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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sul nuovo assetto dei poteri regionali e la ripartizione delle competenze dopo la legge 15 marzo 1997, n. 59, l'audizione del professor Augusto Barbera, ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di Bologna, che non ha bisogno di presentazioni. La sua audizione conclude il ciclo di incontri che abbiamo intrapreso per conoscere meglio il nuovo assetto dei poteri regionali determinato dalla cosiddetta legge Bassanini. Credo che nella seduta odierna vi sarà qualche riferimento ai lavori che la Camera sta per cominciare con riguardo alla revisione della parte seconda della Costituzione. Do senz'altro la parola al professor Barbera.
AUGUSTO BARBERA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di Bologna. La ringrazio, presidente, e ringrazio la Commissione dell'onore che mi viene fatto di partecipare a questa indagine conoscitiva. Non nascondo la mia emozione, perché sono stato presidente di questa Commissione nella X legislatura, dal 1987 al 1992, proprio in quest'aula. Inoltre, ne sono stato componente dal 1976 al 1979. Ricordo in particolare questa mia esperienza perché si collega strettamente al discorso che sto per fare. Gli anni della VII legislatura sono quelli in cui questa Commissione diede un forte contributo al Parlamento per l'attuazione della legge n. 382 del 1975, legge che dopo gli iniziali e avari decreti delegati del 1972 avrebbe dovuto completare il trasferimento delle funzioni alle regioni. Questo trasferimento avvenne, come sapete, con i decreti del Presidente della Repubblica nn. 616, 617 e 618, che furono elaborati dal Governo ma con il concorso della Commissione, un concorso che la norma di procedura della legge n. 382 prevedeva fosse particolarmente incisivo. Era previsto infatti un doppio esame da parte della Commissione, cioè il parere su una prima deliberazione del Consiglio dei ministri, seguito da una seconda deliberazione del Consiglio dei ministri e da un ulteriore parere della Commissione.
farne molti altri. Non vi è dubbio che l'artigianato costituisce una materia di competenza regionale, perché lo dice in maniera espressa l'articolo 117 della Costituzione e lo prevedono gli statuti speciali. Perciò il decreto n. 616 non fece grande fatica nel prevedere che tutte le funzioni relative alla materia dell'artigianato dovessero essere di competenza regionale, quindi adottando la stessa tecnica prevista dalla legge n. 59, per la quale state così egregiamente lavorando.
Parlamento, prima la Camera e poi il Senato, sarà chiamato a discutere. Quindi, è un problema costituzionale, perché va affrontato il sistema stesso delle competenze.
nazionale come limite. Ma attenzione: l'articolo 127 dell'attuale Costituzione prevede l'interesse nazionale come limite di merito, eccezionale, non delimita la competenza regionale. L'articolo 127 afferma che, ferma restando la competenza regionale, senza che possa essere messa in discussione, tuttavia il Governo ha la possibilità di impugnare davanti alle Camere per motivi di merito, per contrasto con l'interesse nazionale, una determinata legge. Quindi, non si mette in discussione la competenza, ma si riconosce una sorta di diritto di veto al Parlamento a tutela dell'unità politica dello Stato. Sappiamo tutti che non è stata mai attivata questa procedura, perché il sistema delle competenze si è delineato in maniera tale per cui la Corte costituzionale ha trasformato questo limite di merito in presupposto di legittimità, tale cioè da poter ritagliare le competenze regionali, e i Governi che si sono succeduti hanno trovato molto più utile rivolgersi alla Corte costituzionale invocando i tanti limiti di legittimità che quest'ultima ha a disposizione, o che ha costruito ex novo, invece di ricorrere a questo strumento eccezionale.
Tuttavia, questa esigenza di una determinazione di principi fondamentali uscita dalla porta è rientrata dalla finestra, perché, se andiamo a vedere alcuni articoli del testo della Bicamerale, sempre per esempio il 58, si dice che lo Stato detta «discipline generali» oppure «norme generali», o determina i livelli minimi in riferimento a tutta una serie di materie, dall'istruzione alle professioni, dalla ricerca scientifica ai trattamenti sanitari, dalla tutela della sicurezza sul lavoro alla protezione civile e all'ordinamento sportivo, fra l'altro creando qualche problema. Non so se posso affrontarlo ora, per non portare via troppo tempo: in ogni caso, si può fare riferimento alla relazione scritta che ho predisposto.
PRESIDENTE. Sì, la sua relazione scritta sarà pubblicata in allegato al resoconto della seduta odierna.
AUGUSTO BARBERA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di Bologna. Qui si pone un problema, presidente, che andrebbe approfondito: laddove lo Stato interviene con norme generali, con una disciplina generale, la materia è da ritenersi di competenza regionale o di competenza statale? Probabilmente la risposta sarà che è di tipo condominiale, ma se è così non ha più senso l'inversione dell'ordine delle competenze come principio, perché anche questo viene leso, non essendoci più l'inversione: vi sono materie condominiali, cosa che non scandalizza e che è anche opportuna, ma che determina una serie di problemi a cascata, anche per quanto riguarda l'individuazione dell'attività amministrativa. Vi è un altro articolo, infatti, che prevede che tutte le competenze appartengono al sistema decentrato delle autonomie. Esiste tutta una serie di problemi che dovrebbero essere tenuti presenti.
nell'intento; per quanto mi consta, anche il Friuli sta incontrando difficoltà. Probabilmente un pizzico di giacobinismo in questa materia potrebbe essere assai utile, magari come schema iniziale, dando poi la possibilità a ciascuna regione di cambiare se ritiene di doverlo fare. Ma se si parte dall'idea che bisogna lasciare l'attuale legge elettorale, si può stare sicuri che questa viene di fatto costituzionalizzata, eternizzata (se mi consentite l'espressione).
ruolo dei comuni nell'esercizio delle funzioni amministrative. Inoltre, esso tenta di recuperare il ruolo dei comuni all'interno della comunità regionale per contribuire alla costruzione di una regione-comunità di cui questi siano parte essenziale, senza che la regione sia solo un ente, come spesso viene definita. Tutto ciò sia attraverso la partecipazione dei comuni alla fase costituente della regione, cioè alla definizione dello statuto (in proposito, ricordo che da tempo l'onorevole Giovine ha ipotizzato il processo costituente con assemblee costituenti regionali coinvolgenti l'intera comunità, in cui potrebbero trovare uno spazio adeguato anche le comunità locali), sia attraverso la previsione di un organo interno alla regione in cui siano rappresentati i comuni, ossia il consiglio regionale delle autonomie.
arriva a lambire Salerno; allo stesso modo il Molise e il Sannio potrebbero rappresentare un'unica entità. Si tratta comunque di tematiche rilevanti rispetto alle quali si rischia di fare gli apprendisti stregoni. Tuttavia se si deve procedere nel senso di una riforma coraggiosa della forma di Stato probabilmente ci si dovrà confrontare con queste tematiche.
PRESIDENTE. Siamo noi a ringraziare lei, professor Barbera. Passiamo alle domande dei colleghi.
MARIO VALDUCCI. Ringrazio anch'io il professor Barbera e premetto di condividere gran parte della sua esposizione. Condividendo l'idea di ridefinire i confini delle regioni al di là del loro attuale numero, mi domando però se veramente si vogliano creare regioni federate con poteri legislativi e amministrativi differenti e se esista una massa critica minimale per poter svolgere efficacemente un'azione amministrativa e legislativa.
UMBERTO GIOVINE. Ringrazio l'amico professor Barbera, la cui esposizione conclude assai degnamente la serie di audizioni avviate dalla Commissione. Poiché sono d'accordo con la totalità delle sue dichiarazioni, mi limiterò ad alcune domande.
anche dalla Francia, il che indusse De Gaulle a dire che non si poteva mandare un prefetto in Valle d'Aosta, perché sarebbe stato necessario l'elicottero) e quelle che non hanno, non vogliono o non possono avere coscienza di sé; o se l'avessero sarebbe distruttiva, come sarebbe per la Campania o per il Lazio. Si pone dunque un problema di difficile soluzione, perché si rischia che il federalismo italiano, nella fase di attuazione, contenga in sé i motivi della sua disgregazione per un ultimo riflesso centralista che imporrebbe - secondo me a torto - di applicare gli stessi criteri in ogni area del territorio, inducendo anche chi non intende farlo ad affermare la propria autonomia, non foss'altro per imitazione. È il caso delle regioni del sud non a statuto speciale, cioè il sud continentale, dove vi è una fortissima tendenza all'autonomia che non corrisponde alla dimensione regionale che per caso o per storia esiste: gli esempi sono sotto gli occhi di tutti, e ci si potrebbe divertire ricordando la rivalità tra Reggio Calabria e Catanzaro oppure il fatto che i crotonesi distrussero Sibari, mentre i tarantini erano alleati di Cartagine. Sono divisioni serie che lasciano un segno nelle abitudini di regioni che rientrano nell'obiettivo 1 dell'Unione europea.
LUISA DEBIASIO CALIMANI. Poiché provengo da una regione in cui è forte la spinta federalista, il Veneto, considero negativamente l'esclusione dell'articolo 58, ossia la possibilità per lo Stato di emanare leggi-cornice riguardanti il governo del territorio. Tale materia dovrebbe essere sempre presente, anche a livello europeo; il livello regionale differenzia sempre più le regioni tra loro, al punto che l'accentuazione di un regionalismo mal concepito può rendere sempre più diseguali le singole entità regionali. Si pensi al regime dei suoli e alle procedure (scusate se cito spesso l'esempio dei piani regolatori, ma è
il più simbolico). Questi, dopo essere stati approvati con un percorso legislativo difficile ma democratico come quello comunale, vengono trasmessi alle regioni che o non li restituiscono più oppure li tengono fermi per anni, al punto che sono necessarie le varianti. Temo che l'esagerato conferimento di deleghe per materie già delegate alle regioni debba essere ridimensionato anche attraverso il sistema indicato dal professor Barbera consistente nel rinvio alla seconda Camera, la quale sulla legge-quadro può esprimersi essendo formata dai rappresentanti degli enti locali, delle regioni e dei comuni.
definire meglio le competenze di ciascuno di questi livelli istituzionali, altrimenti che senso ha la disposizione che consente anche ai comuni di adire la Corte quando si vedano prevaricate le proprie competenze? È quindi necessario che tali competenze siano definite, altrimenti non si comprende come, a chi e per che cosa si ricorra.
LUIGI VIVIANI. Ringrazio anch'io il professor Barbera soprattutto perché con il suo intervento ci ha dato una visione un po' più complessa e realistica del processo e delle conseguenze del federalismo, al di là di certe semplificazioni della vulgata corrente. Il professor Barbera è partito dalla considerazione della necessità di andare oltre la legge n. 59 e di incidere in materia costituzionale. In proposito mi permetto di rivolgergli una domanda: la n. 59 è una legge molto importante, che presume una riforma costituzionale per produrre effetti positivi e che, però, nella fase di gestione sta determinando, a mio giudizio, alcune distorsioni e taluni problemi, in particolare per quanto riguarda il rapporto tra Governo e Parlamento in merito all'uso dello strumento della delega. Mi pare - e su questo vorrei il suo parere, professore - che alcuni recentissimi provvedimenti (penso, per esempio, alla bozza di decreto legislativo sulla riforma del settore commerciale ed alla paventata ipotesi di utilizzare lo stesso strumento per creare un nuovo punto di coordinamento delle agenzie di promozione dello sviluppo nelle aree depresse) configurino un uso estensivo dello strumento della delega, in tal modo caricando la legge Bassanini di pesi e di politiche così rilevanti, tali a mio avviso da frenare forse il suo impatto positivo in termini di riforma e di decentramento della pubblica amministrazione.
trasferimenti che avvengono tra Stato e regioni a statuto speciale e quelli che hanno luogo tra Stato e regioni a statuto ordinario. Anch'io sono veneto e so che la nostra regione vive un rapporto difficile anche perché confina con due regioni a statuto speciale, il che determina non solo diversità di funzioni e di risorse, ma una pressione continua, soprattutto nelle zone di confine, verso tentativi di andare dall'altra parte, quindi una distorsione oggettiva nel governo della realtà locale. Credo che, nel momento in cui si riordina tutta la materia anche a livello costituzionale, questo sia un problema da dirimere, anche se ciò non significa necessariamente eliminare la specialità, ma non v'è dubbio che questo differenziale a livello di trasferimenti ha effetti distorsivi sulla qualità del governo a livello regionale.
EUGENIO DUCA. Vorrei svolgere una considerazione e porre due domande al professor Barbera. Penso che la legge n. 59 e, più in generale, le leggi di decentramento siano state attuate ancora solo in minima parte e sono convinto che, se verranno attuate correttamente, magari con maggior coraggio anche da parte degli altri soggetti che saranno detentori di queste competenze, gran parte del lavoro di semplificazione possa considerarsi compiuto. Basti pensare alla delega nel comparto dei trasporti: ormai i ministri dei trasporti d'Italia sono gli assessori regionali ai trasporti, ai quali sono passate tutte le competenze, ad eccezione di quelle riguardanti i lunghi tratti ferroviari, marittimi ed aerei. Semmai, quindi, avremo il problema inverso di una ricerca di accentramento quando si vedrà che probabilmente alcune regioni non saranno in grado di fare tutto questo. In sostanza, però, ho grande fiducia nell'esito di questa normativa, anche se concordo con il collega Viviani sul fatto che in tal modo abbiamo caricato il Governo della potestà legislativa su molte delle materie di competenza delle Camere. Tuttavia, si è fatto ricorso allo strumento della delega proprio perché si voleva forzare l'ottenimento dei risultati, perché altrimenti, con l'attuale sistema bicamerale e con la tensione politica che vi è nel paese, molto difficilmente queste misure sarebbero state attuate.
quest'organizzazione della democrazia da un lato e dello Stato dall'altro debba essere fatto: chi paga alla fine l'insieme di queste strutture? Penso che su questo punto dovremmo condurre una riflessione, altrimenti vi è il rischio che si produca una crisi di rigetto.
PRESIDENTE. Trovandomi d'accordo con molte considerazioni svolte dal professor Barbera e tenuto conto dei problemi di tempo, rinuncio a porre domande e lascio al professore tutto il tempo che ancora ci rimane per le sue risposte.
AUGUSTO BARBERA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di Bologna. Nel ringraziare dell'attenzione, quale traspare dagli interventi molto acuti che vi sono stati, ricordo che il primo problema, affrontato dall'onorevole Valducci e ripreso anche dall'onorevole Giovine, riguarda quale sia la massa critica minimale perché le regioni assicurino livelli di governo adeguati. Lo stesso tema è stato ripreso dal senatore Viviani, il quale si è riferito alle regioni-comunità. Abbiamo bisogno di mettere insieme queste due cose perché, se le regioni non sono espressione di una comunità e continuano ad essere, come alcune di esse sono oggi, artificiose costruzioni che risalgono ad una frettolosa discussione svoltasi presso l'Assemblea costituente, la quale prese a parametro l'annuario statistico della fine dell'ottocento, se continuiamo su questa strada, avremo regioni che sono soltanto enti pubblici che si affiancano ad altri, ma che non sono espressione di una comunità, nel senso che non vi è una comunità che s'identifichi in esse. La forza dei comuni deriva dal fatto che vi sono comunità che si identificano nel comune.
esempio la gestione degli incentivi comunitari oppure insieme il governo di un bacino.
comune della provincia di Bergamo, che conta 42 abitanti, o Moncenisio con 51 abitanti nella provincia di Torino, con i comuni di Napoli, di Milano o di Roma, perché questo non è possibile. Ritengo, pertanto, che il problema dei comuni vada affrontato anche attraverso forme di federazione tra essi e in tal modo mi ricollego ad una delle osservazioni fatte dall'onorevole Debiasio sul ruolo delle province. Se le province debbono rappresentare un ulteriore e separato livello di governo rispetto a comuni e regioni, allora ha ragione chi sostiene - in particolare l'onorevole Duca - che i livelli di governo sono troppi e che si crea confusione; se, invece, dovessero essere momento di associazione dei comuni per gestire meglio funzioni che questi ultimi da soli non sarebbero in grado di svolgere, credo che ciò rappresenterebbe un enorme progresso.
dall'altro di incentivare queste forme di rivolta fiscale, perché è chiaro che chi ha maggiore capacità fiscale pretenderebbe molto di più.
EUGENIO DUCA. Il federalismo nasce come riaccentramento di poteri, non per dividere. Il federalismo che rinasce in America è questo.
AUGUSTO BARBERA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di Bologna. Certo, certo, il federalismo è processo di unificazione, è foedus: più Stati sovrani si mettono insieme e danno vita ad un processo di unificazione politica. La scommessa
italiana è di fare ciò che finora non è riuscito ad alcun altro paese, e che forse - forse - sta riuscendo al Belgio: passare da uno Stato unitario ad uno Stato federale. Ha tentato di farlo la Cecoslovacchia, ma il tentativo è durato pochissimi mesi: lo Stato unitario divenuto federale si è diviso in due Stati, quello ceco e quello slovacco. Il Belgio sta tentando questa via dallo Stato regionale allo Stato federale. In genere il federalismo è un'altra cosa, è un processo di unificazione politica. Noi stiamo tentando l'impossibile.
LUISA DEBIASIO CALIMANI. Mi pare che il professor Barbera non abbia risposto sulla questione del diritto alla casa. A Istanbul si è svolta una conferenza mondiale in materia nell'ambito della quale è stato dichiarato il diritto alla casa; non capisco perché, dal momento che il Governo italiano ha affermato che esso poteva essere inserito...
AUGUSTO BARBERA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università di Bologna. Il diritto all'abitazione è stato teorizzato anche dal sottoscritto: sono stato addirittura
il primo in Italia a farlo. Il diritto all'abitazione esiste e va tratto dall'articolo 2 della Costituzione dal momento che non è espressamente sancito, tuttavia non deve essere lo Stato a realizzarlo, perché, ciascuna comunità regionale è libera di individuare i modi per realizzarlo.
LUISA DEBIASIO CALIMANI. Personalmente dico che deve esistere e basta.
In quell'occasione fu fatto il massimo sforzo per il trasferimento di funzioni e direi che per alcune materie poteva considerarsi soddisfacente e completo. Una di queste materie - e vengo all'argomento relativo all'attuazione della legge n. 59 del 1997 - era quella dell'artigianato, tanto per citare un esempio, anche se potrei
Ma poi cosa è accaduto? Che appena pochi anni dopo è intervenuta una serie di leggi e leggine, come la legge-quadro n. 188 del 1990 e la n. 52 del 1996, che a poco a poco hanno riportato un numero non particolarmente elevato ma consistente di funzioni di nuovo dalle regioni al ministero, con la formazione di un fondo nazionale per l'artigianato istituito addirittura tramite decreto-legge (il n. 318 del 1987). È stato persino previsto che molte delle funzioni relative alla ceramica artistica e tradizionale fossero trasferite allo Stato, al punto da costituire un Consiglio nazionale ceramico, che tuttora è in funzione presso il ministero. Io non ho particolare competenza in materia di ceramica, ma delle due l'una: o si tratta di materia che non dovrebbe essere regolata e sottoposta alle leggi del mercato (tranne la promozione all'estero, che è una cosa assai importante), oppure, se è materia che ha bisogno, come probabilmente è, di essere disciplinata, non vi è dubbio che la disciplina deve essere regionale. La ceramica tradizionale ed artistica è così varia nel nostro paese che deve essere disciplinata, sostenuta e agevolata in maniera diversa a seconda del territorio: sono infatti assai diverse la ceramica di Vieste, quella di Bassano del Grappa e quella di Caltagirone.
Immagino che vi troverete di fronte a uno schema di decreto che, in attuazione della legge n. 59, prevederà il trasferimento alle regioni delle funzioni in materia di ceramica, e presumo che esprimerete parere positivo. Sarà previsto che il fondo nazionale ceramico sia eliminato e che il consiglio nazionale ceramico (che peraltro non costa moltissimo, solo poche decine di milioni) non sia mantenuto in vita a livello nazionale, tanto più che esiste un consiglio nazionale dell'artigianato, della cui utilità si potrebbe comunque dubitare. Tutto questo avverrà, ma la prossima volta non vi sarà un'ulteriore leggina? Non accadrà ciò che abbiamo visto accadere nella Commissione della VII legislatura, e cioè che ciò che era stato trasferito alle regioni poté essere ripreso a livello centrale? Tanto più che esistono problemi che non sono soltanto di ridistribuzione delle competenze ma anche di associazioni nazionali, di gruppi di pressione che a volte hanno una struttura nazionale e che premono, trovando più facile avere un interlocutore a livello nazionale. Possono esservi anche dei condizionamenti di carattere politico-culturale, e anche un pizzico di giacobinismo.
Sempre per mantenerci nel campo dell'artigianato - ho voluto prendere questa materia come campione -, è proprio necessario che sia una legge nazionale come la n. 215 del 1992 a prevedere i contributi all'artigianato femminile, nell'ambito delle azioni positive dello Stato? Oppure, per andare a cose più vecchie (qui siamo al nuovo, cioè alle azioni positive che opportunamente vengono compiute in questa materia per riequilibrare il rapporto tra i sessi), ha ancora senso mantenere in piedi, nell'epoca di Internet, una norma che prevede che le aziende che esercitano l'arte tipografica, litografica e altre arti di stampa sono soggette ad autorizzazioni di polizia amministrativa (non più del questore ma, dopo il decreto n. 616, del comune)?
Allora, si tratta di andare al di là della legge n. 59, pur importante ed utile. Io ho molto apprezzato gli intenti che hanno mosso il Governo e il Parlamento nell'approvazione della legge Bassanini, però a mio avviso bisogna andare al di là di questa legge e incidere direttamente sull'assetto costituzionale. Ecco perché - e il presidente mi ha incoraggiato in questo senso - è importante il riferimento al testo di riforma costituzionale licenziato dalla Commissione bicamerale e che il
Esiste un principio particolarmente importante, ma che non deve impressionarci più di tanto. Il principio alla base del testo della Commissione bicamerale è quello dell'inversione dell'ordine delle competenze: tutte le materie sono di competenza regionale tranne quelle espressamente assegnate allo Stato. A me piace ricordare che è stata questa Commissione, nel corso di un'indagine conoscitiva dell'XI legislatura, ad aver portato avanti questo principio. Questo principio, elaborato da questa Commissione, fu fatto proprio dalla Commissione De Mita-Iotti. Non c'è dubbio che si tratti di un principio di ispirazione federalista, perché ripete il modello tipicamente federalista delle competenze riconosciute direttamente alle entità decentrate, che enumera soltanto le competenze statali. Ma direi che non bisogna lasciarsi impressionare più di tanto, perché successivamente altre norme svuotano questo principio in pieno. In che modo? Attraverso vari strumenti.
Il primo strumento è l'articolo 58 del testo della Commissione bicamerale che, dopo aver specificato che tutte le materie sono di competenza delle regioni tranne quelle espressamente riservate allo Stato, prevede che, per la tutela di preminenti e imprescindibili interessi nazionali, lo Stato può legiferare anche nelle materie di competenza regionale. Ora, cosa significa «preminenti e imprescindibili interessi nazionali»? Sono stati scritti volumi per identificare gli interessi nazionali, ma l'unica cosa di cui si può essere certi è che, se il Parlamento deciderà che una certa materia è di preminente interesse nazionale, nessun altro soggetto potrà sindacare quanto l'espressione massima della sovranità nazionale, che rappresenta la nazione senza vincolo di mandato, riterrà un interesse nazionale.
Vi sono anche dei precedenti. Sapete che, in base all'articolo 117 della Costituzione vigente, spetta allo Stato determinare i principi fondamentali della materia, con le cosiddette leggi-cornice. Sappiamo anche che il Parlamento, a volte per lodevole intenzione, a volte per altri motivi, nel determinare i principi fondamentali è sceso molto nel dettaglio: per cui il principio fondamentale a volte è diventato una «normina» che in apparenza può sembrare di scarso interesse. Qualche volta le regioni hanno tentato di sindacare davanti alla Corte costituzionale, cioè di eccepire l'illegittimità per invadenza del legislatore nazionale: mai, però, in alcuna sua decisione, la Corte costituzionale se l'è sentita di sostenere che una norma che il Parlamento riteneva un principio fondamentale fosse considerata un principio non fondamentale. D'altra parte, capisco i giudici della Corte, perché se un organo politico dice che un principio è fondamentale, non vedo in che modo sia possibile sostenere il contrario.
Questa norma, perciò, svuota completamente l'affermazione di principio dell'inversione delle competenze. Direi anche qualcosa di più: questa norma, così come formulata, in realtà viene a togliere fondamento costituzionale alla potestà legislativa delle regioni. Mi spiego. Un elemento distingue lo Stato federale o lo Stato regionale dallo Stato accentrato, dai tempi in cui vi fu il primo esperimento di Stato regionale, con la sfortunata Costituzione spagnola del 1931, per arrivare poi alle altre formulazioni: si ha un decentramento costituzionalmente rilevante solo laddove è la Costituzione ad avere la competenza sulle competenze, quella che i tedeschi chiamano Kompetenz-Kompetenz. Deve essere la Costituzione a fissare le competenze. Nel momento in cui si dice che il legislatore ordinario può intervenire in qualunque materia per la tutela di imprescindibili interessi nazionali, perciò, la Kompetenz-Kompetenz non è più del legislatore costituente, non è più della Costituzione, ma diventa del legislatore ordinario, e quindi il decentramento viene completamente svuotato.
È vero: mi si può obiettare che anche la Costituzione vigente prevede l'interesse
Nel testo della Bicamerale, invece, viene legittimata, fatta propria e addirittura aggravata questa tendenza che ha soffocato l'autonomia regionale e che ha trasformato le competenze regionali da legislative concorrenti in competenze di tipo integrativo-attuativo, quasi di tipo regolamentare, con tutte le conseguenze che sappiamo: in molti casi la legislazione regionale si è limitata a disciplinare il dettaglio, spesso complicando le cose, tanto da apparire inutile, superflua e in grado di determinare incertezza del diritto. Probabilmente, la strada che si sarebbe dovuto seguire se in determinate materie non si vuole riconoscere un'ampia, piena competenza alle regioni, se si vuole ridimensionare il principio dell'inversione delle competenze, è quella delle vecchie leggi-cornice, delle vecchie leggi-quadro, della determinazione dei principi fondamentali, sapendo però che, per evitare il ripetersi di quanto accaduto, bisogna porre degli argini.
Questo tentativo di porre degli argini era stato avanzato, per esempio, dalla Commissione Bozzi, che aveva previsto che le leggi-cornice dovessero essere leggi tipiche, che potevano cioè essere modificate soltanto espressamente, e che doveva esservi una procedura aggravata per la loro approvazione. Oppure, questo problema avrebbe dovuto essere affrontato nel modo in cui lo è stato in altri paesi, dove sono previste forme di intervento nazionale, federale, a tutela di certi valori politici ritenuti essenziali a livello nazionale, e cioè attraverso la partecipazione delle regioni al procedimento legislativo stesso, quindi con la presenza in una delle due Camere. È la questione del cosiddetto Senato federale, o Senato delle regioni o Camera delle regioni, che è stata affrontata in vari modi. Questo avrebbe potuto consentire di salvaguardare esigenze di autonomia e, nello stesso tempo, esigenze di coordinamento e di garanzia, nella determinazione di quei principi fondamentali.
Questa strada il testo della Bicamerale non intende seguire perché è prevalsa una concezione cosiddetta competitiva, dualistico-competitiva: non deve esservi una cooperazione fra Stato e regione, ma Stato e regione devono avere ambiti separati. È un federalismo di tipo competitivo, diciamo all'americana prima del new deal di Roosevelt, più che di tipo tedesco, cooperativo, che a mio avviso non è la concezione più adeguata in riferimento alla forma di Stato, che richiede interventi statali e anche sovranazionali dell'Unione europea, che richiede cioè non la separazione, ma la cooperazione. Non ho capito esattamente perché si è voluto seguire questa filosofia. Non credo, tenuto conto dei proponenti, che sia stato fatto per un'adesione al new federalism reaganiano, cioè per smantellare in questo modo lo Stato sociale, bensì, probabilmente, per evitare lo scoglio della riforma della seconda Camera in senso cooperativo. È chiaro, infatti, che il federalismo cooperativo richiede una presenza degli organi decentrati nella seconda Camera.
Intendiamoci, quanto detto non mi fa velo nel guardare con interesse ad alcune norme positive che sono state individuate dalla Commissione bicamerale. Mi riferisco, per esempio, all'attribuzione alle regioni del potere di provvedere direttamente all'attuazione e all'esecuzione del diritto comunitario (articolo 116), che è una norma di grandissimo valore. Si prevede l'eliminazione di ogni controllo statale preventivo sugli atti delle regioni e dei controlli regionali sugli atti degli enti locali. Ho qualche dubbio, invece, nel considerare positivamente, per motivi che dirò in maniera molto rapida, l'autonomia statutaria delle regioni, che a mio avviso, per quanto riguarda forma di Governo e sistema elettorale, è troppo ampia. È troppo ampia nel senso che c'è un falso omaggio al federalismo. Si dice che ogni regione può darsi la legge elettorale e la forma di Governo che vuole. È un falso omaggio al federalismo perché sappiamo bene che anche laddove, per gli antichi iura maiestatis, gli Stati membri possono darsi una forma di Governo e una legge elettorale proprie, hanno finito per darsi la stessa forma di Governo e la stessa legge elettorale (perché questa è la tensione dell'unità politica, se federalismo è unità politica). Tutti gli Stati membri degli Stati Uniti d'America hanno un governatore eletto direttamente dal popolo, e tutti hanno un sistema elettorale analogo; tutti hanno due Camere, tranne il Nebraska che ne ha una. Del resto anche i laender tedeschi hanno la stessa legge elettorale e la stessa forma di Governo, con una piccola rettifica per quanto riguarda la Baviera (ma è soltanto un particolare della legge elettorale, che sostanzialmente è identica alle altre).
Ma io guardo soprattutto all'esperienza delle regioni a statuto speciale, che hanno tentato di darsi leggi elettorali - non forme di Governo, perché non avrebbero potuto - nuove senza riuscirci. La Sicilia non c'è riuscita per ben dieci anni; la Val d'Aosta - lei, presidente, la conosce molto bene - non riesce a darsi una legge elettorale; il Trentino-Alto Adige aveva costituito addirittura una giunta di unità autonomistica per darsi una nuova legge elettorale, ma questa è entrata in crisi e non è riuscita ad approvarla; solo la Sardegna è riuscita in qualche modo
Passiamo all'organizzazione interna a ciascuna organizzazione amministrativa. Vi è una norma drastica, non c'è dubbio coraggiosa, che prevede che tutte le competenze amministrative nelle materie di competenza statale e regionale sono proprie dei comuni, tranne ciò che la legge riserva alla provincia, alla regione o allo Stato. Io ritengo che sia una norma sbagliata, e non ho alcuna difficoltà a dirlo. La ritengo sbagliata per diversi motivi. Intanto è drastica per quanto riguarda le materie di competenza statale: dire che tutto va ai comuni tranne ciò che la legge riserva significa che, se il Parlamento, entrando in vigore la Costituzione, non si affretta a fare le leggi, le competenze su dogane, esercito, eccetera andrebbero ai comuni. Si parla di legge, mentre nel testo precedente si specificava «legge statale o regionale», perciò domando: quale legge si intende? Riferirsi alla legge statale, che può riservare competenze amministrative alle regioni, significherebbe smantellare quel poco di buono che esiste, accanto al tanto di non buono, nell'amministrazione regionale, in attesa che il legislatore con criteri uniformi e sull'intero territorio nazionale, riservi qualcosa alle regioni. Spero che il testo venga corretto nel senso di specificare che le leggi sono relative alle materie di propria competenza, affinché anche la legge regionale riservi alcune competenze all'amministrazione regionale.
Ritengo sia stato commesso un errore perché si parte da un presupposto di tipo ottocentesco, ossia la divisione netta tra attività amministrativa e legislativa, troppo netta perché la scissione avviene come nello Stato sociale, interventista e moderno, non è possibile fare, tenuto conto che molte leggi esistenti hanno un contenuto amministrativo. Mi riferisco alle leggi-provvedimento che la regione potrebbe adottare, di cui esistono molti esempi, nell'ambito di un'attività esclusivamente amministrativa. Una delle prime leggi emanate dalla Valle d'Aosta, per esempio, conteneva la dichiarazione di interesse paesaggistico dell'intera valle, il che rappresenta un'attività tipicamente amministrativa. Dunque alcune attività amministrative particolarmente rilevanti non possono non essere ricondotte ad un livello di amministrazione regionale.
Ho l'impressione che questa norma svuoti completamente le regioni senza favorire l'insieme dei comuni italiani; certo, qualche comune di grandi dimensioni o qualche città sarà in grado di esercitare l'attività amministrativa con più autonomia, ma non credo che tutti gli ottomila comuni italiani - il 75 per cento dei quali ha meno di cinquemila abitanti - riusciranno ad esercitare adeguatamente questa funzione.
Viene citato il principio di sussidiarietà che, come loro sanno meglio di me, è bidirezionale, nel senso che spinge verso il basso quando una funzione può essere svolta ad un livello più ravvicinato al cittadino, consentendo contemporaneamente l'attrazione verso l'alto quando una funzione deve essere svolta in maniera ottimale e adeguata. Se l'attività amministrativa dovesse disperdersi tra gli ottomila comuni, qualcuno, in nome del principio di sussidiarietà, sarebbe portato a ricentralizzare rendendo attuale il concetto secondo cui il municipalismo e il centralismo costituiscono le due facce della stessa medaglia.
In materia bisognerebbe muoversi in maniera diversa; ho molto apprezzato il documento elaborato congiuntamente dalle regioni e dai comuni di cui sono venuto in possesso solo questa mattina, che mi sembra equilibrato e interessante perché mette fine alla guerra che ha reso equivoco il dibattito sul federalismo, riconducendo ad un più giusto disegno il
Viene affrontato anche il tema delle province: la mia impressione è che queste, così come sono, rischiano di essere un diaframma per i comuni e un ostacolo per l'attività delle regioni. Non mi riferisco tanto al fatto che le province sono il residuo più evidente e simbolico dello Stato napoleonico centralistico, quanto alle funzioni che concretamente esercitano. Per quanti sforzi siano stati compiuti al fine di valorizzarne il ruolo, se si verificano i bilanci provinciali si constata che il 90 per cento delle risorse è destinato alle spese correnti (personale, acquisto di beni e servizi), concernenti le funzioni tradizionali delle province - che sono ferme a cinquant'anni or sono - cioè le strade provinciali e il personale ausiliario nelle scuole medie superiori. Esistono spazi per la valorizzazione dei comuni allo scopo di svolgere attività sovracomunali; anzi, se questi non avessero le strutture idonee a tal fine, si potrebbe ricorrere alle federazioni di comuni; in presenza di un ente separato le funzioni potrebbero essere attribuite alle province, privando i comuni della possibilità di interconnettere tali attività con quelle già esercitate, oppure le funzioni dovranno essere trattenute a livello statale o regionale.
Ho esaminato il decreto legislativo n. 469, sul quale la Commissione ha espresso un parere, che prevede il conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, valorizzando così le province, il che secondo me è una scommessa. Esorcizzando un possibile risultato negativo, dico che l'aver caricato le province di funzioni così rilevanti - che vanno dal collocamento ordinario a quello agricolo, al governo del mercato del lavoro, al collocamento dei lavoratori a domicilio, all'incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro e via dicendo - determinerà certamente delle difficoltà. Conoscendo la situazione disastrata in cui versa l'attuale organizzazione periferica del Ministero del lavoro ho l'impressione, ripeto, che si incontreranno notevoli difficoltà, specie in considerazione della vocazione e della tradizione delle province italiane. Se invece le stesse funzioni fossero esercitate congiuntamente da un'amministrazione regionale e dai comuni potrebbe realizzarsi una sinergia virtuosa.
Per quanto riguarda lo strano percorso del federalismo italiano, ricordo che, partendo dall'idea delle macroregioni interessanti soltanto poche aree del paese, si è giunti a sovrapporre tre livelli di governo, cioè i comuni, le province e le attuali regioni. Personalmente non ho mai creduto nelle macroregioni, perché esse passano sopra la storia. Non intendo essere particolarmente gradito al presidente, ma il fatto che la Val d'Aosta dovesse scomparire per essere assorbita dalla regione Piemonte anche per ragioni di economicità non mi ha mai convinto. Semmai si tratterà di individuare nuovi confini regionali, in alcuni casi prevedendo anche regioni più piccole, perché le regioni corrispondano effettivamente alle comunità. Bisognerebbe con coraggio porsi il problema della ridefinizione dei confini, dando vita a più regioni nell'ambito dello stesso territorio regionale: per esempio, non so se la Campania possa essere considerata una o tre regioni insieme, ossia l'Irpinia, il Sannio e la Campania felix, la città metropolitana che da Caserta
Ultimo argomento, la finanza regionale, rispetto alla quale emergono lacune circa la compartecipazione regionale ai tributi statali. La mia preoccupazione è che ciò che dovrebbe essere solo un fatto eccezionale possa diventare ordinario; sarebbe più facile agganciarsi ai tributi statali, accrescendo il tasso di conflittualità con lo Stato e rivendicando un maggior concorso ai tributi statali in riferimento alla maggiore capacità contributiva. Nel testo costituzionale probabilmente è più opportuno riferirsi alle aree autonome di responsabilità fiscale delle regioni, rendendo più stringente la previsione contenuta nell'articolo 119 (che, tutto sommato, non è un pessimo articolo nonostante sia rimasto inattuato). Nello stesso tempo però si dovrebbero prevedere fondi per il riequilibrio - secondo il testo approvato dalla Commissione bicamerale - affidando il relativo processo alle stesse regioni: non ha senso parlare di federalismo se si affida il riequilibrio tra i comuni della regione ai parametri indicati dal Ministero del tesoro che, essendo astratti, non tengono conto delle singole realtà locali.
Ringraziandovi per l'attenzione, consegno alla presidenza il testo integrale della relazione.
Si parla di aree metropolitane, di città-regione o di città-Stato, ma se nella riforma della Costituzione vi fosse spazio per le città-regione queste potrebbero avere compiti analoghi a quelli regionali, cioè una potestà legislativa autonoma e forte? Gradirei conoscere il suo parere in materia.
Per quanto riguarda poi la finanza locale esiste una serie di tributi propri del municipalismo, sganciabili facilmente dal contesto statale, il cui primo esempio è rappresentato dalla fiscalità immobiliare, nel cui ambito rientra anche il rinnovo catastale di cui tanto si parla. Per quanto riguarda le grandi imposte, qual è il suo pensiero e come potrebbero essere modificate?
Lo ringrazio per aver ricordato il fondo per l'artigianato, che è un argomento da citare ad esempio a chi pensa che se una materia non è sancita in Costituzione è inevitabilmente destinata a scomparire, il che accade grazie alla forza centripeta che si è affermata da tempo.
In ordine alla stranezza del «percorso del federalismo italiano» - così si è espresso il nostro ospite - che peraltro è ancora molto lontano dal traguardo, ed alle province, essendo stato eletto in una provincia di recente costituzione posso dire che bisognerà gestire la questione con molta cautela, fermo restando che condivido totalmente le affermazioni del professor Barbera.
Relativamente alle macroregioni, sono assolutamente convinto che alcune regioni hanno coscienza di sé (è il caso della Valle d'Aosta che pur essendo piccola è geograficamente separata dal resto d'Italia, e
Parlando di questo argomento ho già avuto modo di sottolineare l'importanza dell'utilizzazione di alcuni strumenti centralisti - giacobini direbbe Barbera -, per indurre le regioni rientranti nell'obiettivo 1 ad accordarsi; il collega Duca si è soffermato sulla questione ferroviaria, che rappresenta un esempio di accordo, per la quale si è svolta una trattativa con un gruppo di regioni. Ripeto, è il primo esempio di aggregazione spontanea tra le regioni centrali, ossia il Lazio, l'Abruzzo, la Toscana, l'Umbria e le Marche, che per la prima volta l'anno scorso hanno organizzato un convegno a Orvieto.
Viene sbandierato come un successo il fatto che quest'anno l'Unione europea non riduce i fondi strutturali al sud, in quanto è stata superata la quota del 38 per cento, che è una media, dal momento che vi è un massimo pari a 42 ed un minimo di 35. Vorrei ricordare come ciò sia avvenuto non in virtù di un ravvedimento operoso, ma grazie alla pistola di Ciampi puntata alla tempia delle regioni. Nonostante dubitassi della sua efficacia, in questo caso il sistema ha funzionato. Siamo però ancora ben lontani dai successi del Portogallo, della Grecia e dell'Irlanda, tutti Stati coinvolti nell'obiettivo 1, che utilizzano lo strumento dello Stato. È evidente che l'Italia dell'obiettivo 1, cioè il sud continentale, dovrebbe poter utilizzare strumenti analoghi a quelli del Portogallo, della Grecia e dell'Irlanda.
Per questi aspetti occorrerebbe rivalutare la tematica delle macroregioni, nel senso di utilizzare quel centralismo richiesto da alcune regioni meridionali allo scopo di facilitare l'aggregazione.
Concludo ricordando che l'elemento funzionale per l'aggregazione è quello utilizzato per l'Europa, ossia il criterio di Jean Monnet, un francese diventato manager negli Stati Uniti, dove si era interessato delle ferrovie. Nell'epoca di Internet ci si interesserà magari di attività satellitari e spaziali o delle reti di comunicazione o di altri settori: l'importante è che le regioni si preparino ad una eventuale sortita federalista. Non è pensabile il federalismo immaginando la Calabria come entità federata, perché sarebbe una contraddizione in termini.
Alla presenza dell'amico Barbera era mio intendimento rivalutare l'ormai obsoleto concetto di macroregioni europee.
Ho presentato un emendamento al progetto di riforma costituzionale relativo al diritto alla casa, che è stato ritenuto inammissibile con l'obiezione che la materia rientra nella prima parte della Costituzione, non soggetta a revisione. Non ritengo che in una regione i cittadini possano avere questo diritto, mentre in un'altra no: è un diritto universale che dovrebbe essere riaffermato.
Passo alla questione delle regioni a statuto speciale, rispetto alla quale credo che il presidente non concorderà con le mie affermazioni. Come saprete il Veneto ha avanzato istanza per diventare regione a statuto speciale, tanto che si svolgeranno due referendum. Se da una parte le regioni possono chiedere l'autonomia speciale, dall'altra perché non dire che, fermi restando gli accordi internazionali, progressivamente tutti gli statuti, anche quelli delle regioni a statuto speciale, dovrebbero essere armonizzati con i principi previsti dalla riforma costituzionale? Il divario tra regioni a statuto speciale e regioni ordinarie dovrebbe essere colmato dalla riforma costituzionale; dunque perché non procedere verso una maggiore armonizzazione? Il che, tra l'altro, non significa uguaglianza, perché ogni regione potrà richiedere differenti competenze. Dico questo perché, per esempio, la Sicilia non deve applicare la legge Merloni, non è obbligata a prevedere i certificati antimafia: non faccio altri commenti!
Alcuni cenni sulla giusta interpretazione circa l'attività amministrativa demandata con legge ai comuni. Mi sono posta la stessa domanda del professor Barbera: che cosa significa demandata con legge? Ho presentato un emendamento affinché si specifichi che la legge è solo quella statale. È difficile pensare che regioni con il maggior potere che la Costituzione attribuirà loro si libereranno attraverso la legge di funzioni e di attività amministrative. In materia dovrà essere fatta chiarezza, altrimenti i comuni verranno espropriati da funzioni e competenze che attualmente esercitano. Ritengo che lo Stato garantisca di più i comuni di quanto non possano fare le regioni; so che, facendo quest'affermazione, vado controcorrente, contro le mode, tuttavia penso che quella che abbiamo è anche la forma di democrazia più compiuta, attraverso un rapporto più diretto dei cittadini con i comuni, e dico ciò anche alla luce del modo di gestire da parte delle regioni di alcune competenze che già avevano, di come le hanno usate, del fatto che non hanno conferito le deleghe che avrebbero potuto a province e comuni; in buona sostanza, mi preoccupo per quella che potrebbe essere l'applicazione, in parte anche distorta, di queste leggi che potrebbero non rispettare il principio della sussidiarietà.
Vorrei ora porre una questione relativa alle province, che sono previste e rispetto al cui operato non si può compiere, a mio avviso, una valutazione solo in termini di spesa, vista la loro funzione fondamentale, tenuto conto della quantità di comuni che abbiamo e della necessità di organizzare alcune funzioni, taluni servizi, nonché un momento di pianificazione sovracomunale che la regione non può svolgere: pensiamo ai trasporti, ai temi ambientali, ad un fiume il cui corso, quando travalica i confini amministrativi, ha però le medesime necessità di tutela, ed oggi ogni comune ha le sue prescrizioni, ma l'oggetto è sempre lo stesso. Mi riferisco soprattutto all'ambiente: basti pensare ai rifiuti e ad altre politiche che impongono l'esigenza di conferire un ruolo alle province. Tuttavia, in questa riforma costituzionale mi sembra che sarebbe necessario
Da ultimo, per quanto riguarda le aree metropolitane, avendo spesso detto la mia opinione in proposito, vorrei sapere cosa ne pensi il professor Barbera.
Vorrei ora porre alcune questioni in merito alle riforme costituzionali. Il professor Barbera ha detto che è prevalsa una visione competitiva nel rapporto tra Stato e regioni e che questo ha reso le soluzioni meno positive perché nella concreta attività di Governo il rapporto di cooperazione è più efficace di quello di competizione. Ho avuto modo recentemente di ascoltare un ministro della Baviera che, illustrando l'esperienza del rapporto tra quel Land ed il Governo centrale, diceva che uno dei problemi che sono sorti - soprattutto dal momento in cui si sono determinate maggioranze politiche diverse nel Governo centrale ed in quello della Baviera - riguarda proprio la gestione di un rapporto in termini collaborativi. Egli osservava che forse sarebbe stato meglio avere una maggior distinzione di funzioni perché, in questo modo, la distinzione dei compiti sarebbe stata più chiara e probabilmente si sarebbe determinata minor conflittualità politica. Sul punto vorrei ascoltare il suo parere anche alla luce di quest'esperienza che ho riferito.
Inoltre, penso che uno dei limiti della proposta di riforma varata dalla Commissione bicamerale consista nell'aver dato pari dignità costituzionale a tre soggetti che si collocano al di sotto dello Stato. A mio avviso, ciò significa programmare un futuro di conflittualità tra quei tre soggetti. Lei ha citato l'esempio del decreto legislativo di decentramento degli strumenti di gestione del mercato del lavoro; proprio in quell'occasione regioni, province e comuni avrebbero dovuto esprimere un parere comune su quella bozza di decreto, ma non sono riusciti a farlo, anche perché le regioni avrebbero addirittura voluto avere la delega direttamente dallo Stato, scavalcando gli altri soggetti. Visto che non vi è un diverso ordinamento, collocare tre soggetti con pari dignità costituzionale significa, per ogni problema per il quale vi sono competenze plurime, aprire inevitabilmente una situazione di conflittualità.
In materia di federalismo fiscale o di finanza regionale e locale, come si usa dire, vi è il problema della specialità. Nei rapporti tra Stato e regioni, a mio avviso, vi è oggi una distorsione tra il livello dei
Da ultimo, il professor Barbera ha sostenuto dal punto di vista dei confini la regione-comunità, nel senso che mi pare che egli abbia compiuto una scelta privilegiando nettamente l'identità storica, culturale, economica di una data area; questo però contrasta con l'altra esigenza, ricordata anche dai miei colleghi, cioè quella per la quale in un'ipotesi di progressiva, maggior integrazione europea queste regioni-comunità, dotate di una forte identità, sarebbero oggettivamente di dimensioni tali da essere svantaggiate nei rapporti interregionali a livello europeo. Chiedo come si possano conciliare queste due esigenze, che considero entrambe importanti, se non vogliamo fare delle regioni delle sovrastrutture burocratiche, come in parte è avvenuto finora, e non credo che, soltanto aumentando le funzioni, automaticamente aumenti il grado di identificazione e di legittimazione dei cittadini nei confronti di questo soggetto istituzionale.
Vengo ora alle domande, la prima delle quali si riferisce al numero dei livelli oltre a quelli costituzionali: chiedo, cioè, se non sia opportuno che lo Stato ripensi a quanti meccanismi politici e corrispondenti livelli di governo sta mettendo in piedi e per i quali il più delle volte, anziché riformare, sta aggiungendo competenze. Credo si corra lo stesso rischio che si è posto al tempo della politica delle riforme, quando non si cambiava nulla di ciò che già c'era, ma si dava sempre qualcosa di più, con il risultato che il costo di quella riforma diventava ingestibile.
Abbiamo le circoscrizioni, i comuni, ora si aggiungeranno le città metropolitane, sono state aggiunte le comunità montane, abbiamo le province, le regioni, il Senato, la Camera, l'Unione europea: siamo arrivati a nove livelli politici e ad otto corrispondenti livelli di governo. Penso che alla fine il conto di quanto costi
Un'ulteriore domanda riguarda la seconda Camera prevista dal progetto, di cui il professor Barbera ha parlato, e sulla quale sto ponendo una questione senza però trovare risposta: chi può sciogliere questa seconda Camera? Quando? Per quali motivi? Sembra che non si sciolga mai, e non so se ciò sia un bene, perché è una Camera che legifera ed ha un rapporto con il Governo che è frutto dell'elezione dell'altra Camera, per cui credo si tratti di un problema politico. Ci troveremmo ad avere una Camera politica, che stabilisce l'indirizzo politico, che controlla il Governo e che può sfiduciarlo, mentre l'altra non avrebbe questi stessi poteri, ma potrebbe contribuire a creare elementi di tensione con il Governo; la prima verrebbe eletta con il sistema uninominale maggioritario ancorché corretto dal recupero proporzionale, mentre i rappresentanti dell'altra verrebbero in parte eletti e in parte nominati, e non avrebbero vincolo di mandato. Insomma, credo che vi sia un po' di confusione.
Un'altra questione che vorrei porre riguarda le maggioranze fortemente variabili che possono scaturire da questo diverso sistema, con la conseguenza che dalla seconda Camera possono essere escluse intere aree politiche. Infatti, se ogni regione elegge uno o due senatori e se si nomina il presidente della regione, siamo già arrivati a coprire l'intero numero di componenti e quindi può venir fuori una Camera con un colore magari diametralmente opposto rispetto a quello del Governo e che soprattutto, essendo così ristretti i numeri, difficilmente garantisce rappresentatività a forze politiche che possono essere anche consistenti.
A fronte di questo, abbiamo però anche un altro problema che può essere opposto, cioè quello di riuscire a creare degli organismi che rappresentino una massa critica adeguata e che abbiano capacità finanziaria adeguata per il governo del territorio. Penso che sia possibile, anche se non facile, mettere insieme le due cose se, invece di partire - come si faceva in taluni progetti - dalle macroregioni, si faccia di queste ultime un punto d'arrivo, e mi spiego. Si tratterebbe di identificare in alcuni casi ben delimitati l'effettiva comunità regionale che chiede una rappresentanza e poi incentivare le forme d'intesa e d'unione di queste regioni su temi specifici, quali possono essere per
Per quanto riguarda la macroregione Padania credo che, se mi è consentita questa considerazione, dal punto di vista economico, storico, culturale non abbia molto senso; tuttavia, dal punto di vista del governo del bacino del Po, sarebbe necessario avere un'entità regionale della Padania. La prima volta che si è parlato di Padania - lo ha ricordato Miglio recentemente - è stato presso la regione Emilia-Romagna nel 1975. Quindi, momenti d'intesa tra regioni, così come tra comuni, possono essere particolarmente utili, fino ad arrivare ad istituzionalizzarli.
Porto un esempio: la regione Trentino-Alto Adige è stata istituita per ragioni storiche ben precise, cioè in quanto non si voleva dare piena autonomia alla provincia di Bolzano, ed allora si misero insieme le province di Trento e di Bolzano e s'istituì la regione. Però, quella struttura potrebbe essere adeguata in alcuni casi con comunità regionali che hanno la pienezza del governo e che possono trovare anche momenti d'intesa comune, per esempio unificando i consigli per determinate materie. Potrei portare anche degli esempi specifici riferiti a questa o quella regione, ma è sempre meglio non scendere troppo nei particolari.
Quindi, quello delle macroregioni è un tema vero, reale; è sbagliato partire dalle macroregioni: piuttosto, partirei dalle regioni attuali perché spesso esprimono delle realtà vere ed in alcuni casi consentirei ed incentiverei processi di aggregazione per determinate funzioni. Portavo prima l'esempio della Campania: difficilmente si trova un cittadino di quella regione che si definisce campano (piuttosto, dirà di essere irpino, della provincia di Benevento, napoletano), perché in effetti quella è una regione in cui vi sono tre regioni (tra l'altro, giacciono in Parlamento alcuni progetti di legge che tendono a modificare i confini della Campania, perché in realtà il Cilento appartiene alla Basilicata).
Quanto alla città-Stato, non credo abbia senso parlare di Napoli come città-Stato, però può aver senso parlare di una regione Campania limitata all'area metropolitana che da Caserta va a lambire Salerno. Le tre comunità regionali di cui dicevo - quella sannita, quella irpina e quella napoletana - possono trovare momenti d'intesa o di gestione comune di determinate funzioni, sul tipo del rapporto che la regione Trentino-Alto Adige ha con le sue province. Sono solo ipotesi, esempi che ho voluto portare, ma comunque è chiaro che bisogna «mettere i piedi nel piatto»: per tanto tempo abbiamo trascurato il tema della geografia delle istituzioni, della loro dimensione territoriale, un tema essenziale ed importantissimo, perché temevamo di non poterlo gestire, di fare come gli apprendisti stregoni. Tuttavia, se vogliamo incamminarci verso il federalismo, se il federalismo deve essere una cosa seria, allora affrontiamo seriamente tutti i problemi che esso pone, tra cui vi è anche questo.
Per quanto riguarda le città metropolitane, escluso che si possa dar vita a città-Stato, all'interno di ciascuna regione (in questo senso il documento stilato d'intesa tra regioni e comuni, presentato ieri e distribuito oggi è eccellente) si possono trovare momenti di coordinamento speciale, nel senso che le città metropolitane possono avere uno statuto speciale all'interno della regione; all'interno perché esistono problemi di riequilibrio tra il territorio metropolitano e la restante parte del territorio regionale, problemi che vanno affrontati dalla regione, né si può ipotizzare un'autosufficienza del governo metropolitano. Le città metropolitane debbono essere soggetti politici a tutti gli effetti, non possono essere realtà fittizie o altro.
Spero che il documento varato da regioni e comuni possa anche evitare che, per affrontare il problema della specialità dei comuni, genericamente si dica che tutti i comuni hanno determinate competenze, come fa l'attuale articolo del testo della Commissione bicamerale, che mette sullo stesso piano Brumano, splendido
Spero, altresì, che il documento che è stato varato, con l'eco che se ne potrà avere anche negli ambienti parlamentari, ponga fine ad una polemica, che mi sembrava mal posta, tra comuni e regioni. Per tanto tempo abbiamo assistito ad un crucifige nei confronti delle regioni definite neocentraliste, esaltando invece l'autonomia dei comuni come portatrice di grande bene. Secondo me, si tratta di posizioni unilaterali: non c'è dubbio che i comuni hanno sofferto per il neocentralismo regionale, le regioni hanno assommato competenze ed hanno fatto fatica a delegare, per ragioni ovvie, cioè perché chi ha il potere cerca di tenerselo, se non vi sono adeguate spinte perché esso venga decentrato. Tuttavia, non dobbiamo dimenticare che il municipalismo è stato una delle palle al piede di questo paese. L'onorevole Debiasio è stata eletta in Veneto e conosce senz'altro benissimo la realtà di quella regione: se oggi il nord-est è intasato, se un TIR che esce da un comune non riesce ad andare avanti ed a recarsi laddove deve consegnare o caricare prodotti, ciò dipende dal fatto che ogni comune del Veneto ha preteso e voluto la propria area industriale; lì la regione è mancata, perché essa avrebbe potuto svolgere un ruolo di programmazione e di pianificazione, impedendo la creazione di un'area industriale per ogni comune ed individuando le dieci o quindici aree in cui concentrare le attività industriali. Non c'è dubbio che sono necessari nuovi investimenti e che lo Stato dovrà spendere di più in quella regione, ma un certo municipalismo, il fatto di voler avere tutto attorno al campanile, dall'area industriale alla parrocchia, ha portato a quelle conseguenze. Quindi attenzione ad esaltare il municipalismo comunale, perché la programmazione regionale è importante e non bisogna sempre considerare alla stregua di un attentato il tentativo delle regioni di fare programmazione.
Ricordo ancora quando gli investimenti venivano decisi dal CIPE d'accordo con i singoli comuni, saltando quindi la programmazione regionale, per cui essi arrivavano ai comuni più forti che riuscivano ad avere l'incidenza sul CIPE. Quindi, bisogna dare la croce addosso alle regioni perché sono state centralistiche, ma anche riconoscere che non tutto il bene stava dalla parte dei comuni; credo che il discorso relativo ai tributi sia strettamente collegato a questo.
Penso che in questi ultimi anni sia stato individuato un buon terreno, nel senso che, specie con i più recenti provvedimenti, si è individuato il settore immobiliare come area privilegiata per i comuni, quello delle attività produttive, in particolare per quanto riguarda il valore aggiunto, come area privilegiata delle regioni (penso all'IRAP) ed il reddito come settore privilegiato per lo Stato, che, oltre che alle spese statali, dovrà far fronte anche a quelle di riequilibrio. Quindi, mi pare che siamo sulla buona strada. Ciò che dicevo nel mio intervento introduttivo è: stiamo attenti, perché può esservi un pericolo, cioè la tentazione di affrontare in misura minore le proprie responsabilità fiscali e di agganciarsi a tributi di tipo statale. Poiché questa possibilità è data sia ai comuni sia alle regioni attraverso la compartecipazione all'IRPEF, vi può essere il pericolo da un lato di deresponsabilizzare gli enti locali e regionali e
Onorevole Debiasio, alcune cose che ha detto non mi trovano d'accordo, e le spiego subito perché. Sono cose su cui da un lato non si può non essere d'accordo, ma se lo si è chiudiamo ogni ipotesi regionalista e federalista. Lei ha detto che il diritto alla casa deve essere riconosciuto a tutti i cittadini italiani in ugual modo. È un concetto al quale non si può obiettare nulla, sul momento, ma stiamo attenti, perché in questo modo chiudiamo e costruiamo il ministero della casa. Secondo me è impossibile che in tutta Italia sia garantito nello stesso modo questo diritto, e bisogna dirlo in maniera cruda: non è possibile. Non è possibile neanche nella provincia di Bologna, in cui opero e vivo da ventisette anni, perché il cittadino di Bologna città che partecipa ad una graduatoria per l'assegnazione di alloggi di edilizia economica e popolare è svantaggiato rispetto a quello del comune di Castelmaggiore, a sei chilometri da Bologna, dove i criteri di valutazione delle graduatorie sono diversi; inoltre, le persone iscritte alle graduatorie di Castelmaggiore sono diverse da quelle che concorrono a Bologna. Quindi, neanche nella stessa area metropolitana è possibile garantire questo diritto in ugual modo. Secondo me, sarebbe un attentato mortale nei confronti del regionalismo, non del federalismo, ma di qualunque regionalismo, pretendere che sia garantito in ugual modo questo diritto in provincia di Sondrio e in provincia di Agrigento. Vi sono delle condizioni che devono essere realizzate dai governi regionali. I governi regionali devono avere questa capacità di soddisfare, in misura maggiore o minore, i diritti dei cittadini. Qui si misura la concorrenza tra le varie parti del territorio, qui si misura la capacità di ogni regione, qui si misura lo spirito di iniziativa e di intrapresa delle varie comunità.
Vi sono alcune cose su cui, invece, deve sussistere una garanzia statale, come per esempio i livelli minimi di assistenza sanitaria. Questo mi pare necessario, per ovvie ragioni, oltre che per ragioni di diritti di cittadinanza minimi che devono essere riconosciuti a tutti, perché altrimenti avremmo la trasmigrazione dall'una all'altra regione (come è accaduto). Ma su alcune cose dobbiamo dire con coraggio - e devono farlo soprattutto quanti di noi appartengono alla sinistra, che sono più attenti a certi valori di uguaglianza - che regionalismo e federalismo non realizzano a pieno i valori di uguaglianza. Dobbiamo dirlo con coraggio, non possiamo pretendere di salvare capra e cavoli. E infatti, nella storia politica, la sinistra non è mai stata federalista. I giacobini sconfissero i girondini proprio sul federalismo. Negli Stati Uniti d'America il federalismo è tradizionalmente legato ad una cultura politica di destra: è Reagan che l'ha rilanciato, mentre invece le amministrazioni democratiche hanno cercato di rafforzare il centro. Su questo punto è necessaria chiarezza culturale, di cultura politica, che credo non sia stata adeguatamente svolta.
Se vogliamo essere regionalisti e federalisti, dobbiamo riconvertire il nostro pensiero, e lo dico con molta chiarezza: d'altro canto, essere tornato agli studi mi consente di evitare le mediazioni verbali che spesso si è costretti a fare quando si è rappresentanti di un partito politico. Non è possibile avere le due cose contemporaneamente, bisogna scontare delle ineguaglianze, con altri benefici che ne derivano: maggiore sviluppo, maggiore dinamismo, maggiore iniziativa, più coesione nazionale e anche sociale.
Il testo della Bicamerale, in realtà, dice di essere federalista, e addirittura reca il titolo «Ordinamento federale dello Stato», ma di federalismo non c'è nulla. In questo caso nomina non sunt consequentia rerum. E non è neanche regionalismo, ma è quello che sappiamo, e cioè tre livelli messi sullo stesso piano con la stessa dignità: comuni, province e regioni, che quindi porteranno ad uno Stato accentrato con molto decentramento autonomistico. Forse si può definire Stato delle autonomie, ma non è uno Stato regionale come lo abbiamo conosciuto per esempio in Spagna. Dobbiamo andare più in là, dobbiamo creare strutture federali, io dico uno Stato regionale ispirato a principi federalisti, ma è una scommessa, perché sappiamo che non esistono precedenti.
Per quanto riguarda la Baviera, onorevole Duca, è vero che in Germania in questo momento al Bundestag c'è una maggioranza di centro-destra mentre al Bundesrat c'è una maggioranza che di fatto è socialdemocratica, dato che le rappresentanze dei Laender sono di governi per lo più gestiti dalla SPD. Ciò determina qualche problema in particolare a una regione come la Baviera, che è di centro-destra; quindi, qualche asprezza cooperativistica tedesca andrebbe evitata. Non dobbiamo dimenticare che in Germania la polizia, come del resto le università, fa capo ai singoli Laender, che hanno molte competenze in più di quelle che in Italia si sono disegnate o si pretende di disegnare. Quindi, qualche asprezza dovrebbe essere tolta. Ma è ineliminabile che vi siano momenti di cooperazione fra Stato ed entità federate. È ineliminabile perché vi sono tra gli Stati dell'Unione europea, perché l'intreccio è molto forte. Un federalismo competitivo, a parte il fatto che porrebbe in maniera più accentuata i problemi che dicevamo, è assolutamente inconciliabile con lo Stato sociale, tant'è che il federalismo duale, competitivo, è stato superato dai tempi del new deal di Roosevelt, proprio per l'esigenza di avere un intervento della federazione per ottenere un riequilibrio tra le varie parti del territorio.
Il new federalism della reaganomics, della politica di Reagan, è un modo per smantellare lo Stato sociale. Si dice che una serie di interventi è demandata alle contee, agli Stati membri, perché si sa che più si porta vicino ai contribuenti locali una determinata funzione e più questa funzione viene contenuta. Per capirci: posti di fronte all'alternativa fra mantenere in piedi un servizio sociale e aumentare le imposte, gli elettori, che sono influenzati dai contribuenti in particolare, generalmente optano per smantellare il servizio. Quindi un federalismo duale, competitivo, accentuerebbe ancora di più i limiti di cui ho parlato rispondendo all'onorevole Debiasio, e cioè renderebbe ancor più impossibile garantire alcuni diritti elementari ai cittadini. Ritengo tuttavia che il federalismo sia incompatibile con il mantenimento del principio di uguaglianza.
Credo che il professor Barbera non abbia risposto al mio quesito circa l'eventuale armonizzazione degli statuti delle regioni a statuto speciale.