FRANCE

Assemblée nationale

 

 

 

 

1.      Le personnel

 

 

1.1.  Les données numériques

 

 

1.1.1. L'augmentation du nombre de fonctionnaires de l'Assemblée nationale s'explique par une multitude de facteurs, dont certains peuvent être identifiés et datés très précisément, tandis que d'autres correspondent davantage à une évolution continue.

 

Parmi les premiers, on trouve en particulier :

-          1974 : acquisition de l'immeuble situé au 101, rue de l'Université, qui a entraîné la création d'un nombre important d'emplois d'agent ;

-          1983 : institution de l'Office parlementaire d'évaluation des choix technologiques et scientifiques ;

-          1986 : augmentation du nombre de députés, porté de 491 à 577 ;

-          1995 : instauration de la session unique (la durée de session ordinaire passant de 6 à 9 mois) ;

-          institution de la Délégation de l'Assemblée nationale aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et de la Délégation de l'Assemblée nationale à l'aménagement et au développement durable du territoire.

 

Parmi les seconds, on peut citer :

-          le renforcement de l'activité de contrôle de l'Assemblée nationale ;

-          le développement des activités internationales (création des services internationaux) ;

-          la volonté d'ouverture sur l'extérieur, qui s'est traduite par la création du service de la Communication en 1989 et par l'organisation de nombreuses manifestations (Parlement des enfants, Journées portes ouvertes…) entraînant un travail de conception en amont et la mobilisation de nombreux personnels d'autres services ;

-          le développement des nouvelles technologies (création de sites Internet et Intranet, équipement de micro-informatique systématique des services et, à partir de juillet 2002, des bureaux des députés).

 

 

1.1.2. La répartition du personnel par catégorie s'établit de la manière suivante :

 

 

Catégorie	1956	1976	2000	2003
Agents et gardiens-surveillants	323	490	588	587
Secrétaires des services	85	150	181	190
Secrétaires administratifs	0	38	50	55
Administrateurs-adjoints	63	56	109	136
Catégorie des Administrateurs (Conseillers, Directeurs et DG inclus)	87	129	168	172
Secrétaires des débats	14	14	21	21
Rédacteurs des débats	28	32	38	44
TOTAL (y compris les corps techniques)	602	927	1293	1354

Service du Personnel
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉGLEMENTAIRES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
de 1960 à 1970
Services	1960	1961	1962	1963	1964	1965	1966	1967	1968	1969	1970
Services des bureaux
Secrétaires généraux	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2
Directeurs de service	12	12	12	12	12	12	12	12	12	11	12
Chefs de division	26	27	27	27	27	27	28	28	28	28	28
Administrateurs	52	48	48	48	48	48	48	48	60	60	56
Administrateurs-adjoints et secrétaires administratifs	61	63	63	64	64	64	63	63	63	63	67
Secrétaires des services	82	82	82	82	82	82	97	97	120	120	120
Agents	347	347	347	361	361	361	361	370	382	382	382
Services spéciaux
Directeurs de service (1)	3	3	3	3	3	3	3	3	3	3	3
Directeurs-adjoints de service	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
Conseillers ou chefs de division	9	9	9	9	9	9	9	9	9	9	11
Secrétaires des débats	7	7	7	7	7	7	7	7	7	7	7
Sténographes réviseurs et rouleurs	21	21	21	21	21	21	21	21	21	21	21
Administrateurs- traducteurs	1	5	5	7	7	7	7	7	7	7	6
Divers	4	8	15	16	16	16	15	15	15	16	21
TOTAL	631	638	645	663	663	663	677	686	733	733	740
(1) CRI, CRA, Bâtiments, Cabinet médical

 

 

Service du Personnel
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉGLEMENTAIRES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
de 1970 à 1980
Services	1970	1971	1972	1973	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980
Services des bureaux
Secrétaires généraux	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2
Directeurs de service	12	12	13	13	13	13	13	13	14	14	14
Chefs de division	28	28	29	29	29	30	32	32	33	34	34
Administrateurs	56	56	62	62	67	70	72	72	72	74	76
Administrateurs-adjoints spécialisés (1)			44	44	49	56	56	58	58	60	60
Administrateurs-adjoints et secrétaires administratifs	67	67	30	30	31	33	38	38	38	39	39
Secretaires des services	120	120	125	125	139	149	150	159	159	163	163
Agents	382	390	390	390	476	485	490	490	500	505	507
Services spéciaux
Directeurs de service (2)	3	3	3	3	3	3	3	3	3	3	3
Directeurs-adjoints de service	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
Conseillers ou chefs de division	11	11	11	12	12	13	13	13	13	13	13
Secrétaires des débats	7	7	7	7	7	7	7	7	7	7	7
Sténographes réviseurs et routeurs	21	21	21	24	24	24	24	30	30	30	30
Administrateurs traducteurs	6	6	6	6	6	7	7	7	7	8	8
Divers	21	23	22	23	16	16	16	18	18	18	18
TOTAL	740	750	769	774	878	912	927	946	958	974	978
(1) 1972 : la catégorie des Administrateurs-adjoints éclate en deux catégories :
	- les Administrateurs-adjoints spécialisés,
	- les Administrateurs-adjoints, comptabilisés avec les secrétaires administratifs
(2) CRI, CRA, Bâtiments Cabinet médical

 

Service du Personnel
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉGLEMENTAIRES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
de 1980 à 1990
Services	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987	1988	1989	1990
Services des bureaux
Secretaires généraux	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2
Directeurs de service	14	14	14	14	15	15	15	15	15	16	16
Chefs de division	33	35	36	41	45	45	45	45	46	46	46
Administrateurs	74	76	80	80	88	88	88	88	86	86	86
Administrateurs-adjoints	60	60	71	71	71	72	72	74	74	74	79
Secrétaires administratifs	39	39	40	42	42	42	42	42	42	42	42
Secrétaires des services	163	165	176	176	172	172	170	170	170	172	173
Agents	507	529	553	553	553	553	553	553	569	583	591
Services spéciaux
Directeurs de service (1)	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
Directeurs-adjoints de service	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
Conseillers ou chefs de division	14	14	14	14	10	10	10	10	12	12	12
Secrétaires des débats	7	7	7	10	10	10	10	10	10	14	14
Sténographes réviseurs et rouleurs	30	30	30	30	30	30	30	30	29	29	29
Administrateurs-traducteurs	9	9	9	8	catégorie fusionnée avec celle des Administrateurs en 1983
Divers	8	9	10	13	14	22	28	28	28	28	28
TOTAL	968	997	1050	1062	1060	1069	1073	1075	1091	1112	1126
(1)   CRI, CRA, Bâtiments, Cabinet médical

 

 

Service du Personnel
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉGLEMENTAIRES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
de 1990 à 2000
Services	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1990	1999	2000
Services des bureaux
Secrétaires généraux	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2
Directeurs de service	16	16	16	16	17	17	17	17	18	18	18
Chefs de division	46	41	41	41	43	42	42	43	44	47	47
Conseillers, chargés de mission et Administrateurs	86	93	95	95	104	105	105	105	105	103	103
Administrateurs-adjoints	79	82	82	82	102	103	103	106	109	109	109
Secrétaires administratifs	42	42	42	42	44	45	45	45	45	50	50
Secrétaires des services	173	176	176	176	180	180	180	180	181	181	181
Agents + Gardiens-surveillants	591	602	591	588	585	585	579	590	590	588	588
Services spéciaux
Directeurs de service (1)	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
Directeurs-adjoints de service (1)	4	4	4	4	4	4	4	4	4	5	5
Conseillers ou chefs de division	12	12	11	11	11	11	12	12	12	11	11
Secrétaires des débats	10	10	10	10	10	10	10	10	10	14	14
Rédacteurs réviseurs et rouleurs	29	29	29	27	27	27	27	27	27	29	29
Divers	28	28	28	18	23	23	23	25	26	29	29
Ouvriers professionnels								48	48	48	48
Employés des restaurants								52	52	55	55
TOTAL	1122	1141	1131	1116	1156	1158	1153	1270	1277	1293	1293
(1) CRI, CRA, Bâtiments, Cabinet médical.

 

 

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉGLEMENTAIRES

DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

 

de 2001 à 2003

 

Services	2001	2002	2003
Services des bureaux
Secrétaires généraux	2	2	2
Directeurs de service et directeurs généraux	18	19	19
Chefs de division	45	46	47
Conseillers chargés de mission et administrateurs	105	106	106
Administrateurs-adjoints	109	136	136
Secrétaires administratifs	55	55	55
Secrétaires des services	181	190	190
Agents et gardiens-surveillants	588	588	587
Services spéciaux
Directeurs de service (1)	4	3	2
Directeurs-adjoints	5	5	5
Conseillers et assimilés	11	9	9
Secrétaires des débats	14	14	14
Rédacteurs réviseurs et rouleurs	35	35	35
Divers	29	42	42
Ouvriers professionnels	48	47	47
Employés des restaurants	55	56	58
TOTAL	1304	1353	1354

 

(1) Compte rendu intégral, comptes rendus analytiques, Bâtiments, Cabinet médical

 

 

2.  Analyse comparée des administrations parlementaires : le rapport politique / administration

 

 

2.1. Le rapport au sommet entre administration et politique

 

Remarque liminaire

 

La règle d’airain de la fonction publique parlementaire française est celle de la neutralité. Dès lors, un cloisonnement étanche sépare les autorités politiques, au demeurant collégiales et multiples et l’administration de l’Assemblée. Celle-ci est placée sous l’autorité de deux hauts fonctionnaires : le Secrétaire général de l’Assemblée qui dirige les services législatifs et les centralise auprès du Président et le Secrétaire général de la questure qui dirige les services administratifs et les centralise auprès des Questeurs, les services communs leur étant rattachés conjointement.

 

L’administration met en œuvre les décisions des organes politiques, assure sous leur autorité la gestion de l’Assemblée, apporte une assistance technique aux députés et diligente les procédures. Se caractérisant par sa permanence, elle est au service de l’institution parlementaire et de l’ensemble des députés qui la composent.

 

 

2.1.1. Comment est composé et comment fonctionne le Bureau? Quelles sont ses fonctions ? Quel est son rapport avec le sommet de l’administration?

 

Le Bureau est l’organe collégial suprême de l’Assemblée. Composé de 22 membres « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée», il regroupe, sous la présidence du Président de l’Assemblée, les six vice-présidents, les trois questeurs et les douze secrétaires. Ses membres sont élus pour un an à l’exception du Président, élu pour la durée de la législature. Le Bureau a tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée et pour organiser et diriger les services. Il est réuni à l’initiative du Président, environ tous les deux mois.

 

Au sein du Bureau, les Questeurs constituent en fait collectivement les «Ministres des Finances» de l’Assemblée. C’est au cours de leur réunion (en principe hebdomadaire) que sont prises, sur rapport du Secrétaire général de la Questure, toutes les décisions relatives aux dépenses. Ils établissent en outre le budget de la Chambre et fixent le montant de la dotation demandée à l’Etat. C’est enfin eux qui prennent les décisions relatives à la tenue des concours de recrutement de fonctionnaires ou d’embauche de contractuels.

 

Le Bureau détermine par des règlements intérieurs l’organisation et le fonctionnement des services ainsi que le statut du personnel et les rapports entre l’administration de l’Assemblée et les organisations professionnelles du personnel. Il nomme les fonctionnaires de rangs les plus élevés, tout particulièrement les secrétaires généraux et les directeurs de service. Les deux secrétaires généraux assistent au Bureau mais n’en sont pas membres et n’ont pas voix délibérative. Le Secrétariat général de la présidence assure le secrétariat du Bureau ; il prépare ses réunions et veille à leur exécution.

 

 

 

Les structures de soutien à la politique et à l’action institutionnelle

 

Remarque liminaire

 

Il n’est pas certain que la distinction entre structures de soutien aux politiques et structures de soutien à l’activité institutionnelle soit toujours pertinente dans le cas des assemblées françaises, du moins en ce qui concerne l’administration et la fonction publique parlementaires.

 

En réalité, pour les motifs énoncés plus haut, l’ensemble des services, à un titre ou à un autre, peuvent être regardés comme des structures de soutien à l’activité institutionnelle. Même lorsqu’ils sont appelés à apporter leur collaboration à un député en particulier, comme peut le faire, par exemple, le service des études, les services agissent pour aider le membre du Parlement, dans l’exercice de son mandat, et non l’homme politique. Si certaines structures, comme des secrétariats de commission, apparaissent comme des structures de soutien au Président et aux rapporteurs de la commission, c’est à titre institutionnel et non politique et ce rôle n’est d’ailleurs pas exclusif de l’assistance apportée par le secrétariat d’une commission à la commission elle-même, collectivement.

 

 

2.2. Les structures de soutien à la politique

 

 

2.2.1. Comment est composée la structure de soutien au Président de l’Assemblée ? Quels sont les bureaux ordinaires de l’administration qui servent directement le Président et quels sont les bureaux qui sont nommés sur une base exclusivement fiduciaire par le Président ? Quel type de fonctions l’administration a-t-elle par rapport aux tâches du Président ?

 

Le Président de l’Assemblée peut naturellement, comme tout député, faire appel à l’ensemble des services de l’Assemblée mais institutionnellement il est assisté dans sa tâche par le Secrétaire général de l’Assemblée, le Directeur général des services législatifs et, sous leur autorité, par la division du Secrétariat général de la présidence, cellule légère -un conseiller et trois secrétaires- chargée d’instruire les dossiers du Secrétariat général et par le service de la Séance qui connaît directement des dossiers liés à la présidence de la séance publique. Ces services instruisent les dossiers qui lui sont transmis par la présidence et préparent les projets de réponses ou les études qu’elle lui demande. Ils assistent et conseillent le Président dans l’exercice de toutes questions intéressant tant la présidence que l’Assemblée elle-même.

 

S’il n’existe pas à proprement parler de «bureaux nommés par le Président, sur une base exclusivement fiduciaire», cette expression peut, en revanche, s’appliquer à son cabinet qui regroupe les collaborateurs personnels du Président. Le Président choisit librement les membres de son cabinet, dont le nombre n’est pas limité. Il s’agit soit de fonctionnaires mis à disposition par leur administration d’origine, soit de contractuels engagés par l’Assemblée, à la demande du Président.

 

2.2.2. Comment est composée la structure de soutien au Président de commission? Quelles sont dans cette structure les ressources internes et quelles sont les ressources fiduciaires? Quelles fonctions l’administration a-t-elle par rapport aux tâches du Président de commission?

 

Le Président d’une commission permanente est assisté d’un secrétariat composé de fonctionnaires de l’Assemblée. Ces fonctionnaires (conseillers, administrateurs, administrateurs-adjoints et secrétaires), dont le nombre varie selon le domaine de compétence de la commission (de 20 conseillers et administrateurs pour la commission des finances à 5 conseillers et administrateurs pour la commission des affaires étrangères), et dont les tâches relèvent de l’assistance technique, sont placés sous l’autorité d’un chef de secrétariat qui est le collaborateur le plus direct du Président de la commission : il est notamment chargé de l’organisation des travaux de la commission et de l’application des décisions de son Bureau.

 

Le Président d’une commission dispose également d’un crédit pour embaucher, par contrat de droit privé, un collaborateur dénommé assistant du président de commission, qui l’assiste dans ses tâches strictement politiques et notamment dans ses relations avec le gouvernement et les groupes parlementaires, mais qui ne peut assister aux réunions de la commission.

 

 

2.2.3. De quelle structure de soutien dispose le rapporteur du projet/proposition de loi ? Quelles sont les tâches de l’administration et les tâches attribuées aux structures des partis ou des groupes parlementaires?

 

Les différents secteurs de compétence de la commission sont répartis au sein du secrétariat entre les conseillers et les administrateurs qui sont chargés d’assister les membres de la commission, et tout particulièrement les rapporteurs, dans leurs travaux de préparation et d’étude des projets et propositions ainsi que dans l’organisation des auditions et des missions d’information qu’ils peuvent être amenés à conduire.

 

Les fonctionnaires de la commission assument donc des tâches techniques d’analyse des textes, de rédaction des commentaires qui les explicitent et des amendements.

 

Parallèlement, le personnel des groupes parlementaires apporte aux membres de la commission relevant de leur groupe une aide tant intellectuelle que politique, notamment pour la rédaction d’amendements de compromis résultant des arbitrages intervenus en réunion de groupe.

 

 

2.2.4. De quelle structure de soutien dispose chaque député? Quels sont les services fournis par l’administration et quels sont les services qu’il reçoit des structures des partis ou des groupes parlementaires ou bien de ses propres bureaux?

 

L’ensemble des services se tient à la disposition de chaque député pour lui apporter l’assistance nécessaire à l’exercice de sa mission. En particulier, les députés peuvent s’adresser aux services d’études qui les aideront à rédiger des interventions, des propositions de loi, des amendements ou à répondre au courrier de leurs électeurs. Les groupes politiques s’organisent librement, mais il est de coutume que leur secrétariat administratif, qui n’est pas composé de fonctionnaires parlementaires, soit également en mesure d’apporter aux députés qui leur appartiennent l’aide intellectuelle nécessaire à l’exercice de leur mandat. Enfin, chaque député dispose d’un crédit ‑actuellement 8469 euros par mois‑ lui permettant de recruter, sous contrats de droit privé et dans la limite de cinq, les collaborateurs de son choix.

 

 

2.2.5. Là où une part importante des activités est déployée par du personnel des partis, des groupes ou par du personnel fiduciaire payé par l’Etat, est-il possible de déterminer l’évolution de ce personnel au cours des années ? Est-il possible d’expliquer cette évolution?

 

En vertu de l’article 20 du Règlement de l’Assemblée nationale, les groupes politiques assurent leur service intérieur par un secrétariat administratif dont ils règlent eux-mêmes le recrutement et le mode de rémunération.

 

Pour financer leurs frais de secrétariat les groupes perçoivent notamment une subvention de l’Assemblée nationale. Cette subvention, versée mensuellement, est proportionnelle au nombre de députés inscrits ou apparentés à chaque groupe. Elle est revalorisée en fonction de l’évolution des rémunérations publiques. Depuis le 1er mars 2002 son montant est de 1125 euros par mois et par député inscrit ou apparenté. Le budget de l’Assemblée nationale pour 2003 prévoit une dotation de 7 840 000 euros pour cette subvention.

 

L’effectif des personnels des groupes s’est fortement accru depuis quarante ans puisqu’il est passé de 7 en 1962 à 55 en 1983, à 104 en 1992 et à 118 en 2001 avant de revenir à 96 en 2003. Cette évolution traduit notamment le souci des députés de mieux s’organiser pour faire face à la complexité technique croissante de la législation.

 

S’agissant du personnel fiduciaire, l’article 5-4° de l’Instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale dispose que les fonctionnaires des administrations centrales, mis à la disposition des commissions de la Défense nationale et des Forces armées et des Finances, de l’Economie générale et du Plan, à la demande de leurs présidents, en qualité d’experts ont une mission de simple information.

 

Les fonctionnaires, ainsi que les assistants des présidents des commissions, relèvent uniquement, sous sa responsabilité personnelle, du président de la commission concernée.

 

En aucun cas, ils ne peuvent prendre part aux travaux des commissions, assister à leurs réunions, ni prendre communication de leurs procès-verbaux. Ils peuvent occuper un bureau dans les locaux de l’Assemblée.

 

Si la disposition relative aux fonctionnaires détachés des administrations centrales subsiste dans l’Instruction générale, il n’y a plus à l’Assemblée nationale de détachés du ministère des Finances auprès de la commission des Finances depuis 1982, date à laquelle le rapporteur général a été doté d’une équipe d’administrateurs chargée de l’assister pour l’élaboration du rapport général sur la loi de finances. Il en est de même à la commission de la Défense depuis 1986. Cette évolution résulte d’une volonté d’indépendance des assemblées parlementaires et des députés par rapport au pouvoir exécutif.

 

 

 

2.3. Les structures de soutien à l’activité institutionnelle

 

 

2.3.1. Quel est le rôle des bureaux dans la conception (avant même que dans le déroulement) des activités des organes parlementaires ayant un haut degré de complexité organisationnelle (par exemple: missions à l’étranger, procédures d’information, rapports avec d’autres institutions, etc.)?

 

Il n’appartient pas aux services de l’Assemblée de concevoir d’eux-mêmes «les activités des organes parlementaires ayant un haut degré de complexité organisationnelle». Les missions à l’étranger comme les procédures d’information –choix d’une question donnée à étudier, constitution de missions d’information ou de commissions d’enquête- sont décidées par les autorités politiques compétentes. Une fois la décision prise, les services sont naturellement appelés à mettre en œuvre les procédures afférentes. A ce titre, ils peuvent suggérer, par exemple, des thèmes à aborder dans un rapport d’information, les personnes susceptibles d’être auditionnées par une instance parlementaire, ou rencontrées au cours d’une mission. Il appartient enfin aux services de l’Assemblée d’assurer le suivi des dossiers qu’ils ont à connaître et d’entretenir à ce titre les contacts et rapports nécessaires avec d’autres institutions. Ainsi, par exemple, le règlement intérieur sur l’organisation des services prévoit-il que les responsables administratifs des commissions permanentes «assurent les liaisons nécessaires avec la commission correspondante du Sénat et avec les départements ministériels intéressés.»

 

 

2.3.2. Eu égard aux documents ou aux informations provenant de l’extérieur (par exemple, du Gouvernement), quel est le rôle des bureaux (de synthèse, élaboration, vérification des données ou autre)?

 

L’Assemblée nationale est destinataire de très nombreux documents, nationaux communautaires ou étrangers.

 

Ce sont principalement les services de documentation qui sont chargés de leur réception ou de leur acquisition. Outre des tâches classiques de classement et d’indexation, ces services sont appelés à les exploiter. Selon les cas, ils constituent ainsi des dossiers documentaires, rédigent des notes de synthèse sur des questions en rapport avec les travaux de l’Assemblée, assurent le suivi documentaire de nombreux pays étrangers et des instances internationales, tout particulièrement européennes. La division de l’Union européenne, seule destinataire à l’Assemblée nationale de l’intégralité des documents européens, opère une sélection et établit un fascicule mensuel comportant références et brèves analyses.

 

Le service des études met à la disposition des parlementaires, sur le site intranet, des documents d’actualité, des indicateurs économiques et financiers et des statistiques ainsi que des informations dont il est producteur, notamment des notes rédigées à la demande de députés mais portées à la connaissance de tous en raison de leur intérêt.

 

Dans l’accomplissement de ces tâches, les services sont naturellement conduits à s’assurer de la qualité des informations qu’ils reçoivent mais ils ne sont pas en mesure, dans la grande majorité des cas, de vérifier l’exactitude des données, notamment chiffrées, qui leur sont communiquées.

 

 

2.3.3. Peut-on identifier des secteurs où l’expertise interne des administrations parlemen-taires a un rôle prépondérant?

 

L’administration parlementaire, qui se caractérise par sa polyvalence, n’a pas tant vocation à exercer une mission d’expertise dans tous les secteurs de l’activité du pays, qu’à apporter l’assistance nécessaire aux députés pour accomplir leur mission, qui n’est pas une mission d’expert, mais de représentant de la Nation, de législateur et de contrôleur du Gouvernement.

 

En revanche, l’administration parlementaire est tout naturellement experte… en procédure parlementaire. Dès lors, quoique toujours sous le contrôle des autorités politiques, c’est en matière d’application des procédures constitutionnelles législatives ou du règlement de l’Assemblée ‑notamment en ce qui concerne le droit d’amendement– que l’expertise interne des administrations parlementaires tient une place prépondérante.

 

 

 

 

 

3.   Analyse comparée des administrations parlementaires: les capacités de réaction aux changements.

 

3.1. Les facteurs de changement

 

Les facteurs de changement sont multiples et il est certainement impossible d’en dresser la liste exhaustive.

 

Il y a certes la complexité croissante des problèmes que le Parlement doit traiter, tant dans son activité législative que de contrôle. Il y aussi la volonté d’ouverture du Parlement sur l’extérieur, le souhait de bénéficier des nouvelles technologies. Mais il y a surtout la volonté politique de plus en plus affirmée de développer la mission de contrôle du Parlement.

 

La complexité croissante des problèmes de notre société a conduit à instaurer en 1983 un office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques qui a pour mission d’informer le Parlement et d’éclairer ses décisions dans ce domaine. Les rapporteurs sont assistés par un secrétariat unique composé de fonctionnaires de l’Assemblée nationale et du Sénat; ils peuvent en outre avoir recours à des experts extérieurs au Parlement.

 

Parallèlement, le foisonnement et la technicité croissante de la législation, et la difficulté d’en mesurer l’impact, ont entraîné la création d’un office parlementaire d’évaluation de la législation en 1996. Egalement commun aux deux Assemblées, le secrétariat en est assuré conjointement par ceux des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat.

 

Au sein de la commission des finances, la mission d’évaluation et de contrôle, assistée par un conseiller, a été instaurée en 1999 pour évaluer l’efficacité des moyens budgétaires mis en œuvre dans le cadre des politiques publiques.

 

Afin de répondre à la nécessité de traiter de sujets plus variés, ou afin d’en approfondir certains plus que par le passé, deux délégations ont vu le jour également en 1999. La délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes a pour mission d’informer l’Assemblée de la politique suivie par le Gouvernement dans ce domaine ; elle peut être saisie sur des projets et propositions de loi portant sur ce sujet. Elle est assistée dans ses travaux par deux conseillers. Quant à la délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire, elle est chargée d’évaluer les politiques d’aménagement du territoire et dispose d’un droit d’auto-saisine sur toute question de cet ordre. Son secrétariat est assuré par un conseiller.

 

Fin 2002, a été créé un office parlementaire d’évaluation des politiques de santé publique, qui est composé de délégations de l’Assemblée nationale et du Sénat, dont le secrétariat est assuré conjointement par les commissions des affaires sociales des deux Assemblées, et qui peut avoir recours à des experts extérieurs au Parlement.

 

Les développements de la construction européenne, et l’émergence d’une diplomatie parlementaire ont entraîné le renforcement des services européens et internationaux, érigés en Direction générale en 1994.

 

Le souci d’ouverture sur l’extérieur, de valoriser l’image de l’Assemblée et de développer l’action pédagogique de celle-ci a entraîné la création du service de la communication en 1989, et l’organisation de très nombreuses manifestations.

 

Pour faire face au très net développement des nouvelles technologies au cours des années récentes, le service chargé de l’informatique - dénommé à présent service des systèmes d’information – a été étoffé, et au sein du service de la communication, une division de l’information multimédia a été chargée du développement des sites Internet et Intranet.

 

 

3.2.     Le processus d’intégration européenne

 

 

3.2.1. Quels changements l’organisation de l’administration a-t-elle expérimentés à la suite de l’évolution du processus d’intégration européenne?

 

Jusqu’en 1979, aucun organe spécifique de l’Assemblée nationale ne suivait les questions européennes et l’étude de ces questions était confiée au service de la documentation étrangère. Le développement du processus d’intégration européenne et surtout la création de la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, par la loi du 6 juillet 1979, puis le renforcement de ses pouvoirs, par les réformes successives de 1990^[1], de 1992^[2] et de 1999^[3],ont conduit à la création du service des Affaires européennes dédié strictement aux questions européennes.

 

Le service des Affaires européennes comporte deux divisions:

 

- la division des Communautés européennes et de l’Union européenne assure le secrétariat de la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne et assure la documentation relative aux Communautés européennes et à l’Union européenne ;

 

- la division des études et des relations parlementaires européennes mène des études sur les pays européens et les relations avec leurs parlements.

 

Deux structures transversales ont été créées au sein du service pour répondre à des besoins précis: une cellule documentation et saisie informatique qui gère en particulier une base informatique de documents européens (Eurodoc-AN), un bureau de liaison de l’Assemblée nationale auprès du Parlement européen. Une cellule dédiée à la Convention sur l’avenir de l’Europe a été également mise sur pied pendant la durée de vie de celle-ci.

 

 

3.2.2. Combien de personnes ont été embauchées pour accomplir ces tâches? Combien de ressources internes ont été transférées?

 

La division des Communautés européennes et de l’Union européenne comprend 23 personnes (onze administrateurs ou conseillers dont le chef du secrétariat, un administrateur adjoint, trois secrétaires administratifs, cinq secrétaires, trois agents). La division des études et des relations parlementaires européennes comprend 7 personnes à temps complet (deux administrateurs ou conseillers dont le chef de division, deux administrateurs adjoints, deux secrétaires administratifs, une secrétaire) et fait appel à trois administrateurs ou conseillers à temps partiel (en fonction des connaissances linguistiques).

 

Si, lors de la création du service, une partie des effectifs a été constituée à partir de ressources internes, on peut affirmer à présent que cette création a finalement induit le recrutement d’une trentaine de personnes.

 

3.2.3. Quel est le type d’activité la plus complexe effectuée en soutien de l’activité des instances parlementaires en matière de rapport avec l’Union européenne?

 

La Délégation pour l’Union européenne a de multiples fonctions :

 

-     audition de membres du Gouvernement, de personnalités étrangères et de représentants des Communautés européennes ;

-          publication de rapports d’information sur des sujets de son choix ;

-          analyse des projets ou des propositions d’actes européens avec le droit de se prononcer sur ces projets (mécanisme de la réserve d’examen parlementaire) et la possibilité d’adopter des résolutions sur des documents européens ;

-          mission générale d’information des Commissions permanentes et de l’ensemble des députés ;

-          dialogue permanent avec les Parlements des pays membres de l’Union européenne et des Etats candidats (rôle de la COSAC) ;

-          suivi de la transposition des normes européennes.

 

Si chacune de ces missions est exigeante en termes de moyens et de résultats, les activités les plus complexes du secrétariat de la Délégation sont incontestablement l’étude des normes européennes, souvent techniques, dans des délais très courts, et le suivi de la transposition des normes en droit français.

 

 

     3.3. L’activité de l’administration en matière de législation

 

3.3.1. Demande de données concernant le nombre d’heures de travail au sein de la commission et le nombre d’heures en séance plénière par année.

 

Les tableaux ci-après reflètent l’activité des commissions et de l’Assemblée en séance plénière au cours de la XIème Législature (juin 1997 – juin 2002):

 

 

 

 

3.3.2. Quels changements a connus l’organisation de l’administration ou la qualité de son travail dans l’activité de soutien de la fonction législative du Parlement?

 

Les services de l’Assemblée ont dans l’ensemble tous connu une assez forte croissance au cours de ces dernières années. Dans l’activité de soutien de la fonction législative, ce mouvement a naturellement affecté le service des commissions qui apporte une aide technique aux rapporteurs des projets et propositions de loi et les services d’études, tout particulièrement en matière européenne. Les rapports faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines couverts par l’activité de l’Union européenne doivent en effet comporter en annexe des éléments d’information sur le droit européen applicable et la législation en vigueur dans les principaux pays de l’Union (art. 86 du Règlement de l’Assemblée nationale). En outre, et sans qu’il s’agisse à proprement parler de l’activité législative, l’examen d’un grand nombre de propositions d’actes communautaires, transmises aux assemblées en application de dispositions introduites dans la Constitution française en 1992, a nécessité le renforcement du secrétariat de la délégation pour l’Union européenne.

 

Par ailleurs, un projet d’informatisation de la procédure des amendements est en cours de réalisation. Les services compétents prennent une part active à ce projet. D’ores et déjà, d’importants efforts ont été engagés pour faire mieux connaître l’activité législative par le développement des ressources de l’internet : les travaux préparatoires des lois ainsi que des dossiers législatifs sont mis en ligne, de même que de nombreux renseignements, notamment statistiques, sur l’activité de l’Assemblée.

 

 

3.3.3. Que fait l’administration en vue de connaître l’activité normative mise en œuvre par le Gouvernement ?

 

Plusieurs services suivent à un titre ou à un autre l’activité normative du Gouvernement. Les fonctionnaires des commissions, en assurant le suivi de l’application des lois peuvent vérifier si les décrets d’application ont été pris et signaler des carences aux membres de la commission. Un office parlementaire, commun aux deux assemblées, et dont le secrétariat est assuré par les secrétariats des commissions des lois de l’Assemblée et du Sénat, est spécialement compétent en cette matière.

 

Par ailleurs, le service des études en constituant des dossiers thématiques, est conduit à dépouiller les textes produits par le Gouvernement et, en traitant le courrier parlementaire dont il est saisi, à mesurer les difficultés d’application concrètes de la législation et des règlements.

 

Enfin, les services documentaires reçoivent ou éventuellement acquièrent l’ensemble de la production normative gouvernementale, la classent, la conservent et l’exploitent de manière à la tenir à la disposition des parlementaires, de leurs collaborateurs et des autres services.

 

 

3.3.4. Peut-on évaluer une variation entre le personnel salarié des services administratifs par rapport au personnel des services législatifs?

 

En juillet 2003, les effectifs de l’Assemblée nationale s’élevaient à 1304 fonctionnaires en activité réelle (pour un effectif théorique total de 1354 personnes). Une constante augmentation du nombre des personnels est enregistrée. Ainsi, on pouvait dénombrer 1255 fonctionnaires en février 1997, 1285 en février 1999 et 1295 en janvier 2002.

Si l’on excepte les services communs (service des Archives, service des Systèmes d’information et division du Protocole et de la gestion) qui ne regroupent que 70 fonctionnaires, les personnels se répartissent de manière assez équitable entre les services administratifs (641 fonctionnaires) et les services législatifs (603 fonctionnaires). On peut les répartir de la façon suivante:

 

 

	SERVICES ADMINISTRATIFS	SERVICES LÉGISLATIFS
Administrateurs	27	139
Administrateurs-adjoints	33	67
Agents	306	202
Emplois techniques et spéciaux	110	4
Secrétaires des services	73	105
Secrétaires administratifs	27	21
Autres: gardiens-surveillants rédacteurs des débats secrétaires des débats	64 - -	- 43 21

 

 

On peut souligner plusieurs aspects.

 

- Les agents et les titulaires d’emplois techniques sont majoritairement affectés au sein des services administratifs.

En effet, l’Assemblée nationale assure directement la gestion de ses services techniques (restaurants, surveillance et entretien des bâtiments dont elle est propriétaire…), elle dispose donc d’employés des restaurants, de gardiens-surveillants et d’ouvriers professionnels.

En revanche, les secrétaires et rédacteurs des débats sont, en raison même de leur fonction, exclusivement affectés aux services législatifs.

 

- Les administrateurs et administrateurs-adjoints sont très majoritairement affectés dans les services législatifs. Cette tendance originelle n’a cessé de se renforcer.

Ainsi, en février 1999, il y avait 145 administrateurs et 61 administrateurs-adjoints dans les services législatifs contre respectivement 30 et 55 dans les services administratifs (la notion d’administrateur comprenant les administrateurs proprement dits mais aussi les conseillers et les directeurs). Cet écart ne s’est jamais démenti puisque les administrateurs étaient 144 dans les services législatifs et 26 dans les services administratifs en octobre 2000. En juillet 2003, on compte 139 administrateurs et 67 administrateurs-adjoints dans les services législatifs contre 27 et 33 dans les services administratifs.

La volonté de renforcer les pouvoirs du Parlement et son rôle de contrôle, le développement des services internationaux, la complexité croissante du système juridique et l’inflation législative en étant les principales causes, il est vraisemblable que cette tendance perdure.

 

* * *

 

Organigramme des Services de l’Assemblée nationale:

http://www.assemblee-nationale.fr/qui/organigramme/