deboli, tra cui i portatori di handicap.
Nella sua relazione, l'on. Pigem ha esordito spiegando quanto sia importante discutere della disabilità nella presente riunione, proprio in quel 2003 che è stato dichiarato "Anno europeo della Disabilità" e che è sul punto di concludersi (il 3 dicembre). Il bilancio non può che essere positivo: questa iniziativa ha rappresentato una formula attraverso la quale l'Unione europea ha rafforzato il suo impegno nei confronti delle persone disabili e uno strumento pedagogico e di presa di coscienza dei cittadini. Gli enti pubblici, le organizzazioni sociali, le imprese e le organizzazioni di servizi hanno profuso il loro impegno. Si sono svolte discussioni di rilievo, riprese dai mezzi di comunicazione. E sono stati raggiunti importanti obiettivi. Il primo di essi, è la visibilità di queste persone, che già facevano parte della società - pur essendo invisibili agli occhi di molti - e adesso rivendicano i propri diritti come cittadini.
È un gruppo sociale importante, difficilmente quantificabile perché i criteri variano da paese a paese, ma che giunge sino al 14,5% circa della popolazione europea in età lavorativa (16-64 anni); il che significa che circa 25 milioni di persone in Europa presentano una qualche forma di disabilità. Un gruppo sociale tutt'altro che esiguo, ancor più se si tiene conto del numero di famiglie coinvolte: circa 100 milioni di persone nell'Unione europea. Un esame accurato del gruppo dei disabili evidenzia, inoltre, l'esistenza di uno stretto rapporto fra invecchiamento e incapacità, e tra infortuni sul lavoro o incidenti stradali e incapacità. È assai probabile che il gruppo sociale formato dai disabili continui ad aumentare, per cui diventa necessario migliorare le politiche sociali, ricorrere a soluzioni globali e a programmi concreti per far fronte alle necessità delle persone dipendenti, perché i problemi che le colpiscono investono tutta la società: esclusione sociale, mobilità, necessità di formazione, miglioramento della qualità della vita, un'assistenza adeguata.
L'Anno europeo della Disabilità ha avuto inoltre una funzione di stimolo affinché gli Stati membri dell'UE avanzino verso un'azione politica di lungo periodo, e adottino politiche pubbliche che riconoscano i diritti fondamentali di tutti i cittadini, compresi i disabili, così da superare gradualmente il sistema assistenziale che li considerava soggetti passivi, destinatari di aiuto e non persone con pari diritti.
Degli svariati provvedimenti normativi adottati in Spagna dal Governo centrale, e poi sviluppati negli ambiti regionale e locale, l'on. Pigem ha citato:
- la recentissima Legge del novembre 2003 di tutela patrimoniale delle persone disabili, che reca numerose modifiche del Codice civile, del Codice di procedura civile e della normativa tributaria;
- la Legge 3/1982 del 7 aprile, sull'inserimento sociale dei disabili;
- il Decreto reale 83/1984 del 1° febbraio, che istituisce e disciplina il sistema specifico di prestazioni sociali ed economiche per i disabili.
Esistono poi disposizioni specifiche in ambito previdenziale, lavorativo (il 5% dei posti disponibili in qualsiasi procedura pubblica di selezione è riservato ai disabili; si promuove altresì la parità di trattamento nel settore privato mediante incentivi fiscali per gli imprenditori), di pari opportunità, ecc. Quest'insieme di misure mostra che si sta compiendo uno sforzo, lento ma costante, per conseguire l'inserimento sociale delle persone affette da disabilità di qualunque tipo.
In quanto alle sfide per il futuro, esse si prefiggono diversi obiettivi:
- favorire un cambiamento di mentalità che porti alla convinzione che le limitazioni non sono una anormalità, bensì una differenza, e a valutare le persone non per i loro impedimenti, ma per le loro attitudini;
- il deciso impulso all'esercizio dei diritti di cittadinanza da parte delle persone disabili;
- istituire un sistema per le persone con disabilità fondato non già sull'assistenza, ma sulla persona e sui suoi diritti, che permetta loro di sviluppare la propria personalità, condurre una vita indipendente, avere qualità della vita, una formazione, ecc. Logico corollario è l'assunzione, da parte delle persone disabili, delle loro responsabilità civiche;
- migliorare quindi l'accesso dei disabili ai diritti fondamentali, alle pari opportunità, all'istruzione e ai beni;
- migliorare l'ambiente di vita attraverso l'eliminazione delle barriere fisiche e giuridiche che impediscono il pieno inserimento delle persone con disabilità;
- facilitare l'accesso al lavoro e la formazione dei disabili, perché solo partecipando al mercato del lavoro esse possono raggiungere un pieno inserimento nella società. Ciò ha effetti benefici per il disabile tanto sul piano economico quanto su quello dell'autostima;
- riconoscere il ruolo delle famiglie, che sono l'autentico punto di riferimento per l'integrazione dei disabili. Sono soprattutto le donne (figlie, madri o sorelle) a farsi carico delle persone dipendenti. Sono loro a prendersene davvero cura. Di qui la necessità di potenziare le politiche di assistenza alle persone in situazione di dipendenza proprio in ambito familiare. È questa la grande sfida per l'immediato futuro.
L'on. Pigem ha terminato la sua esposizione soffermandosi in particolare sulle donne disabili, che costituiscono più del 50% del totale. Per loro, la disabilità rappresenta una forma di discriminazione aggiuntiva, che si somma a quelle che già subiscono abitualmente (bassi salari, violenza domestica...) e, in parecchie occasioni, la disabilità è la scusa per mantenere e perpetuare tali altre forme di discriminazione. All'interno del gruppo costituito dalle donne disabili, richiamano l'attenzione gli alti tassi di analfabetismo, nonché i problemi d'ogni sorta di cui soffrono (nel campo del lavoro, negli ambiti della sessualità, della maternità, della violenza fisica, psichica, sessuale). La donna disabile è una vittima vera e propria, che versa in una situazione di vulnerabilità, dipendenza, isolamento sociale, incapacità fisica, mancanza di credibilità: tutti fattori che incrementano il rischio di subire quella grande piaga sociale che è la violenza di genere. La relatrice ha dunque richiamato l'attenzione su questa realtà, alla quale, per riprendere le sue parole iniziali, occorre dare visibilità, promuovere misure concrete per questo gruppo sociale e fare in modo che la prospettiva di genere sia tenuta presente in tutte le politiche pubbliche rivolte ai disabili.
Concluse le relazioni si è subito aperta la discussione, alla quale hanno preso parte i seguenti deputati:
L'on. Baldi, in primo luogo, per precisare alcuni punti illustrati dal suo collega, on. Raisi. L'on. Baldi ha ricordato che l'Italia ha sempre avuto molto a cuore l'inserimento dei disabili nel mondo del lavoro e la loro formazione preliminare, a tal punto da essere insignita del premio "Benjamin Franklin". Per quanto riguarda l'inserimento dei disabili nel mondo del lavoro, la già citata Legge quadro n. 104 del 1992 è stata lo strumento fondamentale d'un cambiamento di mentalità, ha comportato - secondo le parole dell'on. Pigem - la "visibilità" per i disabili e il riconoscimento dei loro diritti in quanto soggetto collettivo. Partendo da tale Legge quadro, in Italia sono state elaborate altre normative (per la l'eliminazione delle barriere architettoniche, ad esempio); di particolare importanza sono state le leggi del 1999 e del 2003 per l'occupazione. L'Italia ha approvato oltre 100 progetti per l'inserimento dei disabili nel mondo del lavoro. Nell'ambito del Fondo sociale nazionale una parte è destinata a finanziare tali progetti, qualora non siano finanziati dall'Unione europea. Inoltre, attraverso il Fondo delle Regioni, vengono finanziate campagne di sensibilizzazione e progetti realizzati nell'ambito del settore pubblico e della tecnologia (non si dimentichi che, grazie alle innovazioni tecnologiche e al mondo dell'informatica, le possibilità d'inserimento dei disabili sono molto cresciute). In quanto all'istruzione o formazione dei disabili, mediante la cosiddetta "riforma Moratti" gli insegnanti di sostegno per i disabili nella scuola sono stati sostituiti da tutori, che potranno collaborare in modo integrato con la famiglia e il sistema di assistenza pubblico. Altre misure attuate in Italia a favore dei disabili sono state le riduzioni fiscali o l'accesso ai trasporti, pubblici e privati. L'on. Baldi ha concluso convenendo con l'on. Pigem che la disabilità è ben più grave per le donne che per gli uomini, e ricavando dall'andamento del dibattito un messaggio positivo: è importante capire il mondo dei disabili per sapere come agire, ma anche per trasformare le disabilità in risorsa: la persona che non è in grado di sviluppare una determinata capacità potrà senz'altro svilupparne altre, che dovranno essere sostenute. A tal fine è indispensabile superare i pregiudizi e cambiare mentalità, cosa che per fortuna sembra stia già accadendo.
L'on. Uría, riferendosi alla situazione delle donne e prendendo spunto da una pubblicazione ("Spagna contemporanea") offerta dall'on. Nesi ai deputati spagnoli, in uno dei cui articoli le donne erano definite" angeli del focolare", ha sottolineato che le donne non vogliono adeguarsi a tale modello, prototipo della donna degli anni '40-'50, bensì vogliono veder riconosciuto l'esercizio paritario dei loro diritti di cittadini. Ciò vale anche per le donne con disabilità alle quali occorre aumentare il sostegno. Nel quadro del cosiddetto "Patto della Giustizia", in questa legislatura sono stati approvati provvedimenti specifici per i disabili, fisici e sensoriali, come l'eliminazione delle barriere architettoniche per facilitare l'accesso alle aule dei tribunali o disposizioni volte ad agevolare il diritto alla difesa, perché il diritto a udire ed essere uditi in un processo è un diritto fondamentale di ognuno, quindi anche di chi sia affetto da una disabilità (per esempio, i sordomuti). Un altro diritto fondamentale rispetto al quale i disabili si vedono "discriminati" è quello di voto, perché il rimedio previsto all'uopo dalla Legge elettorale (il cosiddetto "voto assistito") non è una soluzione soddisfacente. Si tratta, in definitiva, dell'esercizio di un diritto fondamentale che tutti dobbiamo poter esercitare in pari condizioni e con pari dignità.
Riallacciandosi alle parole dell'on. Uría, l'on. Nesi ha rilevato che, l'eguaglianza e la dignità umana sono i principi su cui poggia la società europea. Per questo è importante superare il concetto di assistenzialismo d'altri tempi e puntare, per i le persona con disabilità, sul lavoro come base per l'indipendenza economica e quindi come strumento di libertà e mezzo per far valere i propri diritti. E' su questo principio che, a partire dall'inizio del Novecento, si sono affermati i diritti delle donne e che ora, occorre estendere al mondo dei disabili. E' un principio, del resto, che deve valere anche per le altre persone che vivono ai margini della nostra società, gli immigrati. Dobbiamo sperare e operare per una società "diversamente ricca".
L'on. Mardones ha ricordato che l'articolo 49 della Costituzione spagnola sancisce il principio di solidarietà con i " disminuidos [minorati] fisici, sensoriali e psichici", oggi definiti discapacitados [disabili] e negli anni '80 minusválidos [handicappati], senza che tale termine contenga, etimologicamente, alcuna connotazione peggiorativa, giacché semplicemente rimanda ad una situazione fisica di minor capacità. Partendo dunque da tale disposizione costituzionale, nel 1982 in Spagna fu approvata la prima legge per i disabili, allo scopo di aiutare economicamente i gruppi sociali caratterizzati da maggior precarietà. Il regolamento d'attuazione di tale legge, promulgato nel 1984, prevedeva tre tipi di sussidi per i disabili: di garanzia del reddito minimo, di aiuto a terzi e di mobilità. Il mantenimento del sistema degli anni '80 ha comportato pesanti oneri sociali e di bilancio. Nel 1999 è stato dunque emanato un Decreto reale che definisce la disabilità come la riduzione della capacità normale nella misura minima del 33%. Il Bilancio generale dello Stato per il 2004 sopprime il sussidio di garanzia del reddito minimo e mantiene gli altri due. Negli anni '90, d'altro canto, è stata superata la concezione del disabile come persona economicamente debole e bisognosa d'aiuto, e si è cominciato a pensare al disabile come persona titolare di diritti, di beni e di un patrimonio che va tutelato perché, non di rado, il disabile si trova coinvolto in cause familiari riguardanti l'amministrazione del patrimonio stesso. Ciò ha portato, nel novembre del 2003, all'approvazione in Spagna della Legge di tutela del patrimonio familiare delle persone con disabilità, che comporta la modifica di talune disposizioni del Codice civile (regime della successione, testamento e lasciti, figura del tutore, diritti di abitazione e contratto per la corresponsione di alimenti), del Codice di procedura civile (normativa processuale) e della normativa tributaria (allo scopo di prevenire le frodi fiscali commesse per questa via).
L'on. Chiti ha convenuto con i colleghi italiani circa l'importanza della Legge quadro del 1992 per una visione della disabilità che non sia più quella assistenzialistica. Nonostante i grandi progressi registrati, però, vi è ancora bisogno d'insistere sulla necessità di sensibilizzare i cittadini, come pure di adottare misure specifiche. Viviamo, infatti, in una società che ha gli strumenti per offrire ai disabili maggiori opportunità rispetto al passato, e nella quale tuttavia maggiore è il rischio di esclusioni se non si adottano programmi mirati. Un esempio è quello offerto dall'informatica che, da un lato apre nuove possibilità a queste categorie svantaggiate, dall'altro, però, ne può comportare la totale esclusione se non sono previsti i necessari accorgimenti tecnici (ad esempio per i non vedenti) o corsi di formazione ad hoc. Talvolta, però, la possibilità o l'obbligo di fornire ai disabili ciò di cui hanno bisogno si scontra con la scarsità delle risorse finanziarie a disposizione. Così, per esempio, si assiste all'indebolimento della figura dell'insegnante di sostegno, importante non solo per l'apprendimento dei disabili ma anche per gli altri perché aumenta la conoscenza reciproca in un ambiente "misto"; o si differisce l'adeguamento dei mezzi di trasporto per renderli accessibili ai disabili. In quanto alla famiglia, su di essa grava il peso di sostenere il disabile e, ancor più, la preoccupazione per come la società si occuperà di lui, qualora il sostegno familiare venisse meno. Il deputato italiano ha chiuso il suo intervento con un appello alla prudenza: esiste il disabile dalla nascita, ma vi è anche chi lo diventa a seguito d'incidenti stradali o d'infortuni sul lavoro che assai spesso si sarebbero potuti evitare.
Per l'on. Rodríguez-Salmones la realtà supera di gran lunga in negativo tutto quanto si è detto nel corso della discussione: chi, come lei, conosce da vicino e per esperienza propria il mondo dei disabili sa quanto sia difficile trovare scuole specializzate, ottenere la tutela giudiziaria di un incapace, trovargli un lavoro, ecc. Il livello di sviluppo di un paese si misura, tra l'altro, dall'attenzione prestata a chi ne ha più bisogno, e in Europa - fatti salvi i paesi nordici - tale attenzione è ancora piuttosto carente. Il problema della disabilità è un problema di dignità della persona, e la dignità ce la mettono le famiglie, non la società. Molto resta da fare per superare davvero il concetto di dipendenza, e passare a quello non di servizio assistenziale, ma di diritto fondamentale.
Anche l'on. Biondi ha affermato di conoscere per esperienza molto ravvicinata il mondo dei disabili, e ha convenuto con l'on. Rodríguez-Salmones che parecchio resta da fare. Molto però è anche quello che è stato fatto, perché oggi la società è assai più sensibile di trent'anni fa ai problemi dei disabili. In definitiva, non vi è ragione perché la disabilità sia un fatto riduttivo, semmai il contrario, dev'essere un fatto che serve a sviluppare capacità e valori, una volontà di recupero non in termini caritativi, ma sotto forma di solidarietà civile, che contribuisca a colmare la differenza che il destino assegna ad alcune persone.
Terminata la discussione gli onn. Marcet e Biondi, che avevano presieduto l'ultima sessione, hanno ringraziato tutti gli intervenuti per il loro contributo e si sono congratulati per l'utile lavoro svolto durante le sessioni. che hanno a quel punto dichiarato concluse, con l'augurio che, dopo le elezioni generali della primavera prossima in Spagna, il Gruppo di amicizia e collaborazione tra il Congreso de los Diputados spagnolo e la Camera dei deputati italiana prosegua le sue attività. |  |
