PROGETTO DI LEGGE - N. 3240
RELAZIONE TECNICA
(Articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto
1978, n. 468,
introdotto dall'articolo 7 della legge 23 agosto 1988, n.
362).
ARTICOLO 2, comma 5 - Traduzione dei provvedimenti.
Il comma 5 dell'articolo 2 prevede la traduzione dei
provvedimenti concernenti l'ingresso, il soggiorno e
l'espulsione dello straniero.
Tale disposizione è già operante ai sensi dell'articolo
5, comma 1, della legge n. 39 del 1990. Pertanto, quanto
disposto dal comma 5 dell'articolo 2 non comporta oneri
aggiuntivi riferendosi ad attività già a regime.
ARTICOLO 7, comma 4, lettera c), e ARTICOLO 28, comma 2
- Costi dei servizi e delle prestazioni.
I maggiori costi, rispetto alla vigente normativa,
relativi ai servizi e alle prestazioni erogate dalla pubblica
amministrazione per vicende attinenti agli stranieri già
inseriti nella società italiana e che hanno un regolare
lavoro, relativamente all'assistenza sanitaria, all'istruzione
pubblica e alle politiche d'integrazione, trovano specifica
considerazione nelle pertinenti valutazioni.
ARTICOLO 9, comma 1 - Piano generale interventi.
Il comma 1 prevede l'adozione di un piano generale di
interventi per il potenziamento, perfezionamento ed
adeguamento delle strutture informatiche connesse alla piena
applicazione dell'Accordo di Schengen e di altre Convenzioni o
Accordi internazionali.
A) MINISTERO DELL'INTERNO
Gli oneri conseguenti alle necessità operative e di
gestione sono da prevedersi in lire 30 miliardi in tre
anni.
Il fabbisogno è relativo a:
spese per il potenziamento delle strutture tecniche e
telematiche dei valichi di frontiera terrestre, marittima ed
aerea e delle strutture di archiviazione dei dati del CED
della pubblica sicurezza e del Sistema nazionale Schengen;
maggiori spese telefoniche derivanti dai collegamenti
telematici tra gli uffici di frontiera e gli uffici stranieri
ed il CED, nonché per il collegamento in tempo reale fra le
strutture informatiche dei Ministeri dell'interno e degli
affari esteri;
manutenzione dei sistemi;
potenziamento delle strutture tecniche e telematiche
degli uffici stranieri delle Questure e per l'applicazione di
nuove tecnologie per la stampa dei fogli di soggiorno.
B) MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
Si ritiene che il completamento delle operazioni di
competenza già avviate nel quadro Schengen, l'ottimizzazione
dei collegamenti con il Ministero dell'interno ed i posti di
frontiera, la necessità di garantire un adeguato livello di
preparazione del personale preposto ai settori visti negli
uffici all'estero, l'acquisto di ulteriori attrezzature,
nonché ogni intervento che in corso d'opera si renderà
necessario per il perfezionamento dell'intero sistema,
richiederanno un onere di spesa a carico del Ministero degli
affari esteri presumibilmente pari a lire 10 miliardi (lire 5
miliardi per ciascuno degli anni 1998 e 1999).
ARTICOLO 11, comma 9 - Gratuito patrocinio.
La quantificazione degli oneri riguarda il rimborso degli
onorari spettanti ai difensori nonché l'autorizzazione di
eventuali spese per consulenze ed interpretariato. Le spese
legali, calcolate secondo i minimi tariffari e articolate
nelle seguenti voci:
consultazione del cliente;
studio della controversia;
ricerca documenti;
redazione del ricorso;
eventuali trasferte;
possono stimarsi in circa lire 1.300.000.
Le spese per eventuali consulenze e di interpretariato
possono stimarsi in circa lire 300.000.
In totale lire 1.600.000 per ogni accesso al gratuito
patrocinio nei giudizi che qui interessano.
Ipotizzando annualmente un numero di circa 5.000 ricorsi,
l'onere relativo viene quantificato in lire 8 miliardi.
Per il 1997, l'onere è stato calcolato in ragione di
6/12, pari a lire 4 miliardi.
Si precisa, infine, che nella quantificazione degli oneri
si è tenuto conto del fatto che alcuni provvedimenti non
comportano la misura del "trattenimento" e sono impugnati,
quindi, solo relativamente all'espulsione o al
respingimento.
ARTICOLO 12, comma 1 - Centri di permanenza
temporanea.
Il comma 1 prevede l'istituzione di centri di permanenza
temporanea e assistenza di stranieri espellendi.
L'esperienza maturata nel periodo precedente alla legge
Martelli (nel quale erano operativi centri di raccolta per i
richiedenti asilo) e, più di recente, quella relativa
all'emergenza connessa alla crisi nei
territori della ex Jugoslavia (a seguito della quale sono
stati istituiti 15 centri governativi per l'accoglienza di
sfollati) consente di tracciare la stima economica che di
seguito viene riassunta.
Per l'applicazione dell'articolo in parola è necessario
considerare analiticamente i costi di manutenzione ordinaria e
straordinaria, i costi di gestione complessiva e di assistenza
alle persone accolte ed anche i costi di trasporto da e per le
strutture.
Più in dettaglio:
1) costi di attivazione dei centri di permanenza.
Al fine di offrire un'adeguata copertura del territorio
nazionale devono essere attivate circa 7 strutture localizzate
nelle aree maggiormente esposte al fenomeno dell'immigrazione
irregolare (Nord/Ovest - Nord/Est - Emilia/Toscana - Roma -
Napoli/Caserta - Puglia - Sicilia).
I costi conseguenti, rapportati ai singoli centri, non
possono non tener conto della tipologia delle strutture scelte
(possibilmente beni demaniali), della loro funzionalità
rispetto alle esigenze di accoglienza e del loro stato di
conservazione (oneri per ristrutturazioni o riadattamenti). In
alternativa, sono da prevedersi oneri per eventuali locazioni
nel caso di mancato reperimento di beni demaniali o di
strutture adeguate o comunque riconvertibili.
L'onere medio prevedibile per la loro attivazione -
valutata una ricettività massima di 150 persone per ogni
struttura - è di circa lire 2 miliardi e 500 milioni, sia nei
casi di beni immobili da riadattare, sia nell'ipotesi di
utilizzo di unità residenziali con elementi di montaggio
prefabbricati su aree demaniali assoggettate a preventiva
risistemazione infrastrutturale.
Complessivamente, l'istituzione di 7 centri - con una
ricettività complessiva finale di circa 1000 persone -
dovrebbe comportare una spesa di circa 17 miliardi e 500
milioni (2 miliardi e 500 milioni x 7);
2) costi di manutenzione ordinaria e straordinaria:
orientativamente il 10 per cento annuo del valore di
attivazione = 250/300 milioni annui x 7 centri = 2 miliardi
circa l'anno;
3) costi di gestione complessiva e di assistenza
alle persone. L'esperienza maturata durante la recente
emergenza dei profughi della ex Jugoslavia consente di
valutare in lire 39.000 il costo medio pro capite per
una permanenza di un giorno in strutture del tipo di
trattazione.
Infatti, nei circa 4 anni della accennata crisi
(dall'ottobre 1991, inizio della crisi jugoslava, al 31
dicembre 1995) sono stati assicurati agli sfollati - ad un
costo medio di lire 39.000 pro die, pro capite-
interventi assistenziali (vitto, alloggio, vestiario),
igienico-sanitari di base e socio-economici (connessi alla
vita di relazione, quali, ad esempio, trasporti e
scolarizzazione dei minori), manutenzione ordinaria sia agli
immobili che agli arredi ed alle infrastrutture, gestione
complessiva delle strutture, con particolare riferimento alle
utenze ed al riscaldamento, nonché oneri generali e di
amministrazione; spese di viaggio per i rimpatri.
Considerato, peraltro, il diverso carattere degli
interventi da porre in essere nei confronti di stranieri in
attesa di espulsione e soprattutto la particolare tipologia
degli istituendi centri, si possono prefigurare,
da un lato maggiori oneri dovuti soprattutto al sensibile
turn over dei presenti ed a più rilevanti spese fisse
(costi di amministrazione, di igiene e pulizia, di
interpretariato e, soprattutto, di sorveglianza), dall'altro
rilevanti economie dovute alla non necessità di garantire
interventi di supporto alla vita di relazione.
Da quanto sopra, si valuta, in linea con le necessità di
assistenza la cifra indicata di lire 39.000 pro die,
pro capite.
Le statistiche relative agli ultimi 3 anni (1994-1996)
indicano in 147.121 gli stranieri ai quali è stato notificato
il provvedimento di espulsione (56.586 nel 1994, 56.015 nel
1995 e 34.520 nel 1996) ed in 18.615 gli stranieri che hanno
effettivamente adempiuto a tale obbligo (6.139 nel 1994, 7.417
nel 1995 e 5.059 nel 1996). Pertanto, risultano essere in
media circa 43.000 gli stranieri nei confronti dei quali, a
legislazione vigente, non è stato possibile concretizzare
l'allontanamento dal territorio nazionale (147.121-18.615 =
128.506:3 anni = 42.835).
Sulla base di tale dato è possibile valutare in circa
12.000 le persone che dovrebbero usufruire dei richiamati
centri (media mensile 1000 presenze).
L'abbattimento di oltre il 70 per cento del dato medio
triennale è giustificato sia dalla auspicabile migliore
situazione che si dovrebbe gradualmente determinare nel corso
dell'applicazione della norma (quale l'attivazione di
ulteriori accordi di riammissione), sia dalla considerazione
che si potranno concretizzare molti allontanamenti senza
necessità di accoglienza nei centri, sia, da ultimo, dalla
constatazione che, per diversificati motivi, non tutte le
espulsioni si renderanno, comunque, di fatto possibili.
Conclusivamente: valutando in 12.000 le persone che
usufruiranno dei centri e stimato in 20/30 giorni il periodo
di permanenza medio, il costo annuo a regime dovrebbe
oscillare intorno ai 14 miliardi (12.000 persone x lire 39.000
di spesa pro die, pro capite x 30 giorni = lire 14
miliardi);
4) costi di trasporto. L'incidenza media dei
costi di trasporto dalle questure ai centri di permanenza e da
questi alla frontiera può essere stimata in lire 120.000 a
persona. L'onere complessivo, a fronte dei 12.000 stranieri
ospitati nei centri è, pertanto, di circa lire 1 miliardo e
500 milioni.
In conseguenza della piena applicazione della norma,
vanno altresì previsti maggiori oneri per l'effettuazione
delle espulsioni (costi di rimpatrio o di espatrio). Lo
stanziamento del capitolo 2637 dello stato di previsione del
Ministero dell'interno - che negli ultimi tre anni ha ottenuto
un fabbisogno medio di circa 4 miliardi di lire - dovrebbe
avere pertanto una copertura, a regime, di circa 9 miliardi
annui. La differenza di stanziamento, pari a 5 miliardi di
lire, dovrà dunque essere prevista a decorrere dal 1998.
Complessivamente, dall'articolo 12 derivano i seguenti
oneri:
1997: lire 11 miliardi (7 miliardi e 500 milioni per la
fase di attivazione dei primi tre centri + 3 miliardi e 500
milioni per costi di gestione, assistenza e trasporti).
1998: lire 32 miliardi e 500 milioni (10 miliardi per
conclusione attivazione centri + 14 miliardi per la gestione e
assistenza + 2 miliardi per manutenzione + 1 miliardo e 500
milioni per i trasporti + 5 miliardi per espulsioni).
1999: lire 22 miliardi e 500 milioni (2 miliardi per la
manutenzione dei centri + 14 miliardi per la gestione + 1
miliardo e 500 milioni per i trasporti + 5 miliardi per costi
di espulsione).
ARTICOLO 16, commi 2 e 5 - Costo dei servizi e delle
prestazioni.
I costi relativi all'applicazione della presente norma
derivano essenzialmente dalla erogazione di servizi volti alla
tutela fisica e psicologica e all'integrazione, per un periodo
di tempo determinato, ad un numero limitato di persone.
L'assistenza dovrebbe essere preferibilmente fornita da
associazioni di volontariato che hanno esperienza in questo
settore, presso centri pubblici, strutture delle associazioni,
o abitazioni private. L'utilizzo di centri pubblici o di
alloggi sociali non dovrebbe comportare costi aggiuntivi
rispetto a quelli previsti per questo settore.
Costi aggiuntivi si devono prevedere per sostenere le
associazioni che offrono assistenza e con le quali i soggetti
coinvolti seguono programmi di reinserimento. Considerata la
delicatezza del problema e tenuto conto degli effetti che sul
traffico dei clandestini e di donne a scopo di sfruttamento
sessuale avranno le nuove norme di contrasto dell'immigrazione
clandestina, non si prevedono tuttavia numeri elevati di casi.
Complessivamente si può prevedere una spesa di lire 10
miliardi annui, sulla base di un costo unitario di 25 milioni
a persona, per 400 unità e per 12 mesi, per attività di
assistenza, inclusa la formazione, e di prevenzione.
ARTICOLO 19 - Determinazione dei flussi di ingresso.
Comma 1 - Attività negoziale
Nella fissazione delle quote di ingresso per lavoro a
beneficio di quegli Stati originari di flussi migratori con
cui siano state raggiunte dall'Italia intese bilaterali o
multilaterali in materia di regolamentazione dei flussi e di
riammissione, potranno essere sottoscritti specifici accordi
in materia di lavoro stagionale. L'attività negoziale che
scaturisce da tale innovativo regime normativo, coordinata dal
Ministero degli affari esteri in raccordo con i Ministeri
competenti (Ministeri dell'interno e del lavoro e della
previdenza sociale), comporterà impegni di spesa a carico del
Ministero degli affari esteri per missioni ed altre necessità
connesse, che possono essere fissati annualmente in lire 300
milioni.
Comma 3 - Liste di prenotazione
Il comma 3 prevede delle liste di prenotazione per i
cittadini extracomunitari che intendono svolgere attività
lavorativa nel nostro Paese, da tenersi presso le competenti
autorità locali che - per il tramite delle nostre
rappresentanze diplomatiche e consolari - le faranno pervenire
agli uffici del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale italiano.
Si preventiva una spesa, per la trasmissione periodica di
tali liste, pari annualmente a lire 50 milioni.
ARTICOLO 28, comma 6 - Ricorsi per diniego
ricongiunzioni.
Il comma 6 dell'articolo 28 prevede l'esenzione
dall'imposta di bollo e di registro e da ogni altra tassa in
relazione agli atti del procedimento amministrativo di
impugnazione del diniego del nulla-osta al ricongiungimento
familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari.
L'onere medio prevedibile, stimando il numero dei ricorsi
in circa 300 su base annua e l'ammontare delle esenzioni
previste in circa lire 500.000 può essere quantificato in lire
150 milioni annui a decorrere dal 1998.
ARTICOLO 31 - Assistenza per gli stranieri iscritti al
Servizio sanitario nazionale.
La disposizione è diretta a rendere obbligatoria
l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale degli stranieri e
dei loro familiari a carico regolarmente presenti nel
territorio nazionale. Dalla disposizione non derivano effetti
peggiorativi sulla finanza pubblica, essendo previsto il
concorso obbligatorio degli stranieri medesimi al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale. Anche con
riferimento a coloro che si iscrivono volontariamente al
Servizio sanitario nazionale non derivano maggiori effetti di
onerosità sulla finanza pubblica.
ARTICOLO 32 - Oneri per l'assistenza sanitaria.
La quantificazione dei maggiori oneri a carico del
Servizio sanitario nazionale derivanti dall'estensione delle
prestazioni sanitarie ai cittadini stranieri presenti sul
territorio nazionale non in regola con le norme relative
all'ingresso ed al soggiorno viene determinata sulla base dei
seguenti parametri:
Stima soggetti attualmente presenti .......... circa 200.000
La quota capitaria dal Piano sanitario per l'anno 1997 è
di lire 1.685.000 derivante dalla quantificazione di oneri
riferiti a sei livelli di assistenza.
Atteso che nei confronti dei soggetti in esame alcuni di
detti livelli non sono applicabili e che non si ipotizzano
oneri aggiuntivi per il personale, la quota pro capite
da considerare è stimata in lire 300.000 sulla base dei
seguenti calcoli:
1^ livello - Prevenzione (solo quota per beni e
servizi) ................................... lire 15.000
2^ livello - Medicina generale (media 2 visite
occasionali/anno a lire 30.000) ............ lire 60.000
2^ livello - Farmaceutica (media 2 ricette l'anno a lire
40.000) .................................... lire 80.000
3^ livello - Assistenza specialistica (50 per cento quota
capitaria) ................................. lire 75.000
4^ livello - Assistenza ospedaliera (25 per cento quota beni
e servizi, fermo restando che l'onere per l'assistenza di
urgenza fa carico al Ministero
dell'interno)............................... lire 70.000
TOTALE ..................................... lire 300.000
Conseguentemente l'onere complessivo ammonta a 60
miliardi di lire (200.000 soggetti x lire 300.000), che trova
copertura nelle disponibilità del Fondo sanitario nazionale,
nell'ambito delle risorse finanziarie destinate ai programmi
di emergenza sanitaria.
ARTICOLO 42 - Fondo nazionale per le politiche
migratorie.
Per le finalità del Fondo di cui all'articolo 42 è
prevista, a carico del bilancio dello Stato, la dotazione di
lire 17.500 miliardi per l'anno 1997, di lire 58.000 miliardi
per l'anno 1998 e di lire 68.000 miliardi per l'anno 1999.
Tali importi non ricomprendono le somme derivanti dal
1998 dal gettito del contributo di cui al comma 3 del medesimo
articolo 42 (sulla base degli elementi forniti dall'INPS:
ulteriori 17 miliardi circa su base annua).
Complessivamente quindi la dotazione del Fondo,
ricomprendendo le due fonti di finanziamento, è così
rideterminata:
1997 ....................................... 17,5
1998 ....................................... 75
1999 ....................................... 85
Le funzioni a carico del Fondo sono riferibili agli
interventi di cui alle disposizioni degli articoli 18, 35, 37
e 39.
ARTICOLO 18 - Misure straordinarie di accoglienza per
eventi eccezionali.
La disposizione prevede la possibilità di adottare
interventi straordinari per rilevanti esigenze umanitarie al
verificarsi di conflitti,
disastri naturali, eccetera. Ciò nei limiti delle riserve
preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo di cui
all'articolo 42. In sede di prima applicazione si ipotizza una
riserva di lire 5 miliardi per ciascuno degli anni 1998 e
1999.
ARTICOLO 35 - Istruzione degli stranieri - Educazione
interculturale.
Le disposizioni in esame non determinano, sotto il
profilo dell'estensione dell'obbligo scolastico ai minori
stranieri presenti sul territorio, maggiori oneri a carico del
bilancio statale in quanto l'andamento della frequenza
scolastica consente l'inserimento degli stessi nelle scuole
nell'ambito del numero di classi il cui funzionamento è stato
già programmato.
Circa i profili di costo da finanziarsi a carico del
Fondo, sulla base di un'ipotesi di riserva di lire 20 miliardi
annue a decorrere dal 1999, è possibile attivare i seguenti
corsi:
A) Attivazione di corsi ed iniziative per
l'apprendimento della lingua italiana al fine di garantire il
diritto allo studio da parte dello Stato, delle regioni e
degli enti locali a favore di 14.244 alunni, calcolando gruppi
di 20 alunni circa per corso e corsi di durata oraria di sei
ore settimanali, onde ciascun docente può seguire
contemporaneamente tre corsi e ipotizzando un compenso annuale
per i docenti pari a circa lire 36 milioni annue (costo di un
maestro elementare supplente), si ha il seguente costo:
14.244:20 = 712:3 = 237 (docenti).
B) Attivazione di corsi di alfabetizzazione e per il
conseguimento del diploma di scuola media.
Nell'anno 1995/1996 sono stati attivati 500 corsi di
alfabetizzazione e 207 corsi per il conseguimento del diploma
di scuola media.
I docenti nei corsi del primo tipo, di durata semestrale
per 12 ore settimanali, sono insegnanti elementari (costo
annuale di un supplente: lire 36.000.000); i docenti nei corsi
del secondo tipo, della durata di dieci mesi per sedici ore
settimanali, sono insegnanti di scuola media (costo annuale di
supplente: lire 40.000.000).
Il costo di ogni corso del primo tipo è pari a lire 25
milioni; il costo di un corso del secondo tipo è pari a lire
40 milioni.
Il costo per realizzare 100 corsi aggiuntivi degli
interventi fino ad ora realizzati è pertanto pari a lire 8
miliardi e 200 milioni.
C) Il costo di corsi di formazione culturale generale e
professionale, per i quali non c'è bisogno di fare ricorso a
docenti statali, può essere calcolato, in analogia ai corsi di
alfabetizzazione, a partire dal compenso per gli insegnati
supplenti di scuola elementare in lire 75 milioni per ciascun
corso di 36 ore settimanali di durata semestrale.
Il costo per 40 corsi (intervento che si stima
inizialmente adeguato) è pertanto pari a lire 3 miliardi.
ARTICOLO 37 - Centri d'accoglienza e alloggi
sociali.
L'articolo prevede la predisposizione di centri di
accoglienza per gli stranieri o per persone che vivono al di
fuori del proprio contesto
familiare, che devono essere diversi dai centri di
accoglienza per persone senza fissa dimora. Si prevede,
inoltre, l'istituzione di alloggi sociali, che attualmente non
esistono se non marginalmente nel nostro Paese.
I costi previsti per la realizzazione sono così
determinati sulla base dei seguenti parametri:
1) Centri di accoglienza: il costo unitario di un
impianto di posto letto (incluse spese per il fabbricato) è in
media di lire 10 milioni. Il costo di gestione di 4-5 milioni
di lire all'anno. Per l'impianto di una rete di 1.000 posti
letto, un numero sufficiente per rispondere a situazioni di
emergenza, si può prevedere una spesa iniziale di 10 miliardi
di lire.
I costi di gestione, pari a 4-5 miliardi di lire l'anno,
potrebbero essere recuperati con i contributi degli utenti.
2) Alloggi sociali: per questa tipologia di
alloggi, alla quale possono accedere sia italiani che
stranieri, si può prevedere il recupero di alloggi non
fortemente deteriorati. Se si considera un costo medio per
alloggio per il recupero e l'adattamento pari a lire 35
milioni (da 20 a 70 milioni) la predisposizione di 1.000
alloggi sul territorio nazionale, aggiuntivi all'edilizia
pubblica, ma con caratteristiche di maggiore flessibilità, si
può prevedere una spesa di impianto di 35 miliardi di lire.
Si ipotizza una modulazione degli interventi per lire 5
miliardi per l'anno 1997 e per lire 25 miliardi per ciascuno
degli anni 1998 e 1999.
ARTICOLO 39 - Misure di integrazione sociale.
Le politiche di integrazione degli immigrati sono di
competenza delle regioni, delle province e dei comuni. Al fine
di garantire una omogenea attivazione a livello nazionale di
interventi volti alla realizzazione di pari opportunità per
gli stranieri presenti sul territorio nazionale, viene
previsto l'accesso al finanziamento delle iniziative inserite
nei programmi annuali o pluriennali dello Stato, delle
regioni, delle province e dei comuni nell'ambito delle risorse
del Fondo nazionale per le politiche migratorie.
Si ipotizza una modulazione degli interventi per lire 5
miliardi per l'anno 1997 e per lire 25 miliardi per ciascuno
degli anni 1998 e 1999.
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