BOATO. - Al Ministro della giustizia, al Ministro dei lavori pubblici. - Per sapere - premesso che:
con atto in data 19 febbraio 1993, n. 20216 di rep. Segretario generale, stipulato in esecuzione della Dgc n. 1903 del 1o dicembre 1993 e non preceduto da gara, il comune di Mantova, rappresentato dal sindaco avvocato Sergio Genovesi, affidava ad uno studio associato di architetti di Roma l'incarico di predisporre gli elaborati necessari per la richiesta di finanziamento dei lavori di costruzione del nuovo palazzo di giustizia, finanziando un rimborso spese di L. 30.250.000, compresa Iva e dando atto che: «Qualora l'amministrazione comunale ottenesse il finanziamento, allo studio Pellegrin associati, per l'espletamento dell'incarico, verranno riconosciuti i compensi professionali riferiti alla vigente tariffa nazionale per ingegneri ed architetti (legge 2 marzo 1949, n. 143 e successivi aggiornamenti, integrazioni e modifiche) che si intende qui richiamata integralmente»;
lo studio Pellegrin, con nota in data 13 aprile 1993 e 30 giugno 1993, nel Pg 5151/93, comunicava al comune di aver già redatto il progetto architettonico e rispettivamente «l'80 per cento del progetto esecutivo»
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del palazzo di giustizia in Fiera Catena, sostenendo, altresì, che «la cosa era eventualmente provabile con la presentazione immediata degli elaborati redatti» (prova, peraltro, mai fornita), e ciò, pochi giorni prima dell'entrata in vigore della direttiva CEE n. 92/50 sugli appalti di servizi, compresi i concorsi di progettazione;
con Dcc n. 96 del 2 luglio 1993 veniva riadottata la variante al Prg per il comparto «Fiera Catena», progetto prioritario, accogliendo parzialmente le osservazioni della soc. Fiera Catena s.r.l. (proprietaria dell'area ex Ceramica), tra cui il rinvio alla successiva strumentazione esecutiva della individuazione delle aree standard di totali mq 147.000 circa, di cui mq 26.000 circa (mq 21.000, nelle premesse) in zona baricentrica rispetto al quartiere da destinare, prevalentemente, a nuova sede del nuovo palazzo di giustizia;
con Dgr n. 54005, in data 2 giugno 1994, rettificata con Dgr n. 54729, in data 12 luglio 1994, detta variante, peraltro atipica, veniva approvata senza la necessaria ripubblicazione e deposito degli atti e la successiva approvazione del Cc in seconda battuta, per cui ci troviamo di fronte ad una variante approvata dalla Regione, ma non dal comune;
la nuova Giunta Burchiellaro, insediatasi nel maggio 1996, di cui fa parte l'assessore al bilancio e Sopi, geometra Stefano Montanari, che, quale assessore alla pianificazione territoriale, aveva già seguito la pratica sino all'aprile 1993, con note n. 515/93, in data 9 settembre 1996, 28 ottobre 1996 e 21 novembre 1996, sottoponeva al Ministero dei lavori pubblici quesiti circa l'estensione dell'incarico, allo Studio Pellegrin, alla progettazione esecutiva, che il Ministero della giustizia continua a richiedere in base all'articolo 19 della legge 30 marzo 1981, n. 119, anche se la nuova legislazione ritiene sufficiente il preliminare per la richiesta di mutui alla Cassa depositi e prestiti;
l'allora Ministro dei lavori pubblici, con nota 5002/U.L. del 19 novembre 1996, correttamente comunicava che: «con riferimento al quesito inoltrato da codesta Amministrazione al mio Ufficio legislativo, con nota sopra evidenziata, Le comunico che, pur rilevando l'interesse intrinseco dello stesso, non si sono riscontrate, da parte dell'Ufficio, quelle caratteristiche di generalità che consentano, in forza del decreto, legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29 e della conseguente circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 4 maggio 1993 n. 6, di dare evasione a quanto richiesto. Infatti la predetta circolare, di indirizzo della fase di applicazione del decreto-legge richiamato, limita la competenza dell'organo di Governo ai quesiti involgenti questioni di principio. Ne consegue l'esclusione dei quesiti afferenti singole fattispecie»;
il Ministero dei lavori pubblici - ufficio studi, con nota n. 144, in data 16 gennaio 1997, riteneva che l'incarico potesse intendersi comprensivo della progettazione esecutiva, in quanto necessaria, ex articolo 19 della (obsoleta) legge 30 marzo 1981 n. 119, pur rilevando che diverso problema era quello relativo alla legittima affidabilità della progettazione implicitamente inclusa nel contratto succitato, problema da valutare secondo la normativa vigente al 19 febbraio 1993 e non a quella successiva (direttiva CEE n. 92/50, in vigore dal 1o luglio 1993, legge n. 109 del 1994 e successive modifiche);
la Cassa depositi e prestiti, con nota n. 164, in data 27 marzo 1997, per l'accesso al fondo rotativo di progettazione, ai sensi della legge 549 del 1995, richiedeva che gli incarichi fossero confermati in data successiva alla legge 549 del 1995 stessa;
permanendo gravi dubbi sulle modalità di conferimento e sul contenuto dell'incarico, veniva affidato incarico di consulenza, su specifici quesiti, ad avvocato romano (Matteo Mazzone) che, con nota del 16 luglio 1997, esprimeva parere favorevole alla conferma dell'incarico di progettazione esecutiva;
con Dgc n. 847, in data 18 novembre 1997, si procedeva alla «Conferma dell'incarico
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di progettazione della nuova sede del palazzo di giustizia di Mantova allo studio Pellegrin associati di Roma ed assunzione di anticipazione nell'ambito del fondo rotativo per la progettualità, istituito dalla Cassa depositi e prestiti». Il pedissequo contratto è stato stipulato, in data 6 febbraio 1998, n. 22550 di rep. segretario comunale, per l'importo presuntivo di lire 5.939.102.452 + IVA + 2 per cento Cnpaia + compensi per collaudi; tale compenso potrà variare in più o in meno in funzione dell'importo effettivo delle opere, progettate e dirette, e delle prestazioni realmente effettuate;
i consiglieri di minoranza, con atto in data 1o dicembre 1997, richiedevano al Co.Re.Co., ai sensi dell'articolo 17, commi 38 e 39 della legge 15 maggio 1997, n. 127, la sottoposizione a controllo della succitata Dgc n. 847, in data 18 novembre 1997, ma - purtroppo - senza esito positivo;
analoga denuncia, presentata in data 19 novembre 1997 alla Commissione delle Comunità europee, non ha sortito esito, come da risposta del Commissario dottor Monti, in data 4 dicembre 1998, n. 2970/98IT;
con Dcc n. 122, in data 15 settembre 1998, Dcc n. 169, in data 16 dicembre 1999, e Dcc n. 38, in data 18 febbraio 2000, è stato approvato il P.P. di Fiera Catena, previo parere regionale - ai sensi dell'articolo 10 della legge regionale n. 23/97 -, che localizza il palazzo di giustizia nel comparto C2A, su area di mq 20.000 circa, compreso nel compendio ex Ceramica di proprietà della Soc. Fiera Catena srl Sull'area insistono vecchi capannoni, in buona parte con copertura in cemento/amianto, dei quali è prevista la demolizione, salvo il capannone verso est da ristrutturare;
l'autorità per la vigilanza sui lavori pubblici - servizio ispettivo -, con nota prot. 18450/00/Isp, in data 31 agosto 2000, ha comunicato al sindaco del comune di Mantova e al professor Giuliano Longfils, già capogruppo consiliare presso lo stesso comune sino all'aprile 2000, quanto segue riguardo la localizzazione della nuova sede del palazzo di giustizia di Mantova, affidamento di incarico di progettazione e direzione lavori: «Il Consiglio dell'Autorità, nella riunione del 27 giugno 2000, ha ritenuto di segnalare alla procura regionale della Corte dei Conti l'ipotesi di danno erariale derivante dal comportamento dell'Amministrazione comunale di Mantova che, pur essendo a conoscenza dei vincoli urbanistici esistenti sull'area interessata dalla localizzazione del nuovo palazzo di giustizia, anziché procedere alla sola progettazione preliminare, riteneva dover acquisire l'intera progettazione dell'opera, mediante affidamento del relativo incarico a liberi professionisti, con l'effetto di dover remunerare i progettisti per le numerose variazioni progettuali resesi necessarie, e non utilizzate dall'amministrazione, al fine di, rendere l'opera conforme alle previsioni urbanistiche successivamente formulate dalla giunta regionale per la formazione del piano particolareggiato.
L'operato del comune di Mantova è apparso, quindi, in contrasto con i principi di efficienza ed efficacia dell'attività amministrativa enunciati dall'articolo 1 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni ed integrazioni.»;
con Dgc n. 222, in data 28 settembre 2000, è stato approvato, per la richiesta di finanziamento dei lavori di costruzione del nuovo palazzo di giustizia, il progetto generale definitivo di lire 103.865.038.836 ed il progetto esecutivo - I stralcio -, dell'importo di lire 27.000.000.000, di cui lire 8.000.000.000 per espropri, riferiti all'intero progetto generale;
se, come dichiarato dallo studio Pellegrin associati nella citata lettera in data 30 giugno 1993, lo studio aveva già redatto l'80 per cento del progetto esecutivo, appare legittimo osservare che la scelta della localizzazione del palazzo di giustizia fosse già stata decisa, di fatto, fuori dalla sede istituzionale, pur facendo figurare, nella variante al Prg, la riserva della individuazione alla strumentazione esecutiva e cioè al P.P., adottato con Dcc n. 122, in data 15 settembre 1998, ed approvato con Dcc n. 169 del 16 dicembre 1999 Dcc n. 38 del
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18 febbraio 2000. Tutte queste delibere consiliari hanno, naturalmente, recepito quanto già deciso in precedenza;
secondo il parere - già citato - dell'avvocato Matteo Mazzone, la convenzione stipulata tra il comune di Mantova e lo studio Pellegrin associati, in data 19 febbraio 1993, n. 20216 di repertori Segretario comunale, in esecuzione della Dgc n. 1903 del 1o dicembre 1992, «... è immune da qualsiasi vizio (dolo o errore) che possa inficiarne la validità o l'efficacia» e, in particolare, «non è nulla poiché non contrasta con alcuna disposizione di legge cogente o principio imperativo»;
al contrario, occorre sottolineare che, nella convenzione, non si fa mai alcun cenno alla progettazione di massima ed esecutiva (ora, preliminare, definitiva ed esecutiva) e, men che meno alla direzione lavori, ma esclusivamente a generiche attività e studi occorrenti per la richiesta di finanziamento e per ottenere i pareri preventivi, prevedendo, per tali attività, il riconoscimento di un rimborso spesa di lire 30.250.000, compresa Iva, che, malgrado la cifra piccola, si presume forfettario e che è stato finanziato, dando poi atto che, qualora l'amministrazione avesse ottenuto il finanziamento, sarebbero stati riconosciuti allo Studio associato, per l'espletamento dell'incarico, i compensi professionali riferiti alla vigente tariffa;
da tale generale formulazione della cosiddetta «clausola a rischio» per il progettista e tenuto conto che la Cassa depositi e prestiti, per l'adesione ai mutui, anche su leggi speciali come la edilizia e giudiziaria, richiedeva in allora e richiede tuttora il progetto esecutivo (ora basta il definitivo), si vuole interpretare la convenzione come affidamento dell'incarico di progettazione completa, mentre, con la clausola a rischio, si è inteso aggirare, almeno in via provvisoria, l'obbligo di copertura finanziaria della spesa sancito, a pena di nullità, dall'articolo 23 del decreto-legge n. 66 del 1989, convertito in legge n. 144 del 1989 e dall'articolo 55 della legge 142 del 1990;
al riguardo occorre eccepire che la suddetta clausola sospensiva risulta a rischio dell'amministrazione o degli amministratori e dirigenti, ma non del progettista, il quale, data l'inderogabilità dei minimi di tariffa (salvo, per gli Enti locali, la facoltà di riduzione sino al 20 per cento, previsto dall'articolo 4, comma 12-bis, della legge n. 155 del 1989, peraltro non esercitato nella Convenzione in esame), avrebbe sempre potuto ottenere dal tribunale un decreto ingiuntivo per il pagamento, anche in caso di mancato finanziamento dell'opera;
pertanto, la radicale nullità della clausola, contraria a norme imperative per il comune, comporta il ridimensionamento dell'incarico a mero studio di fattibilità e non di progettazione esecutiva e, così, delle previsioni dell'avvocato Mazzone, secondo il quale il comune aveva l'obbligo di dare, comunque, corso alla progettazione esecutiva in Fiera Catena, per evitare richieste di risarcimento di danni dello studio Pellegrin;
alle considerazioni, già testé svolte, si può aggiungere che la convenzione, non menzionando mai la progettazione né la direzione lavori, non contiene le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgere ed al compenso (Cassazione sezione II n. 6182, in data 27 giugno 1994). Infatti, oltre a non prevedere la riduzione del 20 per cento, non precisa la categoria e la classe dell'opera, la percentuale della spesa, la tempistica;
lo studio Pellegrin, per evitare la censura della non applicazione della riduzione del 20 per cento sui compensi, non prevista nella convenzione del 1993, ha concesso al comune tale riduzione;
un regolare concorso di progettazione avrebbe consentito, per l'amministrazione, un risparmio di spesa di notevole entità. L'applicazione, a posteriori, della riduzione del 20 per cento sui compensi costituisce un indizio della consapevolezza della non regolarità della procedura svolta;
in subordine, ammesso e non concesso che la convenzione, in data 19 febbraio 1993, possa interpretarsi come affidamento
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di incarico a rischio di progettazione esecutiva, subordinato alla localizzazione dell'opera ed all'acquisizione del mutuo di finanziamento della spesa per l'opera, ne consegue che sia la conferma e finanziamento dell'incarico, in via di sanatoria e transattiva, sia l'approvazione del progetto definitivo, risultano adottate da organo incompetente in via assoluta ed insanabile, in quanto di competenza del consiglio comunale, ai sensi dell'articolo 37, lettera e) del decreto legislativo n. 77 del 1995 e successive modifiche, che consente il finanziamento della spesa per incarichi espletati, ma non finanziati (cosiddetti debiti fuori bilancio) solo nei limiti di accertamento dell'utilità degli stessi per l'ente, nel caso d'ottenimento del mutuo di finanziamento della spesa per l'opera, che è, invece, incerto;
in tale sede, la sanatoria dell'incarico doveva essere limitata alla progettazione preliminare, salvo poi, ove si ottenesse l'adesione della Cassa depositi e prestiti e l'assenso del Ministero della Giustizia all'accesso al mutuo a carico statale, procedere a regolare concorso di progettazione esecutiva e per direzione lavori;
al riguardo si eccepisce che il Ministero della giustizia, con nota 992/97/Bs, in data 13 febbraio 1997, aveva segnalato la necessità della presentazione del progetto definitivo, ai sensi dell'articolo 19 della legge 30 marzo 1991, n. 119, per l'eventuale accesso al mutuo;
sotto questo profilo si può osservare che la subordinazione, da parte del Ministero della giustizia, del parere ed assenso riguardanti il finanziamento alla redazione di progettazione definitiva, risalente all'articolo 19 della vecchia legge 30 marzo 1981, n. 119, richiamato dalla legge finanziaria del dicembre 1998, costituisce ormai una ingiustificata deroga alle nuove disposizioni per l'accesso all'adesione dei mutui della Cassa depositi e prestiti, nonché alle disposizioni del decreto del Ministero dei lavori pubblici, in data 20 maggio 1998, istitutivo del fondo di progettazione (progettazione preliminare, si noti bene) per la pubblica amministrazione e si traduce in un notevole rischio ed esposizione finanziaria per il Comune in caso di mancato finanziamento dell'opera, mentre, come già detto, basterebbe che la progettazione definitiva, previa regolare gara, fosse presentata soltanto dopo l'adesione di massima e al fine della concessione del mutuo;
per quanto concerne l'estensione dell'incarico alla direzione lavori, la Dgc n. 847 del 18 novembre 1997 conferma, tra l'altro, nell'allegato schema integrativo alla convenzione - all'articolo 1, 2o comma, punto 8): «Direzione lavori, misura, contabilità, liquidazione ed assistenza al collaudo dei lavori per la realizzazione dell'edificio del nuovo palazzo di giustizia di Mantova - 7a fase: direzione lavori: lire 1.121.239.998; assistenza lavori lire 400.442.856; misure e contabilità lavori: lire 800.562.919; coordinamento per la esecuzione dei lavori ai fini della sicurezza: lire 400.442.856 e così per totali lire 2.722.688.629», anche se rinvia a successivo atto il finanziamento della spesa;
l'estensione dell'incarico alla direzione lavori è in contrasto, giusta determinazione dell'autorità per la vigilanza su lavori pubblici n. 10, in data 7 marzo 2000: a) con la convenzione, rep. n. 20216, in data 19 febbraio 1993, che non prevede la direzione lavori; b) con il decreto legislativo 157 del 1995, che ha stabilito che tutti gli incarichi di servizi, fra cui la direzione lavori, di importi superiori ai 200.000 Ecu, devono essere assegnati con procedura ad evidenza pubblica: la norma comunitaria (direttiva CEE n. 92/50) è, per sua natura, prevalente sugli articoli 17, penultimo comma, e 27, comma 2, lett. b) della legge 109 del 1994 e successive modifiche (legge 415 del 1998), che consentono di affidare la direzione lavori al progettista incaricato, con priorità rispetto ad altri professionisti esterni;
né, a questo proposito, vale eccepire l'inconveniente della maggior spesa per la maggiorazione del 25 per cento (che, guarda caso, recupererebbe la riduzione del 20 per cento, applicata a posteriori) dei
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compensi per progettazione esecutiva, nel caso che lo studio, che ha redatto il progetto esecutivo, non risultasse affidatario anche della direzione lavori, poiché ciò non giustificherebbe la reiterata violazione della legge comunitaria (direttiva CEE n. 92/50) e del decreto legislativo 157 del 1995, articolo 26;
dopo il recupero, avvenuto negli anni ottanta, del palazzo Colloredo e del fabbricato in via Conciliazione, e dopo il recupero, negli anni novanta, della ex scuola media «S. Bettinelli», attuali sedi del tribunale di Mantova (con spesa di altri 21 miliardi circa), sarebbe stato e sarebbe tuttora sufficiente il recupero di un fabbricato limitrofo per l'ampliamento degli uffici giudiziari;
anche limitando l'analisi al Pp di Fiera Catena, l'allocazione della sede del nuovo palazzo di giustizia nei capannoni dell'ex Ceramica, vecchio rudere di archeologia industriale con coperture in eternit da demolire da tempo, si rivela molto infelice e svantaggiosa, esponendo l'amministrazione civica ad un onere di esproprio e di recupero di gran lunga superiore a quello di acquisto di aree inedificate, presenti, nello stesso Pp, in zona baricentrica;
nel punto 3 del dispositivo della Dgc n. 222, in data 28 settembre 2000, si dichiara che l'approvazione del progetto non comporta adozione di variante agli strumenti urbanistici (Pp Fiera Catena, approvato con Dcc n. 38, in data 18 febbraio 2000), ai sensi del 4o comma della legge n. 1/78. Nella narrativa (pag. 3) della delibera si dichiara: «Visto il certificato di destinazione urbanistica P.G. 12251/00 del 29 agosto 2000 ed il raffronto tra le Tavole 10a-G, 12-G, 16-G con l'estratto planimetrico A4 del progetto definitivo da cui emerge una minima difformità nell'individuazione del perimetro dell'area di sedime del palazzo di giustizia, conseguente all'attuazione delle prescrizioni e simulazioni richieste dalla soprintendenza per i Bbaa di Brescia»;
ammesso pure, per ipotesi, che la «difformità» sia «minima», la stessa implica, pur sempre, variante allo strumento urbanistico, da sottoporre all'approvazione del consiglio comunale, ai sensi e agli effetti del 4o comma dell'articolo 1 della legge n. 1 del 1978, come modificato dalla legge n. 415 del 1998 Merloni ter (c.d. variante automatica);
la somma a disposizione (B2a-B2b della Dgc n. 222 del 28 settembre 2000) per acquisizione area, eccetera, ammonta a lire 8.000.000.000, corrispondente a 1/3 circa del progetto esecutivo - I stralcio - di totali lire 27.000.000.000. L'importo appare eccessivo tenuto conto, tra l'altro, che il valore medio dei capannoni, specie quelli con copertura in cemento-amianto, è assai basso e deve essere detratta la notevole spesa per lo smaltimento delle coperture abusive del medesimo materiale, altamente nocivo. Inoltre, dalla indennità di esproprio della residua area cortiva, che non può essere ipervalutata, si deve, altresì, detrarre, a norma dell'articolo 41 della legge del 1865, il notevole incremento di valore che, dal Pp e dalla costruzione del palazzo di giustizia, conseguirà alle residue proprietà della società Fiera Catena;
infine, il piano di esproprio deve essere limitato agli immobili necessari per il primo stralcio e non può essere esteso agli immobili previsti per i successivi ipotetici stralci, mancando il presupposto dell'esecuzione dei lavori relativi ai successivi stralci, nonché per non esporre l'Amministrazione Comunale al pericolo di retrocessione degli immobili necessari per i successivi stralci medesimi o di un pesante risarcimento di danni nei confronti della società proprietaria, a causa della cessazione degli effetti della dichiarazione di p.u. (pubblica utilità) per il probabile mancato inizio dei lavori dei successivi stralci entro il termine perentorio dei tre anni dall'approvazione del progetto, previsto dall'articolo 1, 3o comma, della legge n. 1 del 1978 e dell'articolo 50 della legge regionale n. 70 del 1983 e/o per il probabile protrarsi dell'occupazione d'urgenza dei predetti immobili oltre il termine perentorio
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dei cinque anni dal verbale di presa di possesso, previsto dall'articolo 20, 2o comma, della legge 865 del 1971 -:
se non si ritenga che le gravi irregolarità, emerse nella localizzazione dell'intervento e nell'affidamento dell'incarico di progettazione, debbano comportare la disapprovazione e il non accesso al finanziamento del progetto definitivo generale e del progetto esecutivo - I stralcio -, con invito all'amministrazione a reperire altre soluzioni (che, nell'attuale realtà cittadina di Mantova, concretamente esistono) meno costose per lo Stato e per il comune, nel rispetto delle procedure di legge;
per sapere, altresì, se non si ritenga, al contrario, più utilmente percorribile la strada del decentramento della vetusta casa circondariale di Mantova, che si presenta in condizioni di insufficiente capienza e conseguente antigienicità e che, situata in pieno centro storico cittadino ed adiacente all'attuale tribunale di via Poma, non garantisce adeguata sicurezza. Detto decentramento offrirebbe la possibilità di ristrutturare ed ampliare gli spazi del carcere, con una spesa di gran lunga inferiore ai 100 miliardi di lire circa (già indicati in premessa), modificandone l'uso a tutto vantaggio del tribunale stesso.
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