Doc. XXIII n. 49

Doc. XXIII n. 49

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PARTE TERZA

1. Evoluzione degli strumenti normativi internazionali.

La naturale dimensione internazionale del fenomeno rende necessarie strategie internazionali di prevenzione e repressione del fenomeno.
Un primo concreto esempio in tale direzione è rappresentato dal rapporto di iniziativa della «Commissione parlamentare sulle libertà politiche e gli affari interni» del Parlamento europeo, di cui è stata relatrice l'onorevole Maria Pia Colombo Svevo, approvato all'unanimità il 18 gennaio 1996.
La complessa dimensione criminologica del fenomeno del traffico è riflessa nelle definizioni assunte nei due protocolli opzionali della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, la cui firma avverrà nella metà di dicembre del 2000 a Palermo.
I due protocolli sono rispettivamente indirizzati alla prevenzione e alla repressione allo smuggling of migrants e di trafficking in persons.
L'adozione e l'effettiva applicazione dei due nuovi strumenti internazionali potrà ridurre l'impatto dei fattori negativi che oggi fanno fanno sì che, in questo settore cruciale, l'inefficacia dell'azione di cooperazione internazionale è la regola, non l'eccezione (99).
Attualmente, infatti, l'efficacia dell'azione repressiva e preventiva è condizionata negativamente da ritardi e contraddittorietà degli interventi legislativi dei singoli stati, oltre che dalla limitata idoneità delle strutture designate per l'azione di contrasto, da deficit di esperienza e professionalità degli operatori di polizia e della magistratura, da gravi difficoltà di coordinamento delle competenze nei vari settori del controllo dei confini, dei servizi sociali, delle investigazioni, della giurisdizione.
Nei due protocolli aggiuntivi della Convenzione di Palermo culmina un lungo processo di evoluzione del diritto internazionale, la sintetica ricostruzione del quale è utile per la comprensione di alcune delle cause dell'insufficienza dell'azione di contrasto svolta dai singoli

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stati e della necessità di dare nuovi basi alla cooperazione internazionali in questa materia.
Un'esame dell'evoluzione degli strumenti internazionali essenziali non può non partire dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo sottoscritta in seno alle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948 nella quale all'articolo 4 si legge: «Nessuno sarà tenuto in schiavitù o in servitù; la servitù e il traffico di schiavi sono vietati in ogni loro forma».
Questa dichiarazione assume un rilievo del tutto particolare sul piano delle affermazioni dei principi generali sia per il numero degli stati firmatari sia perché individua una base minima per il rispetto dei diritti umani generalmente riconosciuta.
Principi analoghi erano presenti anche in accordi internazionali precedenti. Questo è il caso della Convenzione sulla schiavitù della Società delle Nazioni sottoscritta il 25 settembre 1926, nella quale tuttavia la definizione di schiavitù enunciata nel testo era particolarmente restrittiva (100).
Nel 1956 fu necessario adottare una Convenzione Supplementare per l'abolizione della schiavitù, il commercio di schiavi e gli istituti e le pratiche similari alla schiavitù, in modo da estendere alle situazioni che si è soliti definire analoghe alla schiavitù quei programmi di soppressione che gli stati firmatari si erano impegnati ad attuare già con la Convenzione del 1926.
L'evoluzione storica degli strumenti negoziali e la limitatezza della definizione del fenomeno assunta in quelle sedi va tenuta presente nel considerare il significato della Convenzione per la soppressione del traffico di persone e dello sfruttamento della prostituzione del 2 dicembre 1949 con la quale le Nazioni Unite si proposero per la prima volta di pianificare l'azione degli Stati nella specifica lotta al traffico di esseri umani.
Si tratta anche della prima volta in cui, sul piano negoziale internazionale, viene utilizzata per la prima volta l'espressione «traffic in persons», anche se è utilizzata solo per definire l'ampiezza e gli effetti dannosi del fenomeno dello sfruttamento della prostituzione.
L'obiettivo era tuttavia correttamente, sia pure assumendo un quadro criminologico di riferimento limitato, quello di rilanciare la cooperazione fra gli Stati nella repressione di un fenomeno che aveva segnato l'emersione di forme transnazionali di criminalità organizzata (101). D'altro canto proprio la limitata prospettiva criminologica adottata è rilevante per spiegare il fallimento degli scopi di questa Convenzione. Molti degli Stati firmatari della convenzione non l'hanno poi ratificata anche per le profonde divergenze che si sono riscontrate

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riguardo al modo di affrontare e contrastare il fenomeno della prostituzione sul piano interno (102).
Le diverse finalità ispiratrici avrebbero poi impedito la effettiva definizione di obiettivi comuni dell'azione repressiva e preventiva da svolgersi sul piano internazionale. Quello che rileva, in questa sede, è la mancanza di reale incidenza della Convenzione sul piano della lotta al traffico degli esseri umani.
Proprio la mancanza di validi strumenti normativi e l'esigenza di una compiuta ricognizione dei dati offerti dall'osservazione criminologica sono alla base della ripresa della riflessione e degli sforzi di composizione negoziale degli interessi e delle volontà degli Stati.
Nell'ambito dell'Unione Europea, è il Trattato di Maastricht del 1992 a porre le basi per una politica repressiva comune: con quell'atto materie tradizionalmente considerate prerogative sovrane dei singoli stati, come le questioni riguardanti l'asilo, l'immigrazione, la sicurezza, la cooperazione giudiziaria, diventano «questioni di interesse comune».
Il Trattato di Amsterdam del 1997, all'articolo K1, prevede espressamente l'obbligo per gli stati di adottare tutti gli strumenti di cooperazione, sia di polizia sia tra le autorità giudiziarie, necessari per rendere incisiva l'azione di contrasto al traffico di esseri umani. Questa posizione d'obbligo sul piano internazionale trova poi specificazione in due disposizioni: l'una stabilisce che vi deve essere una stretta cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità amministrative degli stati membri direttamente e attraverso Europol; l'altra prevede una stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie a norma dell'articolo K3 dello stesso trattato. Il traffico di esseri umani diviene così un ambito prioritario e privilegiato di cooperazione intergovernativa e giudiziaria.
In sede di Unione Europea sono state prese ulteriori iniziative, anche in base all'esigenza di migliorare il coordinamento dell'azione repressiva e preventiva adottata dai singoli stati. Il consiglio europeo ha approvato una prima azione comune, sulla base dell'articolo K3 del trattato di Amsterdam, con la quale gli stati si impegnavano all'attuazione di un programma concordato di incentivi e di scambi tra gli uffici responsabili nei singoli stati in merito al traffico degli esseri umani e allo sfruttamento sessuale dei minori (è il cosiddetto programma Stop). Ma, soprattutto, ha approvato, il 29 febbraio 1997, una seconda azione comune, sempre in attuazione del citato articolo K3, specificamente diretta alla lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei minori.
Questa azione comune considera il fenomeno del traffico limitandolo ancora ai casi segnati da finalità di sfruttamento sessuale, pur assumendo comunque una maggiore consapevolezza della complessità

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del quadro criminologico e delle connessioni del fenomeno con il problema della disciplina dei flussi migratori. Il fenomeno della tratta viene inquadrato tra le possibili forme di criminalità organizzata internazionale e viene affermata la necessità di una azione multidisciplinare di prevenzione oltre che di repressione.
Dall'azione comune deriva per gli stati membri l'obbligo di rivedere la normativa nazionale per assicurare l'adeguata criminalizzazione di alcune tipologie illecite come quella dello sfruttamento sessuale della persona non minore realizzato mediante coercizione, inganno o abuso di autorità o altre pressioni tali che la persona non abbia altra scelta effettiva e accettabile se non cedere alle pressioni o agli abusi di cui è vittima; quella della tratta a scopo di lucro delle persone diverse dai minori finalizzata allo sfruttamento sessuale dove per tratta si intende qualsiasi comportamento che agevola l'ingresso, il transito o il soggiorno nel territorio di uno stato membro, nonché l'uscita da esso per fini di sfruttamento sessuale; quella dello sfruttamento e dell'abuso sessuale di bambini; quella della tratta di bambini finalizzata allo sfruttamento e all'abuso sessuale.
A questo nucleo dell'azione comune si affiancano poi le disposizioni finalizzate a assicurare il raccordo delle giurisdizioni, la cooperazione tra autorità giudiziarie e di polizia, la protezione dei testimoni, l'assistenza delle vittime e dei loro familiari.
La nozione di tratta degli esseri umani e la tipologia criminologica di riferimento adottate dall'azione comune sono alla base anche della conferenza interministeriale che si è svolta a L'Aja il 26 aprile 1997 sul tema specifico della cooperazione nella lotta contro il traffico di esseri umani e in particolare contro la tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale.
In tale occasione, i governi dell'unione hanno concordato una dichiarazione su linee guida europee per misure efficaci di prevenzione e lotta contro la tratta delle donne a scopo di sfruttamento sessuale, esplicitamente richiamata nella relazione al disegno di legge di iniziativa governativa n. 5839/C presentato il 23 marzo 1999 che reca «Misure contro il traffico di persone» e mira ad adeguare la risposta repressiva interna mediante l'individuazione di nuove fattispecie incriminatrici.
Il traffico di esseri umani è stato al centro dei lavori del vertice straordinario dei capi di Stato e di governo dell'Unione Europea che si è svolto a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999. Nel documento conclusivo del vertice, il traffico di esseri umani è indicato come terreno privilegiato di azione comune degli Stati in base al presupposto che la materia si presta a convergenze politiche immediate, nonostante le difficoltà di giungere in tempi rapidi all'elaborazione di politiche comuni in materia di controllo dei flussi migratori, di diritto d'asilo e di soggiorno, rimaste sullo sfondo del vertice. È stato stabilito in quella sede di indicare i traffici di esseri umani, accanto a quelli di stupefacenti, come settore prioritario di azione delle squadre investigative comuni la cui istituzione è prevista dal trattato di Amsterdam e di giungere, entro il 2000, all'adozione, su proposta della Commissione, di una normativa comune in materia di tratta degli esseri umani e di sfruttamento economico dei migranti.

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Sono altresì da ricordare una serie di raccomandazioni della Commissione Europea e risoluzioni approvate dal Parlamento Europeo, tra le quali una risoluzione approvata all'unanimità dal Parlamento Europeo nel maggio del 2000 (103) che condanna il traffico di donne e bambini. Questa risoluzione richiede che sia adottata una politica europea comune per gli aspetti legislativi, di prevenzione, di repressione, di protezione delle vittime e sottolinea l'urgenza di una definizione comune accettata internazionalmente, raccomandando anche l'istituzione in ogni stato membro della figura di un rapporteur per le questioni attinenti al traffico.
L'Unione Europea sta quindi introducendo significative modifiche al quadro della cooperazione politica, intergovernativa e giudiziaria per contrastare il fenomeno del traffico.
Sono particolarmente significativi anche gli accordi bilaterali conclusi dal nostro paese con alcuni altri stati, tra i quali ricordiamo quello sottoscritto nel maggio del 1998 tra il nostro paese e gli Stati Uniti. I due paesi si sono impegnati a contrastare il fenomeno del traffico, in particolare quando riguarda donne e bambini, e a cooperare nel campo legislativo, dell'addestramento delle forze di polizia e della prevenzione. È proprio in rispetto a questo accordo che la Direzione Nazionale Antimafia conduce una preziosa azione di monitoraggio del fenomeno, stante ancora l'assenza, nonostante sia avviato l'iter del disegno di legge di iniziativa governativa recante «Misure contro il traffico delle persone», di specifiche norme penali sulla fattispecie del traffico di esseri umani.
Come già indicato, nell'ambito delle Nazioni Unite si stanno invece sviluppando le condizioni per un diverso e più compiuto approccio delle strategie di contrasto del fenomeno. È ormai imminente la sottoscrizione della Convenzione sulla criminalità organizzata transnazionale delle Nazioni Unite (Palermo, Conferenza politica delle Nazioni Unite, 12-14 dicembre 2000). Si tratta del più importante sforzo di armonizzazione normativa e di promozione della cooperazione giudiziaria internazionale condotto dagli uffici di Vienna delle Nazioni Unite (ODCCP - Office for Drug Control and Crime Prevention) dal 1988, anno in cui fu aperta alla firma la convenzione sugli stupefacenti.
Questa convenzione affonda le sue radici nella Conferenza mondiale sulla criminalità organizzata transnazionale tenuta a Napoli nel 1994: in tale occasione i singoli Stati furono invitati ad iniziare un processo di armonizzazione delle legislazioni nazionali e a raggiungere un accordo sul concetto di criminalità organizzata, al fine di condividere gli elementi base per risposte nazionali compatibili e per una più efficace cooperazione internazionale.
I lavori per l'elaborazione di questa convenzione sono stati avviati ufficialmente nel gennaio 1999 e hanno avuto come obiettivo la definizione del concetto di criminalità organizzata e la creazione di un quadro normativo che permettesse agli Stati partecipanti di migliorare il livello di cooperazione internazionale.

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La proposta di convenzione prevede, in funzione dell'impegno che gli Stati assumono per prevenzione e la repressione, la seguente definizione del concetto di criminalità organizzata: un'attività di gruppo svolta da tre o più persone, con rapporti gerarchici o relazioni personali, che permettano ai loro capi di acquisire utili o guadagnare territori o mercati, interni o esteri, tramite violenza, intimidazione o corruzione, sia per condurre l'attività criminale, sia per infiltrarsi nell'economia legale.
In questa, come nella definizione assunta dall'azione comune europea adottata nel 1998 in attuazione del Piano di azione in materia di criminalità organizzata del 23 aprile 1997, è recepito il senso profondo dell'esperienza normativa italiana in materia di associazione mafiosa: un'associazione criminosa è tale non soltanto quando persegua scopi illeciti, ma anche quando adotti metodi criminosi per raggiungere fini in sé leciti, quali posizioni di controllo di settori economici o l'adozione di provvedimenti amministrativi favorevoli (104).
Tra le finalità delittuose indicate esemplificativamente come tipiche dell'agire criminoso organizzato, la convenzione (lett. b dell'articolo1) indica espressamente, accanto ai più consueti riferimenti criminologici del traffico di stupefacenti, del riciclaggio, della falsificazione di denaro, del terrorismo, dei traffici di armi, della corruzione, anche il traffico di persone, come definito nella Convenzione per la soppressione del traffico delle persone e dello sfruttamento della prostituzione del 1949.
Al testo della convenzione sono allegati due protocolli aggiuntivi specificamente dedicati alla materia in esame, considerata dall'angolo visuale di mercato illegale governato da organizzazioni criminali o influenzato dalla loro azione.
Tali protocolli mirano anche a individuare definizioni in grado di orientare in modo coerente le politiche criminali dei singoli stati e di favorire le prospettive di cooperazione giudiziaria e di polizia.
Nei lavori di Vienna è prevalsa la tendenza a dividere il campo di azione in due settori:
il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina (smuggling of migrants);
il traffico in senso stretto, ossia le condotte finalizzate allo sfruttamento criminoso della persona umana, a tal fine costretta o indotta alla migrazione (trafficking in persons).

Questa distinzione, emersa nel corso degli anni novanta nella prassi di polizia, ha radici complesse da rintracciare nelle tradizionali divisioni di competenze tra gli organismi nazionali deputati all'azione di contrasto, nella tendenziale separazione tra le organizzazioni criminali attive nell'uno o nell'altro settore, nella precisa gerarchia degli obiettivi politici degli Stati, soprattutto di quelli occidentali, mete privilegiate dei flussi migratori illegali, secondo i quali il contrasto

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all'immigrazione clandestina è una priorità politica rispetto alla lotta al traffico a fini di sfruttamento, il che esige l'elaborazione di strategie di cooperazione mirate e non condizionate necessariamente dalla difficoltà di agire sull'altro versante (105).
Intorno alle formule di smuggling e trafficking ruota ormai lo sforzo di armonizzazione normativa su scala mondiale e regionale, che è una condizione importante per l'efficacia dell'azione repressiva, visto che proprio l'eterogeneità delle soluzioni e dei metodi nazionali di controllo e sanzione rappresenta un serio ostacolo all'azione di prevenzione e di repressione.
Il primo protocollo opzionale -against the smuggling of migrants by land, air and sea, supplementing the United Nations Convention against transnational organized crime - riguarda il traffico clandestino di migranti - il fenomeno dello smuggling of migrants - ossia le condotte finalizzate a agevolare, a scopo di profitto, l'ingresso o il soggiorno illegali, ossia in dispregio della normativa nazionale in materia di stranieri, nel territorio di uno stato di persone consenzienti. L'obiettivo è quello di imporre e orientare in modo coerente l'incriminazione delle condotte di smuggling - che letteralmente si traduce con far entrare o uscire qualcosa o qualcuno di nascosto, ossia contrabbandare - lasciando poi ai singoli stati le scelte in ordine alla qualificazione e all'eventuale sanzione delle condotte dei migranti stessi e i livelli di protezione da garantire attraverso la propria legislazione in tema di ingresso e soggiorno nel proprio territorio. L'applicazione del protocollo è limitata alle sole condotte commesse in un contesto criminale organizzato così come definito dalla convenzione madre. Il raggio di azione privilegiato è quindi il terreno occupato dalle organizzazioni criminali che agiscono su questo mercato illecito, lucrando sul bisogno di espatrio e di nuove condizioni di vita di persone provenienti da aree economicamente e socialmente sfavorite o attraversate da conflitti e da crisi interne.
Il secondo protocollo - Protocol to prevent, suppress and punish trafficking in persons, especially women and children, supplementing the United Nations Convention against transnational organized crime - riguarda invece il fenomeno del trafficking in persons e ha alla sua base l'esigenza prioritaria di assicurare la protezione della persona che con violenza, minaccia o frode, è coattivamente trasferita al fine del suo successivo sfruttamento.
La persona è vista in questa prospettiva come oggetto di condotte criminali, in quanto tali sanzionate in vario modo dalle legislazioni nazionali.
L'opzione più tradizionale per una fattispecie incentrata sulle donne e sui minori e sullo scopo di sfruttamento sessuale ha ceduto progressivamente il passo, durante i lavori preparatori, ad una più ampia intitolata al traffico delle persone, nella quale le finalità dello sfruttamento e dell'abuso sessuali non sono considerate esclusive.
In ogni caso il testo del protocollo definisce la nozione di trafficking senza riferimenti limitativi alla prova della presenza attiva di

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organizzazioni criminali o dell'attraversamento di confini nazionali da parte della vittima.
Nell'esaminare il delicato problema del trattamento da riservare alle vittime, le negoziazioni hanno posto in evidenza l'opportunità della rinuncia a opzioni fondate sull'allontanamento forzato della vittima trasferita illegalmente da uno stato all'altro, visto che ormai è chiaro che questo allontanamento forzato finisce per rappresentare un serio ostacolo alla collaborazione della stessa con gli organi di polizia e con la magistratura.
La disponibilità della vittima a rendere dichiarazioni sulle modalità dell'ingresso illegale e dei delitti violenti commessi in suo danno, sull'identità degli autori dei delitti violenti commessi in suo danno, sull'identità degli autori degli illeciti, sulle rotte e le metodologie criminose seguite dalle organizzazioni criminali che i traffici controllano è di regola decisiva per l'efficacia dell'azione repressiva. Le dichiarazioni delle vittime costituiscono uno strumento probatorio irrinunciabile e, spesso, soprattutto quando raccolte nell'immediatezza dell'accertamento del fatto, l'unico in grado di innescare un processo di feconda accumulazione probatoria.
Ma in generale, è ormai prevalente la consapevolezza dell'insufficienza di approcci settoriali, che non tengano conto della realtà delle aree geopolitiche dalle quali hanno origine i principali flussi di migranti o di persone bisognose di protezione internazionale, nonché dell'esistenza di un preminente interesse degli stati di destinazione dei flussi migratori a politiche comuni in materia di repressione dei traffici criminali, ma anche di controllo dei confini, di condizioni di ammissione, soggiorno e asilo dello straniero, di sviluppo delle aree dalle quali provengono i flussi migratori, di prevenzione dei conflitti e delle violazioni dei diritti umani.

2. La normativa nazionale vigente e le proposte di modifica in discussione.

L'ordinamento italiano non prevede attualmente una specifica norma penale che sanzioni il traffico di esseri umani. Tuttavia, come vedremo, esistono proposte di legge, anche ai massimi livelli istituzionali, che mirano a raggiungere tale fine, in considerazione soprattutto, della inadeguatezza delle norme incriminatrici esistenti a contrastare questo nuovo mercato criminale.
Come è stato correttamente osservato, la scelta di definire e di sanzionare attraverso una nuova norma del codice penale il traffico delle persone, ha un'intrinseca carica simbolica, considerato che, da una parte, l'efficacia deterrente della minaccia di incriminazione si concentra su un unico precetto e, dall'altra, si esprime chiaramente il significato e l'intensità delle scelte di politica criminale di uno stato (106).

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Il quadro legislativo attualmente vigente si compone di un'insieme di norme approvate in epoche diverse e per scopi differenti, tra le quali, tuttavia, esiste un rapporto di reciproca specialità.
Nello specifico, fattispecie di reato riconducibili al trafficking sono sanzionate dalle norme in materia di violenza privata e sessuale, sequestro di persona (anche a scopo di estorsione), induzione e sfruttamento della prostituzione, riduzione in schiavitù. In particolare, si fa riferimento:
a) all'articolo 600 c.p., in tema di riduzione in schiavitù
b) all'articolo 601 c.p. inerente la tratta e il commercio di schiavi;
c) all'articolo 9 della legge 3 agosto 1998, n. 269, relativa alla tratta o comunque al commercio di minori al fine di indurli alla prostituzione. Questa previsione normativa ha introdotto negli articoli 600-bis e 600-septies del codice penale una serie di nuove incriminazioni, tra le quali la punibilità di fatti delittuosi compiuti da cittadini italiani all'estero e l'attribuzione agli organi inquirenti di facoltà investigative tipiche della legislazione in materia di criminalità organizzata;
d) le disposizioni di cui ai numeri 6 e 7 del primo capoverso dell'articolo 3 delle legge n. 75/1958 (c.d. Legge Merlin),
e) l'articolo 12 del T.U. n. 286/98 (107) contenente le già ricordate disposizioni contro le immigrazioni clandestine.

Naturalmente, la natura delittuosa delle fattispecie contemplate dalle norme citate rende possibile l'utilizzazione delle norme incriminatrici in materia di reati associativi (articoli 416 e 416-bis c.p. riguardanti rispettivamente i reati di associazione per delinquere e quello di associazione per delinquere di tipo mafioso).
Ridotta, come risulta anche dai risultati del monitoraggio della Direzione nazionale antimafia menzionati in precedenza, risulta l'operatività dell'articolo 600 c.p., anche se, come dimostra anche una recente sentenza della Corte di Cassazione, la giurisprudenza ne ha riconosciuto la concreta applicabilità in casi di sfruttamento degli immigrati clandestini (108).

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In generale, nonostante l'evoluzione giurisprudenziale, affermandone ripetutamente l'applicabilità alle situazioni nelle quale le condizioni analoghe alla schiavitù siano riconoscibili in fatto, abbia affrancato la norma dell'articolo 600 c.p. al destino virtuale nel quale era stata confinata dagli opposti indirizzi interpretativi che ne azzeravano l'utilità, la sua idoneità a reggere l'articolazione concreta di politiche criminali effettive e moderne è ostacolata irrimediabilmente dalla constatazione che essa è pacificamente inapplicabile ai casi, invero assai frequenti, nei quali la vittima risulti sottoposta a forti condizionamenti psicologico che tuttavia non ne facciano venir meno le capacità di sottrarsi volontariamente alle condizioni di sfruttamento nelle quali versa, ciò che finsce per ripercuotersi anche sull'efficacia applicativa delle fattispecie codicistiche di alienazione e commercio di persone ridotte in schiavitù.
Attualmente, il Comitato ristretto istituito in seno alla Commissione giustizia della Camera dei deputati sta discutendo un testo legislativo, frutto dell'unificazione di precedenti disegni e proposte di legge, ossia: il disegno di legge presentato dal Governo D'Alema (A.C. 5839) il 23 marzo 1999, la proposta di legge Pozza Tasca e altri (A.C. 5350), presentata il 2 novembre 1998 e la più recente proposta di legge Albanese e altri (A.C. 5881) presentata il 7 aprile 1999.
Il testo, costituito da quattro articoli, oltre a prevedere l'abolizione degli articoli 601 e 602 c.p. (articolo 4), contiene una nuova formulazione del testo dell'articolo 600 c.p., affiancando al concetto di schiavitù, presente nell'attuale formulazione, quello di servitù: Il nuovo articolo 600 c.p. proposto dal Comitato ristretto infatti si intitola Riduzione in schiavitù o servitù e prevede una sanzione specifica per chi commette tale reato pari ad una pena compresa tra gli otto e i venti anni di reclusione.
La schiavitù viene definita come la condizione di una persona sottoposta, anche solo di fatto, ai poteri corrispondenti a quelli del diritto di proprietà o di altro diritto reale, o vincolata alla destinazione di una cosa, mentre la servitù viene considerata come la condizione di soggezione di una persona costretta o indotta a rendere prestazioni sessuali o di altra natura.
La nuova fattispecie di reato, definita dall'articolo due del testo del Comitato, riprendendo quanto previsto dall'A.C. 5839, definisce la nuova fattispecie di reato come «Traffico delle persone» e prevede la sua introduzione nel codice penale mediante l'articolo 602-bis c.p.
Quando tre o più persone promuovono, costituiscono o organizzano il traffico di persone sono puniti con la reclusione da 5 a 10 anni, mentre la sola partecipazione è punita con la reclusione da 4 a 8 anni.
Nel caso in cui l'associazione sia armata, come definito dal comma 6 dell'articolo 2, il legislatore ha previsto un'aggravante specifica per le pene sopra citate, così come nel caso l'associazione sia composta da più di 10 associati.
Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, il tema, attualmente oggetto di esame parlamentare, dell'introduzione nell'ordinamento italiano di una fattispecie associativa caratterizzata dalla specifica finalizzazione delle strutture organizzate alla gestione di traffici di esseri umani appare dotato di particolare importanza negli orientamenti

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di politica criminale da adottare in vista dell'efficace repressione del fenomeno.
In coerenza con quanto va delineandosi nei lavori parlamentari in materia di contrabbando, una modifica legislativa del genere anzidetto agevolerebbe la costruzione di ambiti investigativi e processuali adeguati alla reale complessità di fenomeni che si dimostrano, già sul piano dell'osservazione criminologica, massivamente controllati da strutture criminali organizzate.
Non solo. La possibilità di inserimento della nuova fattispecie associativa nel novero dei delitti attribuiti alla competenza funzionale delle procure distrettuali antimafia e al ruolo di impulso e coordinamento investigativo della direzione nazionale antimafia varrebbe:
ad assicurare la concentrazione e la non dispersione conoscenze investigative che faticosamente si formano in relazione a fenomenologie criminali l'efficace repressione delle quali esige stabilità e unitarietà delle funzioni di coordinamento;
ad agevolare una più efficace cooperazione giudiziaria internazionale, in ragione, da un lato, dello stabile inserimento dell'ufficio inquirente nel circuito di relazioni informative che ruota attorno al ruolo in fatto assunto negli ultimi anni dal procuratore nazionale antimafia nella promozione della cooperazione anticrimine internazionale, oggi sancito, con precipuo riferimento alla criminalità organizzata, dall'inserimento della direzione nazionale antimafia nella rete dei cd. punti di contatto istituita in ambito Unione europea in attuazione di specifica raccomandazione formulata nel Piano d'azione comune contro la criminalità organizzata del 28 aprile 1997 e, dall'altro lato, nel naturale e tempestivo riversarsi delle informazioni in un unico luogo di raccolta ed elaborazione delle medesime, al quale possano, con la semplicità e l'immediatezza tipiche delle forme più moderne di cooperazione, rivolgersi le autorità giudiziarie degli altri paesi interessati;
ad evitare, comunque, la perdita delle esperienze fin qui formatesi attraverso il lavoro dei piccoli uffici giudiziari ovvero comunque di magistrati inquirenti non addetti alle direzioni distrettuali antimafia, ben potendo trovare applicazione gli strumenti ordinamentali (applicazioni temporanee, deleghe ex articolo 70 ord. giud.) e processuali posti a servizio dell'armonico ed equilibrato svolgimento delle particolari funzioni di coordinamento investigativo attribuite ai procuratori distrettuali antimafia e alla direzione nazionale antimafia.

3. L'azione del governo italiano contro la tratta in Italia.

L'azione del governo italiano in materia di lotta alla tratta si è articolata tanto sul versante interno, quanto nelle sedi istituzionali presenti sullo scenario internazionale.
Sul versante interno, attualmente, l'unico strumento specifico di azione contro la tratta è costituito dall'articolo 18 T.U. 286/98 che, come già illustrato, prevede la concessione di uno speciale permesso

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di soggiorno temporaneo nei confronti delle vittime. Come illustrato al Comitato (109), alla base di questa previsione normativa vi è la concreta realizzazione del connubio tra la necessità di proteggere i diritti delle vittime e quello di attuare una efficace azione di repressione penale. Infatti, come si è constatato nei procedimenti in corso, è possibile arrivare all'individuazione e alla condanna dei trafficanti se, e solo se, le vittime rendono delle dichiarazioni. Ciò è possibile in quanto queste ultime si vedono concretamente riconosciute come titolari di diritti, che l'ordinamento giuridico del nostro Paese, almeno con riferimento a un nucleo essenziale di situazioni soggettive, è disposto a tutelare incondizionatamente.
La testimonianza delle vittime, come si è accertato durante il sopralluogo al centro «Regina Pacis», oltre a produrre la condanna degli sfruttatori, permette altresì di aggiornare l'attività di intelligence (110).
Il 23 marzo 1999, il governo ha presentato un disegno di legge (A.C. n. 5839), successivamente assegnato alla Commissione giustizia della Camera dei deputati. Tale provvedimento, composto di tre articoli, prevede l'introduzione di una specifica fattispecie di reato denominata «Traffico di persone», mediante l'inserimento nel codice penale dell'articolo 602-bis, il quale prevede che «Chiunque, mediante violenza, minaccia o inganno, costringe o induce una persona a fare ingresso o a soggiornare o a uscire dal territorio dello Stato, o a trasferirsi all'interno dello stesso, allo scopo di sottoporla a sfruttamento sessuale, ovvero ad altre forme di sfruttamento tali da ridurla in schiavitù o in condizione analoga alla schiavitù, è punito con la reclusione da cinque a quindici anni».
La ragione che ha spinto il Governo ad approvare questo disegno di legge, come si legge nella relazione che ne accompagna il testo, risiede principalmente nella constatazione che, pur non essendoci un vuoto legislativo, le norme attuali risultano insufficienti e inadeguate per contrastare efficacemente questo fenomeno criminale.
L'attività di studio e di analisi del fenomeno della tratta in Italia, unitamente all'azione di coordinamento governativa, vengono svolti dal Comitato interministeriale di coordinamento delle azioni di Governo contro la tratta di donne e minori ai fini di sfruttamento sessuale, istituito nel febbraio del 1998.
Al fine di controllare, indirizzare e programmare le risorse per l'attuazione dei programmi di assistenza e di integrazione sociale previsti dall'articolo 18 T.U. 286/98, il Governo ha provveduto all'istituzione di una Commissione interministeriale, composta di rappresentanti dei Dipartimenti per le Pari opportunità e per gli Affari sociali e dei Ministeri dell'Interno e della Giustizia.

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In base ai dati resi recentemente noti, dopo la firma della specifica Convenzione, avvenuta il 29 febbraio 2000, i progetti approvati e affidati a enti locali ed organizzazioni no profit sono stati 49 (Tab. 28) e la somma complessivamente stanziata è stata pari a 16 miliardi di lire.
I soggetti impegnati nell'implementazione di tali progetti sono stati 200, per un totale di operatori compreso tra le 500 e le 700 unità, mentre le persone inserite nei programmi previsti dall'articolo 18, sono state 242 nel 1999 e 580 fino al settembre del 2000 (Tab. 27); complessivamente, le persone contattate sono state 7.427.
Una prima azione di sistema attuata il 26 luglio 2000 è stata l'attivazione di un numero verde contro la tratta delle donne, attualmente attivo in 15 punti locali, coordinato a livello nazionale, cui le persone sottoposte a sfruttamento possono richiedere aiuto ed informazioni.
Nei primi 52 giorni di attività, il numero verde (800290290) ha ricevuto 46.861 chiamate, di cui 6.901 gestite (14,73%). Di queste ultime 743 (10,77%) sono state effettuate da donne straniere vittime della tratta, le quali hanno richiesto sia informazioni (355 chiamate) che aiuto (388 chiamate); quest'ultimo è stato fornito in 73 casi, mentre per altri 31 i contatti risultavano ancora in corso (Tab. 30 e 31).
Il 19 settembre 2000, il governo ha finanziato una specifica campagna di informazione sul numero verde contro la tratta delle donne a fini di sfruttamento sessuale, attuata anche mediante spot televisivi. La campagna di comunicazione è stata la prima ad essere realizzata in Europa.
Le iniziative internazionali del governo italiano contro il traffico di esseri umani hanno visto nel maggio del 1998, a Washington, il Presidente americano Bill Clinton e quello italiano Romano Prodi, firmare un accordo bilaterale che impegna entrambi i Paesi a prendere misure contro il trafficking e ad istituire un gruppo di lavoro bilaterale. L'accordo prevede forme di cooperazione nel campo dello scambio di informazioni investigative, di formazione del personale di polizia, delle prevenzione, con particolare riferimento alle campagne di informazione nei paesi di origine. L'intesa, in fase di attuazione, vede la partecipazione italiana di rappresentanti dei ministeri degli Affari Esteri, della Giustizia, dell'Interno, del Dipartimento per gli Affari sociali, La Direzione nazionale antimafia e la Direzione investigativa antimafia.
Nel giugno del 1998, a Roma, la delegazione italiana presente ai lavori per l'adozione dello Statuto della Corte penale internazionale ha contribuito decisamente alla inserire il traffico degli esseri umani nella lista dei crimini contro l'umanità, menzionandolo esplicitamente come una delle moderne forme di riduzione in schiavitù.
Un'apposita delegazione del governo italiano, inoltre, ha partecipato attivamente ai lavori per la redazione dei due specifici protocolli allegati alla Convenzione sulla criminalità transnazionale delle Nazioni Unite, uno sullo smuggling ed un altro sul trafficking, sottolineando la necessità di considerare inscindibile il nesso tra protezione delle vittime e repressione penale del traffico e sostenendo la necessità, insieme a Usa e Olanda, di focalizzare la definizione del traffico di

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esseri umani sul concetto di schiavitù più che su quello di sfruttamento.
Nel maggio del 2000, la delegazione italiana che, assieme a quella tedesca, aveva ricevuto tre mesi prima a Tokyo, l'incarico di formulare e di portare alla discussione una definizione del traffico che mediasse tra il concetto di schiavitù e quello di sfruttamento, ha prodotto la nuova formulazione dell'articolo 2-bis del Protocollo sul trafficking, il cui testo ufficiale è stato approvato il 23 ottobre di quest'anno (111).