Onorevoli Colleghi! - Le circostanze in cui è stata elaborata la proposta di modificazione al Regolamento che qui si presenta, avente a principale oggetto la disciplina regolamentare dei Gruppi parlamentari, rendono ragione delle obiettive difficoltà che la Giunta per il Regolamento ha incontrato nello svolgimento del compito istituzionalmente ad essa attribuito dal Regolamento medesimo, quello cioè di presentare all'Assemblea le iniziative che, nell'ambito di propria competenza, l'esperienza dimostri necessarie. Da un lato la fluidità della situazione politica, dall'altro la difficoltà di reperire - nonostante l'ampia ricognizione delle ipotesi praticabili, operata dai relatori - una soluzione univoca e tale da incontrare larga condivisione hanno condizionato l'andamento della discussione svoltasi presso la Giunta sulle questioni riguardanti la disciplina regolamentare dei Gruppi parlamentari e la loro situazione nella legislatura in corso, e hanno imposto la scelta di una soluzione di carattere tecnico e interlocutorio, che consentisse di proseguire il dibattito in Assemblea per individuare, in quella sede, gli sviluppi possibili secondo gl'indirizzi che risulteranno idonei ad aggregare un maggioritario consenso.
La scelta della Giunta è così caduta su un'ipotesi che, pur senz'assecondare eccessivamente la tendenza alla frammentazione politica (le cause della quale risiedono per altro al di fuori delle forme organizzative della rappresentanza parlamentare), assicurasse la funzionalità del Gruppo misto, su cui principalmente ricadono gli effetti dell'instabilità e della disgregazione, e riconoscesse spazi adeguati di visibilità esterna a formazioni politiche mancanti, ab origine o per vicende sopravvenute, del numero di deputati necessario per costituire un autonomo Gruppo parlamentare.
La soluzione più congruente con questi presupposti - nei limiti e con le avvertenze emerse dal dibattito presso la Giunta - è apparsa quella di estendere il contenuto dei poteri e delle facoltà spettanti alle componenti politiche del Gruppo misto, sia nell'ambito della programmazione dei lavori parlamentari, sia in quello dell'attività ispettiva parlamentare, ampliandone le possibilità di espressione nelle forme compatibili con l'ordine e la funzionalità della Camera.

La Giunta per il Regolamento ha rivolto la propria attenzione alle questioni riguardanti la disciplina regolamentare dei Gruppi parlamentari e la loro situazione nella legislatura in corso, caratterizzata da eventi che hanno comportato frequenti variazioni nella consistenza dei Gruppi medesimi, fino a determinare lo scioglimento di taluni di essi al venir meno del requisito numerico minimo richiesto per la loro esistenza. Tale stato di cose si è riflesso sulla situazione del Gruppo misto, che ha assunto una dimensione assolutamente sconosciuta alle precedenti legislature, raccogliendo un elevato numero di deputati, con orientamenti politici diversi e opposti, e venendo a comprendere nel proprio seno i rappresentanti di formazioni politiche organizzate, appartenenti sia alla maggioranza governativa, sia agli schieramenti d'opposizione. Ciò non poteva mancare di riflessi sull'organizzazione e sul funzionamento del Gruppo misto, in primo luogo, ma anche, più in generale, sull'assetto della Camera e dei suoi organi.
La Giunta per il Regolamento si adoperò nel 1997 per sovvenire a questi problemi, già allora manifestatisi, proponendo all'Assemblea due proposte di modificazione al Regolamento, intese ad alleviare la situazione del Gruppo misto.
La prima proposta (Doc. II, n. 8) prevedeva l'abrogazione dell'articolo 14, comma 2, del Regolamento, il quale conferisce all'Ufficio di Presidenza la facoltà di autorizzare la costituzione di Gruppi parlamentari con meno di venti deputati, e la sua sostituzione con altra norma che in deroga a tale numero minimo ammettesse soltanto la costituzione di un autonomo Gruppo delle minoranze linguistiche.
La seconda proposta (Doc. II, n. 20) disciplinava la possibilità di formare, all'interno dello stesso Gruppo misto, componenti politiche idonee a dare espressione parlamentare a partiti o movimenti privi del numero di deputati necessario per costituire un Gruppo.
Mentre quest'ultima iniziativa venne approvata dalla Camera nella seduta del 24 settembre 1997, la precedente risultò respinta, non avendo conseguito la prescritta maggioranza assoluta dei componenti della Camera. Come risulta dagli atti, la reiezione ebbe luogo per il concorso di distinti motivi di contrarietà: da un lato, furono sollevate obiezioni verso una scelta che sembrava atta ad introdurre ulteriori elementi di frammentazione in un quadro politico già complesso; dall'altro, non venne condivisa la decisione di limitare alla sola componente rappresentativa delle minoranze linguistiche la possibilità di costituirsi in Gruppo derogando al requisito minimo di venti deputati, previsto in via generale. Conseguentemente, la Giunta presentò una proposta volta ad estendere ai deputati appartenenti a queste ultime la facoltà di costituirsi in componente politica del Gruppo misto (Doc. II, n. 27), la quale venne approvata dalla Camera nella seduta del 4 novembre 1997.
Nonostante ciò, il problema si riproponeva, anche a seguito dello scioglimento di alcuni Gruppi parlamentari e della presentazione di richieste di autorizzazione alla costituzione di Gruppi in deroga al requisito numerico minimo. In relazione a ciò, veniva nuovamente in questione l'applicabilità della disposizione regolamentare in forza della quale tali richieste erano avanzate. All'inizio della XII legislatura, la Giunta per il Regolamento aveva preso in esame la questione nella seduta del 27 aprile 1994, senza per altro addivenire ad una decisione, ancorché si fosse delineato in quella circostanza un prevalente orientamento in senso negativo. L'Ufficio di Presidenza aveva comunque respinto da allora, con assoluta uniformità di comportamento, le richieste di deroga formulate nella XII e nella corrente legislatura (rispettivamente nelle riunioni del 28 aprile 1994 e del 14 ottobre 1998), in altri casi dichiarando lo scioglimento di Gruppi discesi al di sotto del numero di venti iscritti senza prendere in considerazione la possibilità di concedere la deroga per la loro permanenza (riunioni del 30 gennaio 1997 e del 15 aprile 1998). Alla luce di quest'indirizzo oramai consolidato, e sulla base di una riflessione frattanto approfonditasi circa le conseguenze delle modificazioni introdotte nella legislazione elettorale con le riforme del 1993, la Giunta per il Regolamento, nella seduta del 3 febbraio 1999, dichiarava la sopravvenuta inapplicabilità dell'articolo 14, comma 2, del Regolamento, in quanto esso contempla condizioni riferite alla legislazione elettorale non più in vigore.
Essa aveva frattanto iniziato ad esaminare la materia, introdotta, nella seduta del 3 dicembre 1998, mediante comunicazioni del Presidente. Il dibattito proseguiva nelle sedute del 19 dicembre 1998, 14 gennaio, 3, 11 e 25 febbraio 1999, con la discussione di numerose ipotesi elaborate dai relatori secondo i diversi orientamenti manifestatisi.
In particolare, oltre a quella che poi è stata prescelta, i relatori avevano prospettato alla Giunta le seguenti ipotesi di modifica definitiva della disciplina regolamentare.
Un primo nucleo di proposte, fra loro alternative, contemplava la soppressione della possibilità di deroga prevista dall'articolo 14, comma 2, del Regolamento, prevedendo, in dettaglio, le seguenti alternative:

1) innalzamento del requisito minimo per la costituzione dei Gruppi, da portare a trenta deputati, con soppressione della possibilità di deroga (eventualmente con l'eccezione della formazione rappresentativa delle minoranze linguistiche) e previsione di una norma di salvaguardia per i Gruppi costituiti all'inizio della legislatura;

2) mantenimento del requisito per la costituzione dei Gruppi nel numero minimo di venti deputati, con soppressione della possibilità di deroga (eventualmente con l'eccezione della formazione rappresentativa delle minoranze linguistiche) e norma di salvaguardia per i Gruppi costituiti all'inizio della legislatura;

3) requisito minimo per la costituzione dei Gruppi invariato e soppressione della possibilità di deroga (con l'eventuale eccezione della formazione rappresentativa delle minoranze linguistiche).

Una diversa ipotesi contemplava la costituzione di un Gruppo misto di maggioranza e di un Gruppo misto di opposizione, con l'adozione delle necessarie norme per definire l'assegnazione dei deputati all'una o all'altra formazione, in mancanza di opzione espressa. Una variante di quest'ipotesi era costituita dalla previsione di un terzo Gruppo misto, nel quale potessero confluire i deputati che non intendessero ascriversi allo schieramento di maggioranza né a quello d'opposizione.
Ancora, era stata rappresentata la possibilità di disciplinare la costituzione di Gruppi a carattere federativo, formati cioè da due o più componenti politiche dotate dei requisiti prescritti dal Regolamento, a condizione che i deputati appartenenti a tali componenti rappresentassero complessivamente almeno i quattro quinti (o altra proporzione) del Gruppo così formato. A tali componenti sarebbero stati estesi i poteri e le facoltà già previste a favore delle componenti politiche del Gruppo misto.
Infine, erano state elaborate le seguenti ipotesi di norma transitoria, da applicare nella legislatura in corso:

1) autorizzazione alla costituzione dei Gruppi esistenti all'inizio della XIII legislatura e sciolti per successive vicende, purché conservassero una residua consistenza di almeno dieci deputati;

2) autorizzazione alla costituzione di Gruppi in deroga al numero minimo, conformata sull'attuale regime con adeguamento dei requisiti alla nuova legislazione elettorale e con eventuale estensione alla formazione rappresentativa delle minoranze linguistiche.

Non riuscendo possibile enucleare un orientamento maggioritario su alcuna delle formule alternative individuate, nella seduta del 3 marzo 1999 i relatori, conformemente all'incarico ricevuto, presentavano una proposta di carattere tecnico, avente contenuto ridotto agli elementi essenziali, destinata ad introdurre il dibattito in Assemblea per consentire che questa si esprimesse sul complesso delle questioni dirimendo i soggiacenti nodi di carattere politico. In questo spirito, la Giunta conveniva di licenziare la proposta che qui si presenta. Il deputato Grimaldi, fin dal 24 febbraio, aveva informato circa il proprio intendimento, dal Presidente comunicato alla Giunta nella seduta del giorno successivo, di non partecipare alla seduta in cui avesse avuto luogo la trattazione delle questioni relative alla disciplina dei Gruppi, per manifestare con ciò radicale dissenso sul metodo del dibattito.
La via qui seguìta è la stessa che la Giunta aveva intrapreso con la precedente proposta doc. II, n. 20. Vengono infatti estesi i poteri e le facoltà conferiti alle componenti politiche del Gruppo misto. Alle componenti politiche formate da almeno dieci deputati, nonché alla componente delle minoranze linguistiche, è consentito, in particolare, di partecipare con un proprio rappresentante alle riunioni della Conferenza dei presidenti di Gruppo per tutte le decisioni sul programma dei lavori dell'Assemblea. Viene altresì disciplinata la partecipazione delle componenti politiche del Gruppo misto alla procedura di svolgimento delle interrogazioni a risposta immediata, con la possibilità per tale Gruppo di intervenirvi con due strumenti per ciascuna seduta, da ripartirsi secondo criteri di rotazione che consentano anche la partecipazione dei deputati non iscritti ad alcuna componente. Evidentemente, la frequenza della partecipazione di questi ultimi sarà commisurata al rapporto fra il loro numero e la consistenza complessiva del Gruppo misto.
La proposta, traendo le logiche conseguenze della dichiarata inapplicabilità della relativa norma, contempla altresì la soppressione della possibilità di deroga per la costituzione di Gruppi con meno di venti deputati, disponendo la formale abrogazione dell'articolo 14, comma 2, del Regolamento.
Dalla soppressione di tale possibilità discende la necessità di modificare l'articolo 5 del Regolamento, nella parte in cui fa riferimento alla rappresentanza dei Gruppi costituiti con l'autorizzazione dell'Ufficio di Presidenza in seno all'Ufficio medesimo. L'intervento su quest'articolo consente di adeguarne la formulazione, risolvendo alcuni problemi nel tempo manifestatisi. Così, al comma 3 si prevede che, qualora nella prima elezione alcuni Gruppi non risultino rappresentati, può farsi luogo ad elezione suppletiva. Viene altresì sancita, al comma 4, l'esclusione dell'obbligo di rappresentanza dei Gruppi costituiti dopo l'inizio della legislatura nell'Ufficio di Presidenza, prevedendosi che, dopo la prima costituzione dell'Ufficio di Presidenza, si procede a nuove elezioni soltanto ove debbano venirne sostituiti i componenti per qualsiasi causa cessati dalle funzioni, o quando si renda necessario ripristinare la presenza di un Gruppo in esso non più rappresentato. Vengono precisate le modalità per l'elezione suppletiva, prevedendosi che, quando essa riguardi il ripristino della rappresentanza di un Gruppo (o la sostituzione dell'unico rappresentante cessato dalle funzioni), sia eleggibile soltanto un deputato dello stesso Gruppo, mentre in tutti gli altri casi l'elezione ha luogo a norma dell'articolo 56, comma 1, ossia con voto limitato ogniqualvolta i membri da eleggere siano più di due. Le modificazioni all'articolo 5 entreranno tuttavia in vigore all'inizio della XIV legislatura, mentre per quella in corso è previsto, con norma transitoria, che i Gruppi parlamentari e le componenti politiche del Gruppo misto cui appartengano almeno dieci deputati, nonché la componente delle minoranze linguistiche, debbano essere rappresentati nell'Ufficio di Presidenza.
Infine, si è colta l'occasione per adeguare la disciplina del contingentamento dei tempi per la discussione del documento di programmazione economico-finanziaria, dei disegni di legge finanziaria e di bilancio, del rendiconto generale dell'amministrazione dello Stato e del disegno di legge di assestamento, che la riforma del 1997 aveva mantenuto immutata. In questo modo, viene esteso anche a queste discussioni il metodo di ripartizione dei tempi fra i Gruppi parlamentari stabilito, in via generale, dall'articolo 24, commi 7, 8, 9 e 10, del Regolamento. Non è richiamato il comma 11, in quanto esso contiene una disposizione di carattere generale, applicabile ovviamente a tutte le discussioni, non riguardante il modo di ripartizione del tempo fra i Gruppi.
La Giunta rassegna quindi all'attenzione dell'Assemblea il presente documento, che considera quale punto di partenza per la discussione e la chiarificazione dei temi prospettati, rimettendosi sul contenuto delle iniziative proposte alle decisioni che la Camera vorrà assumere indicando i criteri per la riformulazione o l'integrazione della proposta.

Giuseppe CALDERISI,
Elsa SIGNORINO, Relatori

Frontespizio

Testo articoli