XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 4144
Onorevoli Deputati! - La materia funeraria, nel corso
dell'ultima legislatura è stata oggetto di interventi
sporadici e limitati ad alcune parti del problema, lasciandone
altre del tutto prive di regolamentazione (ci si riferisce da
ultimo al decreto-legge 27 dicembre 2000, n. 392, convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26, che ha
introdotto l'onerosità per l'inumazione e la cremazione, alla
legge 30 marzo 2001, n. 130, recante disposizioni in materia
di cremazione e dispersione di ceneri e, infine, all'articolo
28 della legge 1^ agosto 2002, n. 166, che è intervenuto sulla
edificabilità nell'intorno dei cimiteri).
Con la presente iniziativa si intende innovare in modo
organico (si riscrive, infatti, l'intero titolo VI del testo
unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265), il settore funerario italiano, non solo per
gli aspetti igienico-sanitari, ma anche per quelli gestionali
e di tutela dell'utenza.
Bisogna infatti considerare la particolarità della
materia, che coinvolge oltre mezzo milione di famiglie
all'anno, i suoi risvolti psicologici, che richiamano
attenzione al legislatore il quale deve esprimere un modello
adattabile alle molteplicità delle possibili scelte.
Il presente intervento legislativo è peraltro rispettoso
del nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione.
La materia della polizia mortuaria, storicamente, non è
mai stata sussunta in un unico plesso amministrativo. Vi sono
infatti aspetti prettamente sanitari (Ministero della salute),
ve ne sono altri riconducibili all'ordine pubblico (Ministero
dell'interno), altri ancora relativi ad esigenze di giustizia
(Ministero della giustizia).
Come si può facilmente constatare, trattasi di una materia
multidisciplinare, non facilmente riconducibile ad una singola
competenza unitariamente intesa (statale o regionale).
La sintesi, sul piano legislativo, nella definizione dei
princìpi uniformi, non può dunque che competere allo Stato e
al suo Parlamento, fermo restando che i princìpi posti dal
presente disegno di legge saranno esplicitati dalle numerose
riserve di legge regionali, cui il testo rinvia, per la
normativa di attuazione e di dettaglio.
Anche gli enti locali, storicamente titolari, unitamente
al Ministero dell'interno, della materia della polizia
mortuaria, trovano adeguato riconoscimento e valorizzazione
del proprio ruolo nella disciplina di detti servizi
nell'ambito del proprio territorio.
In questa ottica, ben si comprende come lo Stato debba
esprimere i princìpi fondamentali cui deve ispirarsi la
disciplina in materia funeraria, allo scopo di definire
standard uniformi su tutto il territorio nazionale in
tema di trattamento amministrativo del cadavere e dei resti
umani (ceneri, ossa, eccetera).
Così pure compete allo Stato dettare norme a tutela del
mercato e della concorrenza, e dunque degli utenti, al fine di
evitare situazioni di monopolio o di oligopolio nelle varie
fasi del mercato funerario (vestizione e veglia della salma,
trasporto, onoranze, accoglienza cimiteriale, arredo e
sistemazione della sepoltura) che si ritorcono in danno dei
fruitori dei servizi.
In questo senso sono da intendere i precisi limiti di
confine posti nelle attività fra mercati contigui (chi svolge
attività di natura istituzionale nel settore mortuario non
deve svolgere attività imprenditoriali di onoranze funebri),
allo scopo di evitare le distorsioni di mercato che nuocciono
non solo al corretto andamento dell'economia, ma agli stessi
utenti, sui quali gravano tutte le disfunzioni del sistema.
Alle regioni competono funzioni legislative di dettaglio e
di programmazione, mentre i comuni svolgeranno funzioni
amministrative e regolamentari per disciplinare sul territorio
le modalità operative dei singoli servizi funerari.
Resta ferma l'autorità del sindaco per l'ordine e la
vigilanza in materia funeraria.
Il disegno di legge si caratterizza per l'affermazione, in
detto settore, del principio di sussidiarietà, sempre più
presente nel nostro ordinamento, anche a livello
costituzionale.
Tutti i molteplici servizi attinenti alla materia
funeraria devono poter essere gestiti in condizioni di pari
opportunità tra operatori pubblici e privati.
Devono essere due i polmoni che portano ossigeno ad un
settore da tempo negletto e bisognoso di nuove energie.
In questa ottica il disegno di legge contempla la
possibilità, con le dovute ed opportune garanzie, che
operatori privati possano accedere alla gestione di un
cimitero, il cui regime giuridico (demanialità) resta
immutato.
I cimiteri dunque continueranno a far parte del demanio
comunale e solo i comuni potranno erigere nuovi cimiteri. Del
pari, è opportuno, almeno in questa fase storica dove la
cremazione deve ancora affermarsi in modo omogeneo in tutto il
territorio nazionale, che i forni crematori continuino ad
essere costruiti all'interno dei cimiteri, anche con il
contributo degli enti morali senza scopo di lucro che hanno
diffuso in Italia l'idea cremazionista.
Questa forma di conservazione (cimiteri comunali) della
memoria e dei ricordi, appare dunque ancora la più opportuna e
coerente con la cultura e la tradizione del popolo italiano,
che vede ancora nel cimitero il luogo e la sintesi della
storia sua come collettività (si pensi ai monumenti che
ricordano i caduti di tutte le guerre) e come singolo
individuo (le tombe private).
Fermi restando i predetti profili, occorre tuttavia
innovare i metodi gestionali favorendo l'ingresso di operatori
privati che portino nuova linfa all'edilizia cimiteriale,
ferma oramai da decenni, per rendere i servizi adeguati alle
esigenze della popolazione. In questo senso è visto con favore
lo strumento del project financing, già sperimentato in
materia di realizzazione di opere pubbliche.
L'ingresso di operatori privati nel settore cimiteriale
determinerà miglioramenti della qualità dei servizi offerti,
così come è stato positivamente sperimentato in altri
settori.
Nella gestione dei cimiteri resterà centrale la figura
dell'ente locale, dal quale non si potrà prescindere, e che
ben saprà valutare le opportunità offerte dalla nuova
disciplina legislativa.
Il disegno di legge si caratterizza, inoltre, per rendere
più agevole la costruzione e l'uso di cappelle private,
eliminando quasi totalmente la zona di rispetto (limitata a
soli 25 metri), in modo da rendere "popolare" e non più
elitaria, anche questa forma e modalità di sepoltura.
Definisce in modo organico e compiuto il concetto di
trasporto di cadavere, chiarendo che l'addetto a tale servizio
assume le vesti di incaricato di pubblico servizio.
Definisce altresì il concetto di attività funebre, in
tutti i suoi molteplici aspetti e pone norme di salvaguardia
etica del settore, sanzionando severamente chi, in ragione del
suo ufficio, favorisce in modo irregolare lo svolgimento di un
servizio funebre.
Questo disegno di legge, concepito e pensato in modo
organico, coglie l'occasione per eliminare alcune discrasie
normative, non sufficientemente coordinate con l'intero
sistema.
Anche il trasporto funebre, storicamente assunto in
esclusiva dai comuni, trova adeguata disciplina, nel rispetto
della pronuncia dell'Autorità garante della concorrenza e dell
mercato (parere 2 luglio 1998) e della recente giurisprudenza
amministrativa, come attività libero imprenditoriale,
autorizzata dal comune nel cui territorio ha sede
l'impresa.
Altra novità del disegno di legge è la previsione di
ambienti nei quali operatori, pubblici e privati o misti,
potranno svolgere i propri servizi per il commiato.
Con questo sistema si ritiene di alleggerire i servizi
mortuari delle strutture ospedaliere, oggi molto
congestionati, e di razionalizzare il mercato delle onoranze
favorendo gli operatori seri, in grado di effettuare cospicui
investimenti che si traducono, oltre che in nuovi posti
occupazionali, in maggiori servizi per la popolazione.
Allo scopo di non creare situazioni di monopolio, con
conseguenti distorsioni nel mercato delle onoranze funebri, si
è introdotta una norma di salvaguardia che non consente ai
soggetti gestori delle sale del commiato di convenzionarsi con
strutture sanitarie pubbliche e private per la gestione dei
rispettivi servizi mortuari.
E' stata altresì introdotta la tanatoprassi (pratica volta
alla momentanea conservazione e presentabilità del cadavere) e
delineata la figura del profilo professionale del
tanatoprattore, da attuare con legge, anche in ossequio al
recente parere del Consiglio di Stato (18 aprile 2002) che lo
ha suggerito espressamente, per armonia con il nuovo titolo V
della parte seconda della Costituzione.
Viene infine contemplato il cimitero per animali
d'affezione. Notoriamente le famiglie italiane hanno animali
nelle proprie abitazioni. L'animale d'affezione accompagna la
vita delle persone dall'infanzia (chi di noi non ricorda il
proprio animale preferito con cui giocava da bambino?) fino
alla tarda età. Questo forte legame "uomo-animale", pur
rescindendosi con l'evento morte, ha la possibilità di
continuare in modo sereno e quasi poetico con la realizzazione
di un sito destinato a raccogliere le spoglie dei poveri
animali che hanno raccolto in vita il nostro affetto.
Non si fa luogo alla relazione tecnica perché dal disegno
di legge non derivano oneri finanziari aggiuntivi per il
bilancio dello Stato.
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