Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di modifica al regolamento rappresenta il risultato di una riflessione sull'esperienza della scorsa sessione di bilancio, allo scopo di proseguire uno sforzo di razionalizzazione e di costante adeguamento di queste complesse procedure alla luce dei problemi concretamente posti dall'esperienza.
La prima e più immediata ragione consiste nell'intento di utilizzare l'effetto di evidenza derivante da una memoria ancora molto viva dei problemi incontrati nel corso dell'ultima sessione di bilancio, nonché della possibilità di indicarne in modo convincente le cause e dunque dimostrare concretamente la pertinenza dei rimedi proposti.
La seconda ragione, meno immediata ma più importante, sta nella volontà di confermare la strategia riformatrice avviata con l'istituzione della sessione di bilancio nel 1983 e proseguita con le riforme del 1988-1989: una strategia fondata su un ragionato empirismo, sul gradualismo e sulla sperimentazione, secondo un metodo che si potrebbe utilmente seguire anche per più ampie riforme. Di fronte al rinnovarsi di critiche spesso superficiali e di corta memoria, la riaffermazione della validità di questa strategia è necessaria e ben si coniuga con la consapevolezza dei problemi che restano da risolvere.
Bisogna aver ben chiaro che le riforme delle procedure di bilancio non possono ridurre la difficoltà e la complessità intrinseca alla decisione di bilancio, soprattutto nell'attuale fase storica del nostro paese, contrassegnata dall'esigenza di rientro dal debito. Né le riforme possono rimediare alla oggettiva difficoltà delle stime e delle previsioni in una economia completamente aperta come la nostra, in cui dati fondamentali come l'inflazione, il tasso d'interesse o il tasso di sviluppo sono soggetti a variabili non sempre controllabili dai singoli Stati. Tanto meno esse possono impedire gli errori di sottostima delle spese o di sovrastima delle entrate cui sono da imputare in buona parte gli scostamenti tra obiettivi e risultati negli ultimi anni.
Le riforme possono invece garantire rigore, razionalità procedurale e coerenza contabile, e su questo terreno le riforme del 1988-1989 hanno già raggiunto risultati importanti per quanto attiene alla procedura di bilancio, mentre per quanto attiene alle regole per la legislazione di spesa non si è ancora giunti all'approvazione, quanto mai necessaria, della riforma regolamentare da anni pendente.
Occorre in sostanza sgomberare il campo dalla illusione ricorrente di riforme palingenetiche contro i mali della finanza pubblica, ed invece proseguire e completare il serio lavoro già avviato con riforme recenti e proposte già in campo.
Le proposte di ben più impegnative riforme costituzionali, come quella dell'inemendabilità dei documenti di bilancio, per quanto autorevolmente sostenute, risultano, a chi conosce il funzionamento dell'attuale sistema di regole, per un verso eccessive, per l'altro non pertinenti rispetto ai problemi che si sono veramente posti. Essi possono perciò apparire la via per sfuggire in avanti alle dure scelte che entro i contenitori delle procedure occorre prima o poi fare, ovvero un modo per indicare nel Parlamento un comodo capro espiatorio agli occhi della pubblica opinione. Infatti le attuali regole, se rigorosamente applicate dal Governo nella fase di formazione dei documenti di bilancio, possono garantire il carattere vincolante degli obiettivi e delle compatibilità interne alla manovra di bilancio. Non è dunque in questa direzione che servono maggiori garanzie!
Occorre invece giustapporre a problemi procedurali soluzioni procedurali, lasciando alla politica i restanti difficili problemi di una rigorosa politica di bilancio. Ed allora, fermo restando che è necessario portare finalmente a termine le riforme regolamentari in materia di esame delle leggi di spesa, da anni pendenti, per quanto attiene alla procedura di bilancio bisogna, a nostro avviso, dare al nuovo sistema di regole il tempo per migliorare, introducendo tempestivamente gli aggiustamenti suggeriti dall'esperienza: modifiche semplici e apparentemente minori nell'ambito di un processo riformatore organico, come quelle qui proposte, possono infatti raggiungere risultati molto importanti per la funzionalità del sistema politico e per l'immagine della democrazia parlamentare di fronte all'opinione pubblica, proprio per l'effetto di correzione rapido ed immediato che sono atte a realizzare.
Sul piano procedurale l'esperienza delle precedenti sessioni di bilancio mostra come esse siano state rese convulse e difficili essenzialmente per l'eccesso di materia da decidere rispetto alla ristrettezza dei termini della sessione, e ciò a prescindere dai fenomeni ostruzionistici che pure si sono avuti.
Il fantasma della finanziaria omnibus si è in sostanza riproposto a causa della troppo ampia fisionomia assunta dai provvedimenti collegati da approvare nell'ambito della sessione e prima della legge finanziaria.
Si è inoltre posta, come questione decisiva per garantire la coerenza interna della procedura di bilancio, la questione di come estendere alle norme dei provvedimenti collegati, essenziali per mantenere i «tetti di spesa» nei limiti fissati dalla risoluzione programmatica, lo stesso regime di vincoli ed inammissibilità previsto per la legge finanziaria.
I provvedimenti collegati destinati a contenere le norme che consentano una manovra legislativa per l'immediato contenimento del disavanzo nei limiti degli obiettivi («da esaminare nell'ambito della sessione») sono stati opportunamente distinti, nelle stesse risoluzioni programmatiche, da quei provvedimenti collegati diretti a introdurre riforme strutturali di entrata e di spesa che hanno effetti finanziari nel medio periodo, da programmare in un'autonoma «corsia preferenziale» fuori dalla sessione di bilancio.
Nella prassi si è dunque creata una distinta tipologia di provvedimento collegato «\uda approvare nell'ambito della sessione» ed in linea di massima prima della legge finanziaria. Questo tipo di provvedimento collegato tende a porsi pertanto come un istituto necessario della sessione, e come tale richiede di essere sottoposto al suo tipico regime procedurale, rischiando altrimenti di rappresentare un elemento di contraddizione e di crisi nell'intero procedimento.
È avvenuto infatti che i provvedimenti collegati, presentati dal Governo per essere esaminati, a norma della risoluzione programmatica, nell'ambito della sessione di bilancio, hanno portato al limite la tenuta della procedura parlamentare, prima al Senato e poi alla Camera, per l'eccesso dei loro contenuti che in parti rilevanti, come avveniva per le «finanziarie omnibus», prefigurando, attraverso la delegazione legislativa, il compimento di riforme attraverso le risposte di grande significato politico ma prive di diretta connessione con gli obiettivi di contenimento quantitativo della manovra.
Essendo allo stato della nostra situazione finanziaria non eludibile la necessità di una manovra legislativa annuale direttamente finalizzata a contenere il disavanzo nei «tetti» fissati in sede programmatica, occorre mantenere tale manovra nei limiti compatibili con il principio fondamentale della sessione: tempo riservato e rigorosamente organizzato per la decisione di bilancio. È evidente che questo principio, per funzionare, implica un limite di contenuto rigido: solo quello che è essenziale ai fini della decisione di bilancio può essere discusso nei termini della sessione. Pertanto la norma dell'articolo 119, comma 4, che ammette l'esame di provvedimenti collegati nell'ambito della sessione, va interpretata nel senso che vale solo per quelli che contengono norme essenziali per gli obiettivi della manovra di bilancio per come sono quantificati nella legge finanziaria. Una volta introdotta questa interpretazione è evidentemente necessaria una garanzia analoga a quella che assicura il limite del contenuto proprio per la legge finanziaria e di bilancio, e cioè la verifica preliminare affidata al Presidente della Camera in prima lettura, previo parere della Commissione bilancio, con conseguente potere di stralcio delle parti giudicate estranee.
Come già previsto per la legge finanziaria, il limite di contenuto opererebbe anche in senso quantitativo verso gli emendamenti incompatibili con gli effetti finanziari già iscritti nella legge finanziaria a fondamento dei saldi fissati dalla risoluzione programmatica.
Per fondare il giudizio imparziale del Presidente della Camera servono riscontri sufficientemente obiettivi. A questo scopo si prevede che il Governo dimostri la connessione e gli effetti quantitativi delle singole disposizioni in termini di contenimento del disavanzo con lo strumento già predisposto dalla vigente legge di contabilità dello Stato per la quantificazione degli effetti finanziari, e cioè la relazione tecnica. La presentazione della relazione tecnica apre l'apposita procedura di verifica parlamentare da parte del Servizio del bilancio in funzione di istruttoria tecnica per il parere della Commissione bilancio, come avviene per i progetti di legge di spesa (e come in qualche caso è già avvenuto proprio per i provvedimenti collegati in questione, per il loro «tipico» effetto di copertura della legge finanziaria).

La modifica regolamentare che si propone è così coerente e consequenziale rispetto al vigente sistema da poter anche funzionare in via interpretativa sulla base di conformi prescrizioni da adottare con le risoluzioni programmatiche in ordine alla limitazione dei contenuti dei provvedimenti collegati. L'introduzione di una apposita novella regolamentare consentirebbe tuttavia di adottare la procedura di stralcio preliminare con la garanzia dell'intervento del Presidente della Camera e potrebbe avere un effetto deterrente capace di scongiurare lo stesso sorgere del problema.
Inoltre - ciò che è ancora più importante - garantirebbe con apposita formulazione normativa l'estensione ai collegati del regime di inammissibilità di emendamenti non compensativi degli effetti finanziari già iscritti nella legge finanziaria.
Viene poi coerentemente garantita, attraverso le modifiche all'articolo 119 del regolamento, ai provvedimenti collegati nell'ambito della sessione la stessa procedura di esame prevista per la legge finanziaria, assicurando cioè il doppio esame da parte delle Commissioni di merito e della Commissione bilancio.
Si osserva infine, con riferimento alle proposte avanzate da più parti che tendono a rafforzare con varie modalità il testo proposto dal Governo, che forse basterebbe eliminare, nell'ambito della sessione di bilancio, il termine delle ventiquattro ore previsto per le votazioni sulle quali il Governo pone la questione di fiducia. Tale dilazione potrebbe infatti risultare incompatibile con i ristretti termini imposti dalla sessione.
Oltre al problema del contenuto dei provvedimenti collegati, un altro fattore di difficoltà riconducibile a ragioni procedurali è da imputare alla configurazione delle tabelle della legge finanziaria relative ai fondi speciali (accantonamenti per la copertura dei progetti di legge). L'eccessivo grado di dettaglio di tali accantonamenti (corrispondente del resto alle forme prevalenti di legislazione di spesa) comporta infatti ogni anno la presentazione di oltre un migliaio di emendamenti solo con riferimento a queste due tabelle, e ha costretto negli anni scorsi l'Assemblea ad un infinito numero di votazioni su questioni a volte di rilevanza veramente minore o comunque non adeguate alla natura e al livello generale della decisione di bilancio. Ciò ha spesso compromesso, entro e fuori le Camere, l'immagine dell'enorme lavoro da esse svolto nella sessione e ha rappresentato un elemento di svilimento dell'intera procedura.
Questi esiti impongono al Parlamento e al Governo una seria riflessione sulle circostanze che hanno fino ad ora impedito, nella fase di formazione del disegno di legge finanziaria, l'attuazione della disposizione dell'articolo 11-bis, comma 1, della legge n. 468 del 1978, che prescrive che gli accantonamenti dei fondi speciali siano accorpati per Ministeri e programmi di spesa. Se il Governo confermasse la difficoltà di procedere in questo senso in sede di predisposizione di fondi speciali a causa delle caratteristiche della legislazione italiana, lo stesso regolamento della Camera potrebbe prevedere accorgimenti utili ad evitare l'infinito ripetersi di inutili votazioni a senso unico in Assemblea salvaguardando tutte le attuali prerogative parlamentari. Potrebbe ad esempio essere utile da un lato una maggiore qualificazione del parere delle Commissioni di merito sugli emendamenti ai fondi speciali previsto dall'articolo 121, comma 3, del regolamento, prevedendo che lo stesso parere sia invece espresso su un testo approvato in linea di principio dalla Commissione bilancio, ovvero direttamente all'Assemblea sul testo già licenziato. Dall'altro lato si potrebbero a questo punto semplificare le votazioni in Assemblea prevedendo, ad esempio, una inversione dell'ordine delle votazioni sui fondi speciali nel senso di mettere in votazione direttamente gli stanziamenti per ciascun Ministero o rubrica, passando all'esame degli emendamenti solo se lo chiedono Commissione o Governo ovvero se lo stanziamento per il Ministero o rubrica è respinto. In questa direzione si ritiene tuttavia di avanzare una proposta esemplificativa di possibili modalità di intervento con la modifica dell'articolo 121, comma 3, della quale occorre - in sede tecnica - verificare gli aspetti strettamente procedurali sull'ordine delle votazioni e la reale praticabilità e che potrebbe essere adottata in via sperimentale per un solo anno in base a pronunzia della Giunta per il regolamento e previi accordi tra i gruppi. Ciò anche per verificare con il Governo la possibilità di risolvere il problema in sede di impostazione dei fondi speciali.

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