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- v. articolo 4 legge 1992, n. 215, ha senso mantenere in piedi nell'epoca di Internet che le aziende che esercitino l'arte tipografica, litografica o altre arti di stampa siano soggette ad autorizzazioni di polizia amministrativa sia pur trasferite ai Comuni?).
L'attenzione non può non spostarsi sul testo della «Bicamerale». Ma l'aiuto che ne verrà, stando al testo approvato, non è determinante. Infatti, esso rende definitivo il «federalismo c.d. amministrativo» che la citata legge Bassanini sembrava assumere come un dato provvisorio, appunto a «Costituzione invariata».
Dopo un'accentuata enfasi sul tema del federalismo, da parte dei gruppi parlamentari che avevano dato vita alla «Bicamerale», il progetto ha finito per abbandonare ogni espressiva suggestione federalista. È rimasto l'etichetta ma in questo testo «nomina non sunt consequentia rerum».
Dico di più: il testo ha tali caratteristiche complessive da fare compiere alle Regioni, in vari punti del sistema, un passo indietro rispetto al vigente Titolo V della Costituzione.
Sono due i punti di effettivo progresso rispetto al testo vigente della Costituzione:

a) la attribuzione alle Regioni (articolo 116) del potere di «provvedere direttamente alla attuazione ed esecuzione del diritto comunitario»;

b) l'eliminazione di ogni controllo statale preventivo sugli atti delle Regioni (ma anche dei controlli regionali sugli enti locali);

È di rilievo, sotto questo profilo, quanto previsto dall'articolo 60: lo stato può adire la Corte costituzionale quando ritenga che una legge ecceda la competenza di una Regione, entro sessanta giorni dalla pubblicazione, mentre per l'articolo 127 della vigente costituzione il ricorso del Governo alla Corte impedisce l'entrata in vigore della legge.
Per i motivi che preciserò non considero, invece, un effettivo passo in avanti (al di là delle apparenze) l'ampliamento dell'autonomia statutaria.
A determinare tale arretramento ha contribuito una impostazione iniziale che ha distorto il processo decisionale della «Bicamerale». Si era infatti partiti dal proposito di muoversi lungo le linee di un «federalismo competitivo» ritenendo superate le ragioni che dal «New Deal» di Roosevelt e dall'affermarsi dello «Stato sociale» avevano portato all'affermazione dei moduli del «federalismo cooperativo». Non mi pare opportuno in questa sede contestare la bontà di tale impostazione, che risponde a determinate scelte politiche (che sono state parte, come è noto, della «Reaganomics») e che non condivido affatto. Mi limito a rilevare che tale soluzione non ha retto per quanto riguarda la delineazione del sistema delle competenze statali e regionali e ha avuto come unico effetto quello di escludere un'incisiva presenza delle Regioni da una delle due Camere.
Partiamo dal sistema delle competenze. Il punto di maggior novità è rappresentato dalla inversione dell'ordine delle competenze, secondo il modello che era stato dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali nella XI legislatura e fatto proprio dalla

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Commissione De Mita-Iotti. In conformità a tale principio, di chiara ispirazione federale, tutte le competenze spettano alle Regioni tranne le funzioni espressamente riservate alla competenza dello Stato centrale.
Tale novità è tuttavia indebolita:

a) dall'intreccio fra competenze legislative statali e competenze regionali;

b) dalla sovrapposizione fra queste ultime e le competenze «regolamentari e amministrative» riservate a Comuni e Province.

Attraverso queste due vie le Regioni vengono praticamente escluse dalle politiche ambientali, limitate nell'impostazione delle politiche sociali, escluse da incisivi interventi nei settori dello sviluppo economico, tagliate fuori dall'ordinamento degli enti locali (hanno solo la possibilità di creare nuove Province, nell'ambito di norme dettate dallo Stato).
Le Regioni, in breve, rischiano di continuare a portare avanti una legislazione di tipo interstiziale, autoreferenziale e prevalentemente attuativa.
E veniamo al primo punto. Come è noto, l'articolo 117 della Costituzione vigente prevede che la potestà legislativa regionale possa svolgersi con il limite dei «princìpi fondamentali previsti dalle leggi dello Stato» (oltre che con i classici limiti costituzionali, territoriali eccetera). Sulla base della citata concezione «duale» si è voluto superare il limite delle leggi cornice e con esso il concetto stesso di competenza «concorrente».
Ma tale limite, cacciato dalla porta entra dalla finestra in quanto il catalogo delle competenze statali è infarcito di frequenti riferimenti alla riserva allo Stato di «discipline generali», «norme generali», «determinazione di livelli minimi» eccetera (per istruzione, Università e professioni; ricerca scientifica e tecnologica; trattamenti sanitari; tutela della salute e controllo delle sostanze alimentari; tutela e sicurezza del lavoro; tutela dell'ambiente e dell'ecosistema; protezione civile; ordinamento sportivo).
Queste sono materie regionali e lo Stato può dettare in relazione ad esse norme generali? Ovvero sono materie in relazioni alle quali si esercita un mero potere di integrazione da parte del legislatore regionale?
La seconda alternativa sembra più attendibile tenuto conto che il quinto comma dell'articolo 58, attribuisce alle Regioni «la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente attribuita allo Stato». E nelle citate materie allo Stato è attribuita una competenza, sia pure limitata alla normativa «generale».
Ma v'è di più; il vigente articolo 127 della Costituzione prevede che «l'interesse nazionale» rappresenti non un presupposto di legittimità ma un limite di merito, che può essere di volta in volta attivato dal Parlamento in caso di conflitto d'interessi. L'articolo 58 del testo della «Bicamerale» prevede invece che spetterà allo Stato «la potestà legislativa per la tutela di imprescindibili interessi nazionali». Ma quale legge non pretenderà d'essere volta a tale scopo? E, come sappiamo, dalla giurisprudenza costituzionale fin qui

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accumulata assai difficilmente la Corte sindacherà leggi statali che pretendano di determinare interessi nazionali.
In breve: si è sostituito il puntuale limite dei «princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato» con il limite rappresentato a), per alcune materie, dal richiamo di leggi a contenuto generale; b) per tutte le materie da generici interessi nazionali, più adatti per un controllo di merito, e che comunque trasferiscono di fatto la Kompetenz-Kompetenz (vale a dire la competenza a fissare le competenze delle Regioni) dal legislatore costituzionale al legislatore ordinario.
Sotto questo profilo appare più congrua la strada a suo tempo indicata dalla Commissione Bozzi, che almeno cercava di «tipizzare» le leggi cornice (da approvare con procedimento rafforzato e derogabili solo mediante abrogazione o deroga espressa).
Sempre lo stesso articolo 58, inoltre, prevedeva nel testo approvato dalla Commissione, ma opportunamente eliminato in sede di coordinamento formale, che spetta allo Stato la potestà legislativa «per assicurare il conseguimento degli obbiettivi di interesse pubblico posti a fondamento della potestà legislativa ad esso attribuita dal presente articolo e dalle altre disposizioni della Costituzione». Non era necessario fare riferimento a tale potere. Ogni ordinamento, anche a federalismo forte, prevede il riconoscimento in capo allo Stato degli «implied powers», teorizzati per la prima volta da Alexander Hamilton nel 1791 e che, dopo la sentenza del giudice Marshall nel caso MC Cullogh v. Maryland, sono ormai ampiamente accettati dalla Corte Suprema degli Stati Uniti. Ma mentre negli Stati federali tale principio serve a riequilibrare una posizione di debolezza iniziale dello Stato centrale, in uno Stato unitario che vuole decentrarsi esso porta inevitabilmente ad indebolire i governi regionali e ridimensionare il principio dell'inversione delle competenze.
Il riferimento a tali limiti, in realtà, era solo in parte evitabile. Si tratta di riferimenti a concetti elastici che sono conosciuti anche da ordinamenti spiccatamente federali, o che comunque rientrano nella logica di funzionamento di Stati federali che da tempo hanno abbandonato impostazioni «duali». Per esempio l'articolo 72 della costituzione tedesca fa riferimento, sia pure per la legislazione concorrente, a clausole generali come «interesse della collettività», «unità giuridica», «unità economica». Ma in questa ed altre Costituzioni - ecco il problema - le entità federate sono presenti nel Parlamento o comunque associate ad esso. E di tale presenza in Parlamento si alimenta il «federalismo cooperativo», che trova sedi di collaborazione proprio nelle seconde Camere nelle quali siedono rappresentanze o degli Stati federati o delle Regioni (o comunque elette secondo criteri di rappresentanza territoriale).
E veniamo al secondo punto. La presenza dei rappresentanti degli enti locali nel Senato, alla pari con le Regioni; l'attribuzione generale delle funzioni amministrative ai Comuni (salvo quelle espressamente attribuite dalla legge ai livelli superiori di governo: ma quale legge? Statale o regionale?); la mancata attribuzione alle Regioni della competenza sull'ordinamento degli enti locali se appaiono ispirate dal proposito di contenere forme di «neocentralismo regionale» o di dare

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concretezza ad un generico principio di sussidiarietà, in realtà finiscono per indebolire le Regioni e allontanare definitivamente ogni idea di struttura federale (se per federalismo s'intende quello che normalmente s'intende negli altri paesi e non l'assai confuso «federalismo municipale», agitato nel dibattito in Commissione).
La distinzione, in particolare, fra attività legislativa, da assicurare alle Regioni, e attività amministrativa (compresa secondo l'articolo 56 anche quella regolamentare), da attribuire agli enti locali raccoglie un'istanza largamente condivisa nel dibattito politico ma appare agli occhi del giurista assai discutibile potendo spesso l'attività amministrativa esprimersi nella forma delle leggi-provvedimento e potendo l'attività normativa essere meglio collocata, in tanti casi, in atti amministrativi o regolamentari di competenza comunale.
È in ogni modo discutibile - a me pare - un «federalismo di esecuzione» imperniato sui Comuni e le Province che rischia di indebolire la capacità di governo complessivo delle Regioni (ancor più se il riferimento alla legge che può espressamente riservare alle Regioni talune competenze venisse inteso come riferito alla sola legge statale).
Il «principio di sussidiarietà» è principio assai ambiguo: se esso potra giustificare le devoluzioni di funzioni dal centro alla periferia potrà giustificare altresì la riallocazione al centro delle stesse funzioni in caso di inadempienza. E le inadempienze saranno tante e diffuse se la distribuzione delle competenze investirà ottomila Comuni, inadeguati spesso per dimensioni a sopportare il carico delle funzioni trasferite. La riallocazione - secondo l'ultimo comma dell'articolo 58 del testo della «Bicamerale» - avverrà a vantaggio del Governo centrale (e ben difficilmente scatterà solo in caso di pericolo per «la incolumità e la sicurezza pubblica»).
Strano il percorso del federalismo italiano: si era partiti con un dibattito incentrato su un federalismo imperniato sulle «Macroregioni», che avrebbero dovuto assicurare adeguate dimensioni per il governo regionale, e si è alla fine pervenuto al federalismo imperniato sui municipi. In realtà se il riferimento alle Macroregioni appariva astratto, prescindendo dalla esigenza di modellare le Regioni su effettive comunità regionali (almeno dove esistenti), il riferimento alle entità regionali, provinciali e comunali già esistenti fra loro sovrapposte appare non rispondente a criteri di efficace «ottimizzazione» delle risorse.
Il testo della «Bicamerale» si limita a spartire compiti e funzioni «spalmandoli» (se mi è concessa questa espressione) sugli attuali Comuni, Province, Regioni, trascurando che 8000 Comuni non sono soggetti fra loro omogenei (i Comuni di Brumano o Moncenisio con meno di cinquanta abitanti messi sullo stesso piano di Napoli e Milano), che le Province non si riferiscono a territori omogenei o a comunità radicate, che alcune delle attuali Regioni hanno più le caratteristiche di un «ente pubblico funzionale» che di un soggetto espressione di una Comunità.
Il disegno andrebbe invece coraggiosamente rovesciato attraverso due passaggi: a) ricostruire i soggetti del federalismo dando vita a Città metropolitane o, in altre realtà, a Federazioni di Comuni, come istituzioni di base di una struttura federalista che si ricomponga in

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una robusta Regione-Comunità; b) passare al riconoscimento delle funzioni ai vari enti in relazione alla definizione di nuove aggregazioni comunali e alle rifondazioni dei governi regionali.
Da qui l'importanza di un processo che porti vere e proprie Assemblee costituenti regionali in cui, accanto a rappresentanti appositamente eletti dai cittadini abbiano un diritto di interlocuzione e, per alcuni aspetti, di codeterminazione i rappresentanti dei Comuni (delle Città e delle Federazioni dei Comuni).
È all'interno stesso di ciascuna comunità regionale che andrebbe trovata la funzione dei Comuni, che dovrebbero essere associati sia nella definizione dello Statuto regionale e sia nella stessa attività legislativa dei Parlamenti regionali, ponendo le premesse per la costruzione di una effettiva Comunità regionale, di cui potrebbero essere ridefiniti, laddove ne ricorrano le condizioni, gli stessi confini (e non sempre necessariamente ampliandoli).
In ogni caso andrebbero previste «Federazioni di Comuni», cui assegnare compiti che non è pensabile attribuire né ai Comuni minori (il 75 per cento dei quali ha meno di 5000 abitanti) né, talvolta, agli stessi Comuni di maggiori dimensioni ma fortemente «conurbati».
Non si riesce a comprendere peraltro quale dovrebbe essere il ruolo della Provincia, diaframma di scarsa utilità, a mio avviso, fra Regioni e Comuni e che ben potrebbero essere sostituite da dette Federazioni di Comuni (peraltro taluni compiti che le Province potrebbero rivendicare sono rivendicati dalle Camere di commercio, industria e agricoltura, che rientrano fra gli «enti funzionali» che la legge 59 mostra di volere valorizzare in nome dell'onnipresente «principio di sussidiarietà», oltre che dei non meno vaghi principi di «omogeneità» ed «efficienza»).
Spero proprio di sbagliarmi - tenuto conto del dramma di chi cerca occupazione - ma assai difficilmente le Province saranno in grado di gestire la mole di competenze in materia di mercato del lavoro scaricate su di esse dal decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1997, n. 469 (un'indagine riferita al 1991 della Sezione enti locali della Corte dei Conti a fronte di 7.565 MLD di entrate in conto competenza corrisponde una spesa corrente di 7.136 MLD, la maggior parte riferito a personale impiegato nelle funzioni tradizionali di questo ente).
Nella parte relativa alla finanza regionale s'intuiscono possibili sviluppi nel senso del c.d. federalismo fiscale (con il riferimento alla «minore capacità fiscale» e la previsione di un fondo perequativo) ma le necessariamente generiche disposizioni dell'articolo 62 non tracciano percorsi sicuri in questa direzione. C'è anzi un punto da sollevare: essendo stata prevista la compartecipazione delle Regioni a tributi statali si può correre il pericolo che le Regioni preferiscano «agganciarsi» al treno dei tributi statali, contrattando l'entità della compartecipazione ed evitando di assumersi responsabilità nella ricerca di risorse tributarie proprie (vale a dire benzina nel fuoco della rivolta fiscale di tipo secessionista senza l'assunzione di responsabilità autonome dei governi regionali).
Sotto questo profilo non sono presenti forti elementi di novità rispetto al vigente articolo 119 della Costituzione, eccezion fatta per la opportuna copertura costituzionale assicurata all'autonomia impositiva

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degli enti locali minori. Non si è voluto (o potuto tenuto conto dell'indebitamento italiano) fissare in Costituzione, come nella Germania federale, tipo o quota di tributi da riservare alle Regioni.
Le citate tendenze municipaliste hanno portato, inoltre, a respingere la proposta di affidare alle Regioni il riequilibrio delle entrate fra gli enti locali all'interno di ciascuna regione.
La «Bicamerale» ha previsto infine che le Regioni possano darsi un sistema elettorale e una forma di governo diversa da quella nazionale (articolo 60). La maggioranza richiesta per la riforma della legge elettorale (per le modifiche statutarie) è ora quella richiesta per le modifiche statutarie. In apparenza siamo di fronte al riconoscimento di una robusta autonomia. Ma l'apparenza inganna perché l'esperienza delle Regioni a Statuto speciale, che hanno da tempo la possibilità di darsi una propria legge elettorale (peraltro senza la previsione per esse di maggioranze qualificate), dimostra che si tratta di una competenza che ha finito per lasciare indietro le Regioni rispetto al rinnovamento del sistema politico e di governo che ha attraversato sia il livello nazionale e sia, ancor più, il livello comunale dopo l'elezione diretta dei sindaci.
Strette fra i Comuni rafforzati dalla elezione diretta dei Sindaci e da un potere centrale basato sull'elezione diretta del Capo dello Stato le Regioni rischiano di soffocare in un lungo ed estenuante dibattito sulla propria forma di governo (alla fine del quale potrebbero riprendere spazio mai sopite tentazioni proporzionaliste).
D'altro canto è vero che, per riflesso degli antichi jura maiestatis, i singoli stati federati in U.S.A, o i Länder in Germama, hanno la possibilità di darsi una diversa forma di governo e una diversa legge elettorale. Ma se andiamo a vedere la dinamica storica di quei Paesi, troviamo che tutti gli stati membri si sono dati la stessa forma di governo e la stessa legge elettorale. Tutti gli «States» hanno la medesima forma di governo. Tutti i Länder (salvo la Baviera che invece del doppio voto ne ha uno) hanno la medesima legge elettorale.
Quale unità politica potrebbe mantenere un Paese in cui si vota per il Parlamento nazionale con il sistema maggioritario, e per la Regione Lombardia con il sistema proporzionale? Un sistema politico, in quanto espressione dell'unità di uno Stato, non può che essere unitario. Anche uno Stato federale è uno Stato che aspira, mediante il «foedus», all'unità politica. Lasciare allo stato brado la delicata organizzazione del sistema politico regionale significa rendere un omaggio solo formale al federalismo e svuotarlo nella sostanza.

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Passo adesso, in modo più ravvicinato, al tema della presenza regionale nel Parlamento.
La scelta più significativa operata dalla Commissione per le riforme istituzionali in materia di struttura del Parlamento è quella di aver riservato la funzione di indirizzo politico, e quindi il potere di conferire la fiducia al governo, alla sola, Camera dei deputati.

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Si tratta di una scelta importante sia in riferimento alla forma di governo che alla forma di Stato ed è forse la sola scelta compiuta con una certa convinzione, ma non senza incoerenze.
Con essa si è adeguato il nostro ordinamento alle tendenze di tutte le forme di governo parlamentare. Il fatto che ci fossero due Camere entrambi titolari dell'indirizzo politico, e quindi del potere di dare o negare la fiducia al governo, costituiva un'anomalia tutta italiana priva di riscontri sul piano comparato. In tutte le democrazie parlamentari è prevalsa infatti una forma di bicameralismo ineguale, secondo il modello che era stato disegnato fin dal Parliament Act del 1911 per definire i rapporti tra Camera dei Comuni e Camera dei Lord.
Tuttavia anche quella scelta non è stata declinata in maniera compiuta. Il Senato conserva infatti il potere di porre un veto insuperabile su materie strettamente legate alla definizione dell'indirizzo politico. È il caso, ad esempio, delle norme penali, tenuto conto che le scelte di politica criminale non possono essere disgiunte dall'indirizzo politico del governo. Ma è il caso anche delle norme relative a «diritti fondamentali civili e politici e libertà inviolabili della persona». Fermo restando che in costituzione sono fissati gli statuti più importanti a garanzia dei diritti del cittadino, mi pare difficile negare che la disciplina concreta attraverso cui quei diritti vengono tutelati e promossi costituisca una delle espressioni, se non una delle più alte, dell'indirizzo politico di maggioranza. Si consideri infine l'autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.
Sono state introdotte queste eccezioni perché è stata scelta la strada del c.d. «Senato delle garanzie», una strada che, se seguita fino in fondo, dopo aver rinunciato al bicameralismo perfettamente paritario, restituirebbe all'assetto istituzionale italiano una nuova anomalia di cui peraltro non si riesce a trovare giustificazione.
Una volta si parlava del Senato «moderatore» come di un elemento caratterizzante delle forme di governo misto, e cioè come di una istituzione che prende le parti della ragione moderatrice contro la fantasia innovativa degli eletti a suffragio universale (è la contrapposizione tra raison e imagination teorizzata da Boissy d'Anglas nella Costituzione francese dell'anno terzo). Ma quelle forme miste avevano un senso quando bisognava mediare tra rappresentanza borghese o popolare e rappresentanza dei ceti aristocratici. La distinzione su cui si fondava la legittimità e il ruolo della Camera dei Lord, man mano che quella stessa istituzione ha visto illanguidire i suoi poteri, è stata definitivamente superata. La Commissione bicamerale invece la ripropone, senza però indicare su quale nuova base di legittimità essa potrebbe essere fondata oggi.
Se si cerca una specifica base di legittimità alla scelta per un «Senato delle garanzie» nelle norme contenute nella proposta di revisione costituzionale si fa davvero fatica a trovarla. Non può essere rinvenuta nel fatto che l'elettorato passivo sia previsto a 35 anni, piuttosto che a 25 come per la Camera, né nel fatto che il Senato sia eletto «a base» regionale.
Se la legittimità del Senato risiedesse nel suo ruolo di raccordo con l'attività delle Regioni si sarebbe dovuta prevedere allora una vera sede di partecipazione di queste ultime all'esercizio dell'attività

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legislativa, in modo da dare «garanzie» alla tenuta dell'ordinamento regionale, mentre invece questo fine risulta ulteriore e secondario, oltre ad essere perseguito in forma mediata.
La ragione determinante per la scelta del «Senato delle garanzie» si troverebbe in realtà nell'ordine del giorno, che peraltro dovrebbe essere votato alla fine del procedimento e il cui testo non è ancora noto, secondo il quale mentre la Camera verrebbe eletta con il sistema proporzionale con premio di maggioranza, il Senato verrebbe eletto con un sistema proporzionale puro. Le «garanzie» che il Senato sarebbe chiamato ad assicurare sarebbero in altri termini quelle di un reciproco bilanciamento su basi proporzionaliste tra le forze politiche. Il Senato assicurerebbe la reciproca garanzia ai partiti che le loro rispettive identità e gli interessi che essi reputano politicamente vitali non vengano messi in discussione dal sistema maggioritario.
Si noti che la prefigurazione di una seconda camera eletta con sistema proporzionale non è soltanto un proposito da affidare alla futura legge elettorale per il Senato. Essa, infatti, emerge chiaramente dalla norma con cui si stabilisce il modo in cui il Senato dovrebbe essere integrato in sessione speciale.
L'articolo 89 prevede che ai 200 Senatori elettivi e a quelli a vita, si aggiungano 200 rappresentanti degli enti territoriali, e che questi siano scelti tra consiglieri comunali, provinciali e regionali «in modo da assicurare una equilibrata rappresentanza degli enti interessati».
Non è ben chiaro se la rappresentanza debba essere «equilibrata» in relazione alla diversa importanza dei Comuni, delle Province, delle Regioni oppure (o anche) in relazione alla tipologia degli enti, contraddicendo però in questo modo l'articolo 55, comma 1, che, secondo un inedito approccio al federalismo, mette sullo stesso piano Comuni, Province, Regioni e Stato.
In ogni caso viene anche specificato che i collegi chiamati a eleggere i componenti aggiuntivi del Senato «sono formati rispettivamente da componenti dei consigli comunali, provinciali e regionali, sulla base dei voti espressi per l'elezione dei consigli stessi».
Questo significa che, in ogni regione, sarà necessario formare tre diversi collegi e che la composizione di ognuno di essi dovrà rispecchiare proporzionalmente la percentuale dei «voti» espressi per l'elezione dei consigli, e non invece la percentuale dei «seggi», che oggi sono attribuiti come è noto con premi di maggioranza connessi all'investitura dei capi degli esecutivi. Cosicché anche per l'elezione dei rappresentanti della Regione non avranno diritto di voto, secondo il principio «one man one vote», tutti i consiglieri regionali, o comunque non tutti con un pari peso.
Acquisito che il Senato sarebbe costituito con una formula proporzionale, rimane da chiedersi di quali interessi sarebbero espressione i suoi componenti, «chi rappresenterebbe chi». Soprattutto, chi rappresenterebbe la Regione?
Dato che viene tenuto in vita l'attuale articolo 67 della Costituzione secondo cui tutti i parlamentari, membri sia della Camera sia del Senato, rappresentano la Nazione senza vincoli di mandato, dovremmo concludere: nessuno. Si potrebbe presumere che poiché i 200 senatori elettivi sarebbero eletti, come oggi, «su base regionale»,

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esprimano una rappresentanza dei territori nei quali si sono candidati. Potrebbero quindi rivendicare una loro legittimità a rappresentare la Regione e contestarla ai Consiglieri regionali, i quali ovviamente potrebbero fare altrettanto, così come potrebbero fare i consiglieri provinciali e comunali. Quindi, nessuno avrà un mandato chiaro per articolare politicamente gli interessi regionali, a meno che non si realizzi una union sacrée tra i molteplici attori in gioco.
Se così non fosse, si può ipotizzare che nell'impossibilità di esprimere interessi generali, le varie componenti del Senato finiscano per rappresentare rispettivamente le associazioni e il loro ceto politico di riferimento (senatori, consiglieri regionali, provinciali e comunali, ANCI, Upi)? Lo escluderei perché così si tornerebbe alle «Camere dei ceti», che sembravano alle spalle col volgere del secolo che stiamo vivendo.
In realtà, l'unica forma significativa di differenziazione che è probabile si determini è quella per partiti. Il sindaco di un qualsiasi Comune non potrà rappresentare gli interessi della sua città essendo stato eletto anche dai rappresentanti dei Comuni di altre parti della stessa Regione, né un ceto politico. È da presumere che finirà per rappresentare, in maniera abbastanza dignitosa, il partito politico di cui fa parte. Ma la rappresentanza partitica che si formerà al Senato sarà una brutta copia di quella che si determinerà nella Camera dei Deputati dove sono stati eletti dei parlamentari sulla base di una competizione politica chiara.
Se passiamo dalla composizione al ruolo, un quesito a cui non si riesce a dare una soluzione è in cosa differirebbero le mediazioni messe a punto nel Senato in sessione speciale, da quelle articolate nella costituzionalizzata Conferenza dei Presidenti delle Regioni dei Comuni, e delle Province. Da un punto di vista teorico si possono elaborare distinzioni sottili e scrivere saggi interessanti: da una parte si confrontano i governi, si potrebbe sostenere, dall'altra le assemblee. Ma è del tutto evidente che anche il governo, in fondo, quando va alla Camera o al Senato si inserisce pienamente, seppure come soggetto in posizione dialettica, nel processo legislativo.
Inoltre, esce terribilmente complicato il sistema delle fonti. Come noto, oggi abbiamo un solo tipo di legge, a parte alcune leggi c.d. rinforzate. Dalla lettura del progetto di riforma si possono individuare cinque categorie. Si avrebbero:

1) leggi a bicameralismo paritario con il Senato in composizione semplice;

2) leggi bicamerali paritarie con il Senato in composizione integrata;

3) leggi a bicameralismo ineguale col Senato a composizione integrata;

4) leggi soltanto monocamerali;

5) leggi a bicameralismo ineguale in composizione semplice.

L'iter è quello tipico delle leggi a bicameralismo ineguale. Il procedimento legislativo parte sempre dalla Camera dei deputati.

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Fanno eccezione le proposte di legge di iniziativa delle Assemblee regionali e di iniziativa popolare per le quali sia previsto il procedimento bicamerale paritario, che vengono invece esaminate per prime dal Senato (Articoli 63 e 94).
Nel caso di leggi per le quali sia previsto il procedimento «ineguale», il Senato ha dieci giorni di tempo, a decorrere dall'approvazione della Camera dei Deputati, perché un terzo dei componenti richiamino il progetto. Questo può essere esaminato entro i trenta giorni successivi. Sulle eventuali modifiche decide però in via definitiva la Camera (Articolo 93, 2^o comma).
Per le leggi a bicameralismo paritario, per le quali si deve avere quindi necessariamente una doppia deliberazione sul medesimo testo, si è previsto un meccanismo alternativo alla navette. Qualora la Camera che esamina per seconda il disegno di legge dovesse apportare delle modifiche al testo licenziato dalla prima, il testo risultante verrebbe affidato ad una Commissione bicamerale di conciliazione che predisporrebbe una versione definitiva del disegno di legge su cui le Camere sarebbero chiamate ad esprimere il solo voto finale.
Ma quali sono i contenuti associati ai diversi procedimenti?
Nella prima categoria, le leggi paritarie con il Senato in composizione semplice, rientrano le leggi relative agli organi costituzionali, i sistemi elettorali nazionale ed europeo (ma non quelli locali), l'amnistia e l'indulto, la disciplina dell'ordinamento delle autorità di garanzia, i diritti fondamentali, l'informazione e la comunicazione radiotelevisiva, le norme penali, l'autorizzazione e la ratifica trattati internazionali nelle materie sopraelencate.
Qui emerge il problema già richiamato in precedenza, e cioè l'eccezione al principio secondo cui la funzione dell'indirizzo politico nel rapporto Parlamento-Governo sarebbe attribuita alla sola Camera dei Deputati. Non si tratta di un problema astratto ma foriero di rilevanti effetti pratici, tenuto conto che una camera verrebbe eletta con sistema maggioritario e l'altra con sistema proporzionale. Il che significa che il governo potrà avere la maggioranza in una camera e non averla nell'altra. Anzi, con assoluta probabilità, data la struttura del sistema partitico, è da prevedere che la maggioranza del Senato sarà nelle mani della somma delle minoranze che si oppongono al Governo. Ora, mentre il governo ha degli strumenti incisivi per assicurare tempi certi alla legislazione nella Camera dei Deputati (questa è la parte migliore del testo della Bicamerale) non li ha al Senato essendo quest'ultimo un «Senato delle garanzie».
Veniamo quindi alle leggi bicamerali paritarie con Senato integrato. Sono quelle che realizzano una maggiore rigidità dell'ordinamento a garanzia della distribuzione delle competenze e dei livelli di autonomia. Ma in questa categoria troviamo ben poco: la legge elettorale e le funzioni fondamentali di Comuni e Province, la disciplina dell'autonomia finanziaria di comuni, Province e Regioni.
Ma su questo punto c'è un'eccezione: vengono esclusi - a mio avviso opportunamente - i disegni di legge in materia di bilancio, rendiconto, finanza e tributi, contabilità pubblica e coordinamento della finanza statale, regionale, locale, e i fondi perequativi, per i

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quali è previsto un intervento del Senato a composizione integrata ma con procedura tipica del bicameralismo ineguale.
Pare insomma che si riproduca anche in questo ambito lo stesso schema che si realizza per la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni per cui le competenze attribuite mediante l'inversione dell'ordine previsto dall'articolo 127 della Costituzione, possono essere poi riaccentrate in base agli «imprescindibili interessi nazionali». In questo caso è attraverso la legge finanziaria che il governo centrale è in grado di riprendere il controllo di gran parte delle funzioni regionali. Nella categoria delle leggi a bicameralismo ineguale col Senato a composizione integrata rientrano, appunto, oltre al coordinamento informativo, statistico, informatico delle amministrazioni pubbliche, l'approvazione della legislazione finanziaria e la tutela di «imprescindibili interessi nazionali» nelle materie di competenza regionale.
Del resto la scelta di non affidare al Senato un potere di codecisione pieno in questi casi credo sia del tutto logico. Più precisamente, una volta accettato il principio che l'interesse nazionale possa svuotare le competenze regionali e che il Senato non è la sede certa e autorevole della rappresentanza delle Regioni, ma un ibrido indefinito, la definizione dell'«interesse nazionale» non può che ricadere nella funzione di indirizzo politico del governo, ed anzi ne costituisce una degli elementi tipici. Se così è, è bene che allora sia competente in via definitiva la Camera dei Deputati, osservato un procedimento che coinvolga anche il Senato.
Una considerazione ulteriore credo debba essere dedicata a quella citata categoria di leggi che determinano le norme generali nelle materie a competenza concorrente. Per esse il procedimento di approvazione è del tipo a bicameralismo imperfetto con il Senato non integrato.
Davvero non si capisce per quale motivo le Regioni non debbano almeno interloquire sulla disciplina generale relativa alle materie che sono di loro competenza. Se non altro, si poteva equiparare questa competenza a quella che l'articolo 89 prevede per determinazione degli «imprescindibili interessi nazionali», e almeno far partecipare i rappresentanti delle autonomie prevedendo il procedimento con il Senato in sessione speciale.
Un problema analogo si pone per le leggi che definiscono la ripartizione delle competenze amministrative. La norma che prima ricordavo dispone infatti che tutte le competenze amministrative, compresi i connessi poteri regolamentari, siano attribuite ai Comuni tranne che la Costituzione, le leggi costituzionali o la legge non le riservino espressamente alle Province, alle Regioni o allo Stato.
Nella versione approvata nel corso dei lavori era stata inserita una precisazione rispetto al testo di giugno. Era stato specificato che la legge ordinaria con la quale si allocano le funzioni amministrative dovesse essere una «legge bicamerale». Pare però, che in sede di coordinamento formale possa saltare il riferimento al procedimento bicamerale. Quindi, per rendere le cose ancora più difficili, si dice semplicemente «la legge». Poi si vedrà di che tipo, non senza inevitabili conflitti interpretativi. Se si ricorre ai resoconti stenografici è chiaro infatti che i componenti della commissione intendono

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riferirsi a un legge statale bicamerale e che hanno tolto il riferimento al tipo di procedimento perché lo considerano implicito. Se invece si legge la relazione del Relatore D'Onofrio alla proposta approvata a giugno (che per questo particolare non è cambiata) si deve concludere che la legge è statale o regionale a seconda di quale delle due istituzioni abbia titolarità nella specifica materia.
E inutile dire, in questa sede, che sarebbe stato meglio lo schema Bundesrat. A questo punto e considerati i vincoli nei quali ci si muove, e andando per rapidi cenni, le alternative possibili sono due: o si va verso un Senato a composizione mista, come quello spagnolo, oppure si va verso un Senato che richiami vagamente quello americano.
Temo un senato a composizione mista perché, così come la componente che integra il «Senato delle garanzie», sarebbe formato da una frammentata rappresentanza di Regioni, Comuni e Province, ed alimenterebbe l'equivoco dell'articolo 55. Equivoco che consente di parlare di federalismo, con le implicazioni che conosciamo, pur definendo come soggetti titolari di un identico status Comuni, Province, Regioni, Stato.
Sarebbe un senato moderateur nella concezione che i francesi ne hanno da più di un secolo e mezzo, e che è stata rinnovata da De Gaulle. Un senato cioè che deve rappresentare la provincia, contro le intemperanze parigine, piuttosto che assicurare la partecipazione degli enti locali al procedimento legislativo. Tutto lascia pensare che partiti dalla Germania, passati per la Spagna, si finirebbe (così come si è finiti con il progetto licenziato dalla bicamerale) per approdare ad un sistema di tipo francese, cioè centralista e con forti venature municipaliste.
Ritengo che la cosa migliore sarebbe allora un'elezione diretta di tutti i senatori, ipotesi che pure era affiorata tra le proposte discusse in bicamerale. Se si accedesse a questa ipotesi, però, l'elezione dovrebbe essere contestuale a quella dei consigli regionali; inoltre, il numero complessivo dei Senatori dovrebbe essere limitato e ad ogni regione dovrebbe essere assegnato un numero di seggi non troppo diverso. Solo in questo modo si potrebbe dare al Senato quella seria e specifica base di legittimità che nella proposta della bicamerale è introvabile.
La costituzione del Senato avverrebbe sulla base degli indirizzi politici che maturano, si confrontano e si scontrano nelle singole regioni, e non invece sulla base della competizione (in veste proporzionalizzata) per l'investitura del governo nazionale.
Quanto al procedimento occorrerebbe distinguere fra leggi più direttamente legate all'indirizzo politico espresso dal corpo elettorale e le altre leggi che interessano le Regioni. Per le prime continuo a ritenere preferibile il modello, che risale ai «Parliament acts» britannici, che consente la partecipazione delle seconde Camere ma affida la decisione finale alla Assemblea nazionale. Dobbiamo costruire - io credo - un regionalismo ispirato a principi federali ma non meno importante perseguire un sistema di governo di tipo maggioritario.