Seduta n. 303 del 27/1/1998

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Si riprende la discussione (ore 15,02).

(Ripresa discussione sulle linee generali - A.C. 3931)

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Folena. Ne ha facoltà.

PIETRO FOLENA. Senza molti giri di parole vorrei dire che nella proposta di riforma costituzionale al nostro esame quello della giustizia è un nodo ancora politicamente irrisolto. Dico questo senza fare torti al lavoro faticoso, di cui del resto la nostra parte politica è stata protagonista, condotta nel Comitato per le

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garanzie della bicamerale e condotta in aula, in due occasioni di confronto che hanno registrato anche qualche momento difficile. Di questo lavoro sicuramente il relatore, onorevole Boato, è stato un tessitore infaticabile - e di ciò gli va dato merito, lo dico con ammirazione sincera - talvolta perfino al di là del necessario limite che esiste alla pazienza umana nel cercare punti di intesa, di compromesso o soluzione.
Ma non sarebbe corretto rappresentare i termini del lavoro che si è fin qui condotto, anche per vedere che cosa possiamo fare nella fase che si apre, quando esamineremo gli emendamenti, come una mediazione fra giustizialisti e nemici dei magistrati. Per parte nostra - non ho ragione di ricredermi anche rispetto alle prime affermazioni che avemmo modo di fare in sede di bicamerale e credo debba essere questa la tensione culturale ideale che attraversa la posizione della sinistra - il nodo «giustizia politica» non è il cuore del moderno problema della giustizia. Noi non neghiamo che questo nodo si ponga in termini molto complessi e che anzi costituisca un nervo scoperto, ma, colleghi, facciamo attenzione - questo mi pare il problema che abbiamo, anche in questa discussione - a rappresentare al paese, all'Italia una specie di lotta sorda, senza esclusione di colpi, fra poteri e istituzioni: chi (come per esempio il potere giudiziario) assumendo un indebito profilo politico e chi (una parte del mondo politico) manifestando una volontà, che appare odiosa, di creare una nuova area di immunità per le classi dirigenti, una specie di giustizia per i «vip» contrapposta ad una giustizia per le persone normali. Questa rappresentazione, se dovesse passare, sarebbe benzina sul fuoco di un malessere che esiste sul punto della giustizia, perché avverrebbe al di sopra delle teste di chi lavora, delle famiglie, delle imprese, delle comunità, del grande bisogno di giustizia che cresce e si moltiplica nella società e che purtroppo nel 1998 rimane ancora largamente inevaso, largamente denegato.
Le liti condominiali, gli sfratti, le cause di lavoro (il processo del lavoro fu riformato più di vent'anni fa) i tempi, i costi, l'inefficacia del giudicato, tutto questo fa sentire chiunque ha a che fare con la giustizia, senza che sia un delinquente, di essere considerato dentro un procedimento come un delinquente. Si dice che la più grande condanna è dover partecipare ad un procedimento, non è la condanna. O la riforma della giustizia, per via costituzionale e per via ordinaria, riuscirà a rispondere con coraggio a questo problema, oppure, se rimarrà nell'ambito della polemica quotidiana fra giustizia e politica, fra politica e giustizia, avremo fatto tutti fallimento.
Quindi, credo che abbia ragione il presidente Fini quando ricorda che al termine di questo processo si voterà per il referendum e che, aggiungo, il voto sarà giustamente uno solo (non si cambiano le regole del gioco a metà partita e non avrebbe senso spezzettare un'espressione di sovranità su una materia come questa). Ma voglio aggiungere che il cittadino di fronte alla riforma, che presenteremo, a quel momento del voto saprà valutare su questo punto se prevale lo spirito del passato, i fantasmi di ieri, una voglia di rivalsa, l'insofferenza sistematica per i controlli di legalità, oppure se le sue garanzie - nel processo penale, quelle di difesa, se imputato, ma anche quelle di risarcimento e di tutela, se vittima di un reato nel medesimo processo (anche a quelle garanzie bisogna pensare) - saranno più forti. Il cittadino nel voto valuterà se le garanzie di una giustizia meno costosa, di un accesso a chi ha un reddito più basso, di tempi più rapidi, della certezza del giudicato, saranno più forti.
Certo, sappiamo che non tutto si fa per riforma costituzionale, ma noi dobbiamo disegnare un progetto che sappia dare risposta a questo problema - questo per noi è garantismo, radicale nei valori, perché pone il tema delle libertà dell'uomo, dei diritti, delle garanzie nella società di oggi e di domani - e poi sappia individuare concrete soluzioni. Non invece
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un garantismo a intermittenza, della domenica, delle feste comandate; non solo quando qualcuno di noi - e ci è successo - si sente, oppure è ingiustamente colpito, accusato, sbattuto in prima pagina. Il garantismo non può nascere solo da questo.
Non c'è stato in questi mesi - io credo - un assedio nei confronti del Parlamento. C'è stata una discussione vivace, dura, in qualche momento anche un po' scomposta, a volte ingiusta, a cui però hanno partecipato in modo importante magistrati, avvocati, operatori della giustizia e cittadini e questa è una grande ricchezza a cui io credo non dobbiamo rinunciare. Dobbiamo saper ascoltare quello che viene da questi mondi della giustizia e della società.
È vero che si è rappresentato il dibattito in modo un po' improprio, appunto: la magistratura che criticava ciò che avveniva qui dentro (e non dico che non vi siano state delle dichiarazioni o degli elementi, in certi passaggi, che hanno confermato questo dubbio). Ma è anche vero, d'altra parte, che non sono mancate polemiche e campagne a volte molto scomposte contro singoli uffici giudiziari, contro singoli magistrati, in cui ogni atto della magistratura veniva descritto come un tentativo di interferire nel processo di riforme costituzionali.
Ebbene, noi, tra Scilla e Cariddi, tra giustizialismo e garantismo della domenica, siamo convinti che bisogna muoversi - ed in questo senso siamo aperti sul terreno delle soluzioni - in un passaggio stretto, con una linea di equilibrio, di sobrietà, sapendo che forse oggi questa linea è minoritaria nel Parlamento e, probabilmente, anche nel paese (gli animi sono ancora molto eccitati e su questi temi si vorrebbe la lotta di tutti contro tutti: la politica che usa le inchieste o la magistratura che fa politica). Badate che la linea dell'equilibrio, fino a due-tre anni fa, non esisteva, ma io credo che essa sia destinata a crescere nell'opinione pubblica del paese.
In questa discussione e nel confronto che avremo successivamente, noi non pretendiamo di avere la verità e le soluzioni tecniche giuste. Lo spirito che ci anima non è questo. Siamo pronti alla ricerca anche di nuove soluzioni che fino a questo punto non sono state esaminate in bicamerale. Ma, a mio modo di vedere, in Italia il problema non è dato dall'eccesso di controllo di legalità sulle classi dirigenti: non è qui la patologia. La patologia è, semmai, in uno Stato invadente, in troppe leggi, nell'invadenza, per molti anni, di partiti in molte sfere della società, in un'idea di giurisdizione ottocentesca, di garantismo formale, ma che non badava alle vere garanzie dei cittadini, nella convinzione che tutto debba per forza finire di fronte ad un giudice, anzi ad un tribunale, in gradi di giudizio che si aggiungono gli uni agli altri e che non sono più soltanto tre. È in questa direzione che, a mio giudizio, cresce la sfiducia.
Credo che - lo dico con vera volontà di dialogo ai colleghi del Polo e, in particolare, a quelli di forza Italia, i quali si richiamano apertamente alle tradizioni del liberalismo democratico - dovrebbe costituire motivo di interesse il lavorare per individuare soluzioni che abbiano la capacità di autoregolamentare molti conflitti nella società, inserendo meccanismi di equilibrio che permettano ai più deboli di ricevere tutela. Intendo dire, cioè, che la crisi dello Stato sociale, la minore capacità di rappresentanza sociale di molti interessi, è l'altra faccia della crisi della giustizia. Molti conflitti imboccano la via giurisdizionale, specie quella penale. Così, nella società si domanda più legittimazione politica alla magistratura, anzi alle magistrature. Si tratta di un grande problema contemporaneo che non riguarda soltanto l'Italia (dove pure è più acuto, perché le strutture sono inefficienti, farraginose, vi è uno Stato ottocentesco e, quindi, una concezione molto burocratica) ma un ambito più vasto.
La novità, quindi, andrebbe ricercata, sia per via costituzionale sia per via ordinaria, nella grande sfida delle soluzioni extragiudiziarie, nei filtri, nelle forme di conciliazione, nei sistemi più
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efficaci di risoluzione immediata dei conflitti, nei giudizi di sola equità, negli arbitrati accessibili a tutti, nelle forme di mediazione anche sociale, di conflitti, in un nuovo ruolo che anche il settore del volontariato può assumere in questo campo, collocando quindi nel procedimento giurisdizionale vero e proprio ciò che è effettivamente meritevole di attenzione in quell'ambito.
Ci dicono: voi parlate d'altro ma il problema è quello del rapporto tra giustizia e politica. Io rispondo: no, siete voi a parlare d'altro! Il punto è proprio questo. La riforma qualche passo in avanti ce lo fa fare nel senso di questa nuova idea di giustizia; cito, ad esempio: l'unicità delle giurisdizioni; la specializzazione del giudice amministrativo non più come giudice dell'interesse legittimo ma del conflitto tra individuo, comunità sociali ed organizzazione dei servizi pubblici; la riserva di codice e la grande stagione di riforma dei codici, che noi dobbiamo aprire; il tema della riforma della giustizia costituzionale, allargando la possibilità di accesso ma anche stando attenti a contemperare tale possibilità con la necessità di non collassare l'organo supremo che chiude il sistema.
Credo che occorra maggiore coraggio per spingere in questo senso. In una società dove cresce la libertà, non tutto deve essere regolato pubblicamente dalla procedura, ma ciò che lo è deve essere sicuro, efficace, accessibile e certo per tutti.
È in questo quadro che si pone il tema del penale: il giusto processo, la parità delle parti, la terzietà del giudice. Noi non solo non neghiamo che il problema esista, ma riteniamo anche che si tratti di un problema fondamentale che va comunque letto all'interno di questa ottica, del rapporto tra società e giustizia.
E qui non possiamo negare, colleghi, che la bicamerale ha espresso due voti contraddittori: infatti, da un lato ha detto «no» alla separazione delle carriere, dall'altro ha detto «sì» alla separazione delle sezioni del Consiglio superiore della magistratura. Questa contraddizione non regge e voglio dirlo con simpatia ed amicizia ai colleghi che hanno sostenuto l'utilità della separazione delle sezioni del Consiglio superiore della magistratura. Fate attenzione perché questa soluzione realizza finalità opposte rispetto a quelle che ci si propone: ha solo una finalità genericamente simbolica, enfatizza l'autoreferenzialità del pubblico ministero, la sua irresponsabilità e fa venire meno persino il controllo sulla carriera dei pubblici ministeri che nel Consiglio superiore della magistratura i giudici esercitano sui pubblici ministeri.
Al di là della questione delle due sezioni, voglio domandare pacatamente se siamo davvero convinti che uno Stato di diritto sia più forte dove le carriere sono separate, dove l'accusa viene fatta dalla polizia o dove il procuratore è eletto. Dico questo non per demonizzare quei sistemi, perché sono grandi democrazie liberali, però leggo sul New York Times di questi giorni, a proposito del procuratore speciale Kenneth Starr che, spendendo 30 milioni di dollari in quattro anni, ha organizzato un ufficio che ha come unico compito quello di mettere sotto accusa il Presidente degli Stati Uniti, che «la Costituzione americana non prevede questo ufficio, un sistema di governo in cui un ispettore generale con poteri illimitati tiene in pugno il Presidente degli Stati Uniti». Aggiunge «non sembra esserci limite; c'è il rischio di assoggettare la Presidenza ad un'inchiesta giudiziaria permanente». Questo è il modello degli Stati Uniti, che ci viene descritto da molti come quello da perseguire. Si ricorderà che è il frutto del Watergate e si rammenterà la storia di questi uffici, ma tutto ciò è anche il frutto di un sistema accusatorio di quel tipo, che non è quello a cui noi aspiriamo, un sistema in cui il dominio dell'accusa in molti casi appare davvero illimitato.
Allora noi consigliamo prudenza, colleghi. Ci vuole prudenza e non si deve spettacolarizzare né attribuire un eccessivo significato simbolico a tale aspetto. Il presidente Berlusconi ha detto ieri: o cambia la riforma o non votiamo. A parte che non è un buon modo di discuterlo
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quello di dire: o cambia la riforma o non votiamo, vorrei osservare inoltre che anche noi vogliamo che questa riforma cambi, perché siamo sinceramente convinti che sia un errore, pure dal punto di vista di chi sostiene la separazione delle carriere, l'idea delle due sezioni, tuttavia cerchiamo una linea di equilibrio.
Deve essere chiaro che il PDS e la sinistra democratica non potrebbero accettare o tollerare gravi stravolgimenti, contro i principi di controllo della legalità, che minino l'indipendenza della magistratura e che in qualche modo la assoggettino al potere politico. Se questa volontà si dovesse affermare, sicuramente per noi ciò costituirebbe uno strappo non accettabile.
Invece apprezziamo la ricerca aperta. L'onorevole Mantovano, coordinatore di alleanza nazionale, l'altro giorno ha detto che la separazione delle sezioni non li convince e che bisogna lavorare sul cosiddetto «lodo Tinebra», con ciò intendendo la possibilità di eleggere proporzionalmente il Consiglio superiore della magistratura in rapporto a pubblici ministeri e giudici. Ebbene, discutiamo questa proposta.
L'onorevole Marini, a sua volta, ha sollecitato la formulazione in questi giorni di nuove idee e di nuove proposte; siamo prontissimi a discuterne e apprezziamo questa volontà di ricerca. Noi non ci confronteremo, quindi, sulla base di vincoli di maggioranza, bensì sulla base della constatazione che anche le forze che sostengono il Governo possono essere più forti nel momento in cui affrontano il nodo delle differenze che ci sono fra di loro e cercano soluzioni di tipo nuovo.
Concludendo, vorrei dire che abbiamo di fronte un passaggio veramente difficile. Basta poco per far saltare questo sforzo, ma è un passaggio possibile, che si può perseguire.
Lo spirito costituente sta nel saper mettere da parte ragioni di fazione, nel saper individuare il bene comune. Noi, rappresentati talvolta come coloro che danno ordini alle procure e talaltra come coloro che ricevono ordini dalle procure - almeno si decidano! -, proprio perché tutto questo non è vero, abbiamo da anni avviato un mutamento. Sentivamo che la nostra cultura politica della sinistra era insufficiente per valorizzare i temi della libertà, dei diritti e delle garanzie. Abbiamo quindi avviato un cambiamento che riguarda tutti, perché questa è una ricerca che deve riguardare tutti.
Chiediamo anche agli altri di guardare avanti e di non soffermarsi sulle ragioni di rancore, né di rimanere con la testa rivolta al passato, ma di volgere la testa al domani, con la volontà di evitare davvero che il paese sia dominato dalla cronaca giudiziaria.
L'Italia sta trovando un po' più di serenità sul terreno economico e sociale e sta trovando un po' più di orgoglio. Abbiamo la grande possibilità di dare tutti insieme, ciascuno dalle diverse collocazioni politiche e parlamentari, un contributo al bisogno di fiducia e di giustizia del paese. Evitiamo, dunque, che tutto ciò vada sprecato a causa di una volontà faziosa o di parte di imprimere un segno di rivalsa o di rivincita alle discussioni sulla giustizia nelle prossime settimane (Applausi dei deputati del gruppo della sinistra democratica-l'Ulivo).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Rebuffa. Ne ha facoltà.

GIORGIO REBUFFA. Signor Presidente della Camera, signor presidente della Commissione, è vero quanto ha osservato testé l'onorevole Folena, che dobbiamo cioè procedere con spirito sgombro, quasi prescindendo dalla realtà che ci circonda, perché questa è la natura dello spirito costituente.
Vorrei però ricordare i postulati politici da cui era partito il lavoro che ha dato inizio alla Commissione bicamerale, anche se mi rendo conto che nell'elencarli potrò fare riferimento ad impressioni, sensazioni, volizioni, atteggiamenti personali. Se sarà così, me ne scuso, ma credo che siano impressioni, sensazioni, volizioni ed atteggiamenti non solo della mia parte politica, ma della grande maggioranza di questo Parlamento.

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Il primo postulato è che le riforme costituzionali erano necessarie perché il processo politico degli ultimi anni aveva travolto la vecchia soggettività, i protagonisti del vecchio sistema politico e richiedeva, comunque, un aggiornamento della nostra Costituzione. D'altra parte, non la dottrina giuridica, ma questo stesso Parlamento - come ha osservato anche il presidente D'Alema - era consapevole da più di un decennio che di questo si trattasse.
Il secondo postulato (forse di carattere più personale) è che esistessero forze politiche interessate ad un profondo processo di riforma del nostro ordinamento politico, di cui - non mi stancherò mai di ricordare - la nostra Costituzione è uno strumento. L'obiettivo non è la riforma del testo, bensì la riforma dei comportamenti politici, delle prassi politiche e delle soggettività politiche. Questo secondo postulato è forse quello che, almeno secondo la mia opinione, ha incontrato maggiori difficoltà ad evidenziare un riscontro sulla realtà. Mi pare (è forse una constatazione impressionistica) che, da quando è cominciato il nostro lavoro, lo spazio riformatore si sia retoricamente ampliato ma nei fatti, forse, ristretto.
Il terzo postulato era che il nocciolo della riforma avrebbe dovuto portare a compimento il sistema bipolare. Ho ascoltato, con l'interesse che gli devo dedicare sempre e che peraltro è sincero, l'intervento di ieri dell'onorevole Cossutta. Giudico estremamente riduttivo pensare che l'articolazione culturale di una grande nazione si debba ridurre all'articolazione dei suoi partiti politici perché altro è l'articolazione delle culture ideali, altro è il meccanismo della politica. Razionalizzare e semplificare il meccanismo delle decisioni politiche non vuole mai dire semplificare le culture politiche, anzi in qualche caso significa renderle più libere, più aperte, più capaci di esprimersi. Dico tutto ciò non solo perché si trattava di una mia preoccupazione, dal momento che la mia volontà di attenzione e di dialogo si manifesta anche nei confronti della parte politica dell'onorevole Cossutta, ma anche di una preoccupazione diffusa all'interno del Parlamento. Mi riferisco alla paura, direi al feticcio, che una riforma razionalizzante del meccanismo di decisione politica tagli le culture politiche e ideali presenti nel paese.
Se questi erano i postulati, la domanda che mi pongo e che tutti ci dovremmo porre è se ci siano oggi, all'inizio di questa fase difficile, le condizioni per un patto costituzionale.
Devo dire con estrema franchezza che, rispetto al momento di partenza, le condizioni sono più difficili. Questo non vuol dire che il patto non sia praticabile, ma solo che bisogna essere realisti e dire che le condizioni sono più difficili. Le ragioni di tale situazione saranno oggetto di ricostruzione storica o anedottica o giornalistica; non credo che in questo momento ci interessino, perché sarebbero improntate allo stile della recriminazione e del rimpianto, che in questa fase nessuno deve avere: sarebbe una ricerca delle occasioni perdute.
Dunque, siamo di fronte a condizioni più difficili, la prima delle quali è che siamo tutti consapevoli, per quanta retorica possiamo fare, che il testo prodotto è, per usare un eufemismo corrente, largamente insoddisfacente, o per lo meno inferiore alle attese. Dirò in conclusione quale posizione sia onesto avere di fronte a questo testo, che ha un numero elevato di punti critici, cioè non punti insoddisfacenti per l'estetica di giuristi o per il nostro piacere dottrinario, ma punti critici perché, se accolti come sono, rischiano di porre nel meccanismo politico che vogliamo riformare elementi di complicazione e non di semplificazione.
Voglio aggiungere che non solo il testo, ma anche le condizioni politiche in questi mesi hanno reso più difficile il percorso riformatore; mi riferisco anche alle condizioni per le quali non abbiamo saputo agganciare - questa forse è una colpa di tutti - l'opinione pubblica, rendendola consapevole del valore della riforma.
I punti critici sono stati già elencati; mi richiamo anche ad alcune pregevoli parti delle relazioni, in particolare a quella del
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senatore D'Onofrio, che ho trovato condivisibile sotto molti punti di vista. Vorrei prendere ad esempio un punto critico che li riassume tutti e che rende il meccanismo che abbiamo definito un meccanismo difficile, incerto, che ha bisogno di correzioni profonde.
Parto da un'osservazione che rivolgo con l'amicizia di sempre al senatore Salvi ma, in realtà, anche a me stesso per i miei vecchi vizi mentali. L'osservazione riguarda i limiti nell'uso della comparazione istituzionale. Sono sempre stato interessato alla comparazione tra i modelli di questa o quella nazione, ma quando si procede in questo modo trovo sempre un punto di debolezza perché non si possono confrontare sistemi che rispondono ad esigenze di governo della complessità molto diverse da quelle che abbiamo noi. Mi piace sentir comparare un certo modello al sistema portoghese o a quello austriaco o a quello islandese, ma poi rifletto e mi rendo conto che il governo della complessità delle società democratiche ha per noi due caratteristiche molto semplici.
Noi siamo un grande paese popoloso, non una nazione di cinque milioni di abitanti; siamo un paese in cui il ruolo della politica nella società civile, come si dice con espressione metaforica, è stato molto, molto alto. Ciò vuol dire che l'adozione di meccanismi come quello dell'elezione diretta del vertice delle istituzioni deve essere calibrata e ponderata con un'attenzione molto particolare.
Intendo dire che sul vertice delle istituzioni - vedremo se con o senza poteri - si riversano le domande, le richieste e le aspettative, che ricadono sul sistema politico del nostro paese. E l'Italia ha chiesto sempre molto al suo sistema politico per motivi che, in questo momento non ci interessano. Vi è però un sovrappeso di domanda che ha gravato sul sistema politico e che forse rappresenta una delle ragioni per cui oggi, come in passato, la politica è risultata faticosa, difficile e ingolfata. Che cosa significa eleggere un Presidente della Repubblica, vertice dell'esecutivo, in un sistema del genere? Un illustre studioso, il professor Cassese - il quale non è certo schierato con la mia parte politica - ha scritto che il presidente disegnato dal testo della bicamerale è un organo alla ricerca di una sua funzione, il che probabilmente è il punto di partenza della realtà: un organo alla ricerca della sua funzione. Ma che cosa può rendere certa e prevedibile la ricerca della funzione del presidente eletto? All'elenco delle difficoltà a cui ho accennato, deve essere aggiunto un terzo elemento, ossia la trasformazione dell'istituzione Presidente della Repubblica nel nostro paese.
Un solo accenno. Nel 1975 il presidente Leone inviò un messaggio alle Camere che, al termine di un lungo dibattito, decisero di non discuterlo, in quanto questo avrebbe messo la Presidenza della Repubblica nel circuito della politica. Fu questa la posizione assunta dall'allora partito comunista italiano e da altri gruppi politici, tant'è che quel messaggio non fu discusso.
Oggi il Presidente della Repubblica italiana è certamente nel circuito della politica, il che testimonia le difficoltà di un elemento peculiare che torna all'idea di «Presidente di garanzia». In un meccanismo come quello vigente, ossia parlamentare classico che attribuisce al Presidente della Repubblica talune funzioni di garanzia - per definizione - queste, a causa degli eventi politici, hanno travalicato, non sono più tali. La Presidenza della Repubblica ha subito una trasformazione tale da essere inserita nel circuito della politica.
Ho fatto questa valutazione a latere per ritornare al punto centrale, ossia quello del meccanismo elaborato che rischia di essere privo di contrappesi. Quali sono questi contrappesi? Il primo - sul quale ritengo che ci si debba assumere totalmente la responsabilità - è la definizione netta dei poteri del Presidente, il che non significa aumentarli, bensì circoscriverli attraverso i vincoli posti dalle norme giuridiche. Poiché questo, a mio avviso, non sarebbe sufficiente, altri due elementi si impongono ed il primo è rappresentato
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dal sistema federale - lo dico incidentalmente, ma credo che dovremo discutere nuovamente dei referendum multipli, richiamati anche da alcuni colleghi -.
È vero - ne sono assolutamente certo - un meccanismo costituzionale è un meccanismo a orologeria; forse abbiamo imboccato questa strada, quella cioè di immaginare la costruzione di quattro meccanismi a orologeria per poi giustapporli uno accanto all'altro. Il Presidente eletto con poteri indefiniti, con poteri che spesso - è stato detto - verranno rinviati alla prassi, non comporta un rischio per il fatto che i poteri non sono definiti, bensì perché non sono stabiliti dei contrappesi al Presidente stesso. A chi si contrappone il Presidente eletto? Si contrappone ad autorità istituzionali altrettanto forti, che nella tradizione politica dell'occidente hanno due nomi: self government, autogoverno che ormai diventa federalismo, e magistratura indipendente, questione sulla quale farò qualche accenno in seguito. Abbiamo dunque degli scogli da superare.
Il presidente D'Alema nella sua relazione ha affermato che nessuno respinge il progetto nella sua globalità: non vorrei che in questo vi fosse un'illusione ottica, perché in realtà le cose sono più complicate di così. Il progetto non esiste ancora e forse è questa la ragione per la quale nessuno lo respinge nella sua globalità; il progetto deve essere ancora scritto in alcune sue parti fondamentali.
Abbiamo aumentato i poteri del cittadino: dove? I poteri del cittadino si esprimono in quattro punti: la rappresentanza, l'autogoverno, l'autonomia privata ed il sistema processuale. Sono questi i modi attraverso i quali si aumentano i poteri del cittadino. Il nostro meccanismo rappresentativo forse garantisce abbastanza, anche se non tutto, per quanto riguarda questo aspetto. Credo che i paesi moderni abbiano bisogno, per tante ragioni anche di governo della complessità di più elezioni. Non è un caso che dalle regioni e dalle autonomie provenga la richiesta dell'elezione diretta del presidente della regione.
Come ha affermato il senatore D'Onofrio, pur con le cautele e le responsabilità del relatore, l'autogoverno è un meccanismo federale, ma non basta scrivere «ordinamento federale dello Stato», perché vi siano i fondamenti del sistema federale. Possiamo fare finta, come in Alice nel paese delle meraviglie, che il padrone delle parole decida per tutti, per cui basta definire una cosa ed immediatamente essa si trasforma nell'oggetto? Non credo che questo sia possibile. Vi è poi un problema politico, che questa mattina è stato ricordato dall'onorevole Calderisi e che io voglio richiamare perché forse è il più grave: l'autonomia privata. Il principio dell'autonomia privata si esprime nell'idea che le funzioni pubbliche sono esercitate sempre dal mercato e, quando non è possibile, dallo Stato. Questa è la definizione più elementare del principio di sussidiarietà.
Senza questa elementare affermazione, che deve essere inserita nella seconda parte della Costituzione, perché fa parte degli equilibri fra i poteri e non può essere considerata soltanto un'affermazione di principio, non esistono contrappesi ad un Presidente eletto.
Veniamo, infine, al processo.
Noi consideriamo il processo come argomento tecnico. Purtroppo, questo paese ha una maledizione che rischia di uccidere le riforme, ossia il collegamento - che è avvenuto, che fa parte della cultura politica e che è una menzogna sulla storia d'Italia - tra trasformazione politica ed inchieste della magistratura. Questo è un punto su cui si può discutere finché si vuole, ma non c'è dubbio che il collegamento arbitrario tra inchieste della magistratura e trasformazione del sistema politico è un elemento che pesa enormemente sul nostro lavoro, sui nostri modi di pensare ed anche, se si può usare questo termine molto colloquiale, sui nostri «tic».
Ed allora, ci sono questi contrappesi? Credo che questo sia il punto centrale della questione che abbiamo fronte: fornire i contrappesi alla elezione diretta. C'erano altre strade, l'onorevole Calderisi
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le ha ricordate. Sono strade di altre occasioni perdute. Credo che da quella elezione diretta non si possa né si debba tornare indietro, perché è un punto centrale. Come per tutte le cose, il voto decide la verità.
Capisco le preoccupazioni che insorgono di fronte ad un meccanismo di questo genere; non le attribuisco soltanto (anche se ci sono) agli interessi politici o partitici quotidiani; le attribuisco a quella che è stata chiamata una grandiosa utopia, che in questo dibattito ha avuto molto spazio. Mi riferisco al concetto in base al quale, essendo la democrazia il pluralismo dei valori, cioè essendo in essa impossibile assumere un valore come punto di vista unico, da essa fosse esclusa l'idea stessa di leadership. Come diceva Kelsen, che è il formulatore forse più completo di questa grandiosa utopia, come è stata chiamata, una democrazia è una democrazia senza capi.
Ciò era certamente vero nel 1920, così come è certamente vero che questo modo di intendere lo sviluppo della democrazia è molto diffuso ed ha molto impregnato la nostra cultura politica. Vorrei però invitare tutti ad un minimo di riflessione su questo punto.
Una minima riflessione ci dice poche cose. Ci dice che noi abbiamo un problema di trasformazione del sistema politico, che siamo ancora in una fase di transizione; ci dice che questo è un paese che ha ancora bisogno, al di là delle modifiche costituzionali, di altre riforme della struttura economica e del tessuto della nostra società civile; ci dice che questo è un paese che ha ancora molti problemi di scollamento, che non ha compiuto totalmente il suo processo unitario, che nel profondo, forse, non ha ancora acquisito tutta la complessità delle moderne democrazie di massa.
Credo che quello presidenziale sia ancora il meccanismo che riesce ad evitare le derive plebiscitarie, i rischi dello scollamento.
Siamo quindi di fronte al compito di cambiare il testo che abbiamo. Usiamo il termine che vogliamo, parliamo di migliorarlo, di aggiornarlo. Dobbiamo sapere che se ci accontentiamo di una riforma purchessia, una parte di questo paese la rifiuterà. Credo non sia un rischio accademico pensare che se queste aule dovessero produrre un testo definitivo di riforma costituzionale, il quale fosse sottoposto a referendum - che richiede una certa percentuale - è molto probabile che quella parte del paese che ha ansia e necessità di modernizzazione, qualora non trovasse nel testo risposte a quell'esigenza di modernizzazione, esprimerebbe un voto negativo.
Questo vuol dire che non siamo nel 1946, quando condizioni internazionali consentirono una spaccatura del paese sul referendum istituzionale. Questo è il rischio che mi pare più evidente.
Dobbiamo sapere che nel riscrivere le regole della Costituzione ciascuno ha una responsabilità non solo nei confronti della propria parte politica. Assumeremmo una grave responsabilità verso il paese, se scrivessimo regole indefinite, affidando la precisazione del loro contenuto al futuro. Sarebbe irresponsabile scriverle, sapendo in anticipo che vi sono dei rischi. Sarebbe sleale.
Per questo abbiamo un atteggiamento critico verso il testo al nostro esame e non solo per la responsabilità nei confronti della nostra parte politica, che pure nel processo di riforma si è esposta molto (ed io ne sono contento).
Siamo al bivio: le riforme sono certamente necessarie, e questa è una convinzione ancora comune nel paese, ma il testo che abbiamo prodotto non è il testo riformatore che il paese che vuole la modernizzazione si aspetta. Dobbiamo allora avere la forza di cambiare o il coraggio di dire «no», conoscendo in ogni caso i rischi.
Io, come, credo, tutti i colleghi del Parlamento, mi accingo a questo lavoro con il massimo di buona fede e di lealtà. Spero - anzi, ne sono convinto - che esse non verranno meno in nessuno, ma credo che dovremmo evitare con grande attenzione il pericolo che mi appare più grave,
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quello di gettarci nella retorica della riforma purchessia e di affidare al paese un documento incompleto.
Il lavoro è dunque ancora da cominciare. Mi auguro e spero che riusciremo a svolgerlo. Credo che l'unico atteggiamento possibile sia quello, nel merito, di essere molto critici e molto responsabili (Applausi dei deputati dei gruppi di forza Italia e di alleanza nazionale).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Gasparri. Ne ha facoltà.

MAURIZIO GASPARRI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, indubbiamente il testo che è arrivato in aula è frutto di una serie di mediazioni e di compromessi. Negarlo sarebbe pura ipocrisia, meravigliarsene anche.
La verità è che questo processo di riforme è viziato da una condizione di fondo che anche l'onorevole Rebuffa rilevava nella parte conclusiva del suo intervento. Nel paese c'è un'opinione pubblica molto più avanzata sul terreno delle riforme e c'è, quindi, una maggioranza reale riformista che è molto più avanti della maggioranza parlamentare.
Questa è la realtà: vi è separazione tra chi ha maggiore apertura verso forme di modernizzazione delle istituzioni e chi invece frena il processo. Il testo al nostro esame è dunque frutto dell'azione frenante della maggioranza politica, della maggioranza di Governo, che è maggioranza qui dentro, ma che sul terreno della modernizzazione delle istituzioni non è maggioranza e che, pur tuttavia, su alcuni temi ha svolto un'azione di freno.
Si pensi, per esempio, alla questione del presidenzialismo: il testo al nostro esame, in effetti, fa delle aperture alla democrazia diretta, all'elezione popolare del Capo dello Stato. Devo dire, in realtà, che ieri il relatore Salvi ammetteva che la soluzione scelta non è propriamente presidenzialista, perché il presidenzialismo vero si ha quando il Presidente della Repubblica è anche capo dell'esecutivo, come negli Stati Uniti, e quindi governa realmente il paese.
Quella prospettata è, in realtà, una soluzione interessante, innovativa, ma certo di compromesso. Non abbiamo un vero federalismo, non abbiamo vera sussidiarietà e sulla giustizia i nodi sono ancora da sciogliere. C'è dunque un po' di tutto, ma non c'è la soluzione.
Questo nasce dall'attuale anomalia politica, giacché il fronte della modernizzazione in questo Parlamento siede prevalentemente nei banchi dell'opposizione; infatti, è nell'area non di sinistra che si trovano le forze più autenticamente presidenzialiste.
Molti colleghi parlamentari del centro-destra sposerebbero e forse voteranno emendamenti proponenti un presidenzialismo vero, all'americana, che - ripeto - è il vero presidenzialismo. La lega, che certamente ha una posizione politica diversa da quella del Polo - sul fronte del federalismo ha assunto toni eccessivi e l'hanno portata a parlare di secessione, che noi non condividiamo affatto, e della ridefinizione dei poteri del territorio, uso questa espressione - è una forza di modernizzazione e di cambiamento, rispetto agli assetti precedenti. Lo stesso discorso vale per le forze del Polo.
La sinistra, in effetti, per ragioni culturali e forse nostalgiche era legata e, in alcuni settori lo è ancora, all'impianto della Costituzione del 1948, che è stata trasformata spesso in un feticcio idelogico: questa è la realtà. Di frequente si è dato ad essa valore ideologico e ci sono voluti anni ed anni per arrivare a questo embrione di riforma, a questa ipotesi di riforma, tant'è che il mio gruppo parlamentare non si è affatto messo di traverso rispetto al processo riformatore; ha anzi capitalizzato alcuni risultati, qualcuno ottenuto anche in maniera rocambolesca e confusa. Mi riferisco, per esempio, alla possibilità di eleggere direttamente il Presidente della Repubblica, un'ipotesi, lo sappiamo tutti, maturata in circostanze che, con un eufemismo, potremmo definire complesse, poiché sono state le tattiche a portare ad un risultato di un certo tipo, forse l'eterogenesi dei fini. Qualcuno si proponeva un certo scopo e comunque

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si è conseguito un risultato, che noi capitalizziamo e riteniamo importante, perché, anche se non ha i poteri di un vero Presidente «presidenziale», rappresenta comunque un contributo alla edificazione di un bipolarismo che è già un risultato politico, è già una riforma della politica.
Spesso alcune riforme hanno determinato conseguenze sulla politica, come per esempio quella elettorale. Il mio partito all'epoca era contrario al referendum sull'introduzione del sistema maggioritario; in quel momento temeva le conseguenze di un possibile isolamento politico, che viveva in maniera totale. Dopo di che, la riforma elettorale, unita sicuramente ad alcuni fattori esterni (l'esplodere di scandali, Tangentopoli) creò un mix che ha cambiato i comportamenti dei partiti. Infatti, gli stessi partiti, cambiate le regole elettorali, hanno dovuto cambiare se stessi; ne sono nati di nuovi, mentre altri sono crollati. Quindi dall'introduzione di nuove regole è venuta la spinta a cambiare le formule politiche, i partiti ed anche i programmi.
Dopo questa premessa un po' critica e pessimista, con cui ho fotografato un compromesso, voglio invitare i colleghi che sono tiepidi a pensare che anche in questo caso il Presidente ipotizzato dalla riforma, pur non dotato di pieni poteri, comunque eletto dal popolo, potrebbe avere una valenza, una utilità ai fini della democrazia dell'alternanza bipolare. Con questo meccanismo di elezione diretta che prevede il ballottaggio gli schieramenti si dovranno consolidare e quindi gli effetti politici potrebbe essere più validi di una norma perfetta.
L'esperienza del sistema elettorale ha dimostrato ciò ed anche la vigente legge elettorale che si propone di modificare non è perfetta, però in qualche modo ha determinato conseguenze politiche parzialmente positive ed interessanti. Si sono creati embrioni di schieramenti, si è registrata una tendenza al bipolarismo con tutti i meccanismi di polverizzazione e di proliferazione di gruppi e gruppetti all'interno delle due grandi aree; pur con queste conseguenze, qualcosa si è determinato.
In questa fase del dibattito dobbiamo tutti partecipare con spirito responsabile e costruttivo, rendendoci conto che in questo Parlamento le forze non di sinistra sono di modernizzazione e più in sintonia con la vasta opinione pubblica. Le forze di conservazione, spesso permeate, per così dire, di nostalgismo ideologico, per cui la Costituzione del 1948 ha negato all'Italia la sua identità nazionale nel processo del dopoguerra, tali forze, dicevo, nella rimozione del fascismo e della dittatura, hanno rimosso anche il concetto di nazione. Alla fine non è rimasto alcun embrione di identità nazionale e la Costituzione è diventata un mito, al di là del suo valore intrinseco. La Costituzione è sì un atto importante, ma è pur sempre un insieme di norme, non è un atto messianico, perché l'identità nazionale di un popolo non si può fondare soltanto su norme, anche se le più elevate di un determinato momento storico. Un paese occupato a rimuovere le cose sbagliate del passato, ha finito per rimuovere anche quelle essenziali, come l'idea stessa di nazione, che è riaffiorata recentemente.
Qualche settimana fa ha suscitato scalpore, un articolo del Presidente della Camera pubblicato su Il Messaggero, articolo che riproponeva la questione dell'identità nazionale. Lo abbiamo letto con interesse, perché quella riflessione, venendo da sinistra, era importante, ma su alcuni settori della politica risuonava come qualcosa di già metabolizzato. Noi stessi oggi, fatti i conti con il passato e con le generazioni nuove, riproponiamo una identità nazionale al di fuori di qualsiasi retaggio del passato.
Si è fatto bene, quindi, ad aver storicizzato anche la Costituzione del 1948; non è più il succedaneo di altri tipi di identità, che vanno ritrovati in una riflessione più matura sulla storia e sulle tradizioni del nostro paese. Bisogna fare attenzione, però, a non limitarsi solo a parlare di questi argomenti senza vedere
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quello che va migliorato. Ritengo che occorra tornare a riflettere in maniera molto serena su alcuni aspetti.
Una volta che la sinistra ha infranto questo tabù e che il relatore e il presidente delle Commissione hanno fatto proprio il risultato di quel voto della bicamerale, perché non perfezionare questo meccanismo? Una volta che si è entrati nel sistema dell'elezione diretta, perché non migliorare i meccanismi del federalismo? Lo dice l'esponente di un gruppo che su questo aspetto è stato più tiepido; ma è un'esigenza che viene dal territorio, un antidoto ai fenomeni di secessionismo, perché un falso federalismo alimenterebbe fughe in avanti, aumenterebbe il numero di coloro che scalano i campanili anziché di quelli che, ragionevolmente, vogliono un rapporto più diretto tra comunità locali e poteri locali.
Allo stesso modo, rispetto ad altri principi di sussidiarietà, non vi possono essere le privatizzazioni selvagge. Spesso lo Stato non arriva in certe realtà. Prima di venire in quest'aula ho parlato con alcuni operatori dei SERT e ho visto il dramma di queste persone che in termini di lotta alla tossicodipendenza fanno molto ma non riescono ad ottenere grandi risultati. Spesso il volontariato, laico, cattolico, di qualsiasi tipo, che è privato sociale, ottiene risultati migliori. La sussidiarietà, allora, non può significare che lo Stato arretra in certi settori e, controllando, verificando, stabilendo delle regole, non fa agire altri, che con motivazioni etiche, volontarietà e determinazione maggiore riescono ad ottenere dei risultati. Ho citato l'esempio, attuale e drammatico, della lotta alla droga, ma ne potrei citare altri.
In merito alla sussidiarietà come concorrenza verso il meglio tra pubblico e privato, si può dire qualche cosa di più. La giustizia è un tema delicato, sul quale sono state dette e scritte tante cose, per cui non ne aggiungo altre. Mi limito ad invitare tutti ad abbinare al tema delle garanzie quello della sicurezza, perché spesso, in una Italia in cui la magistratura ha travalicato i confini e quindi ha fatto nascere una reazione corale e spontanea per difendere di più le garanzie del cittadino di fronte alla giustizia, questa situazione fa dimenticare la garanzia alla sicurezza, un fenomeno che nella Costituzione non è analizzato in modo approfondito e che forse andrebbe costituzionalizzato, perché il bisogno di sicurezza è un fattore importante quanto il diritto alle garanzie nelle procedure e quello ad un processo equo e trasparente. E non vi è contrasto fra la garanzia per le parti in un processo e la garanzia per la sicurezza di tutti i cittadini.
Occorre, allora, un po' di coraggio. Vorrei dire, inoltre, che non si può neppure fare un discorso di altra natura politica perché, se si rompe questo quadro di riforme, vi è solo la prospettiva elettorale.

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE PIERLUIGI PETRINI (ore 15,58)

MAURIZIO GASPARRI. Si agisce quasi con una sorta di stato di necessità. Credo che tutti dobbiamo fare uno sforzo di responsabilità. La sinistra ha accantonato il feticcio ideologico della Costituzione del 1948; sono passati cinquant'anni, per cui quella Costituzione ha svolto la sua funzione. La prima parte resta intatta e forse alcune norme andrebbero riviste; questa necessità maturerà forse nelle ulteriori fasi del dibattito. L'assemblea costituente non era un pericolo o una minaccia, ma forse sarebbe servita a stemperare gli aspetti personalistici perché, quando il testo giungerà al Senato, credo che i senatori guarderanno con interesse al loro destino e a quello dell'istituzione che rappresentano. Questo è inevitabile. Forse un'assemblea costituente avrebbe avuto una terzietà maggiore rispetto a fattori che esistono (si possono negare anche questi con ipocrisia) come appartenenza ad una Assemblea.
Dal momento che non si è scelta quella strada, percorriamo in maniera costruttiva e responsabile questa, ma con un po' di coraggio in più. Quel che è stato scritto

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è il minimo indispensabile e indietro non si può tornare. Capisco le preoccupazioni di rifondazione comunista che, nell'ambito di uno schieramento nostalgico del centro-sinistra, è la punta più sincera e più avanzata del nostalgismo e del conservatorismo, quindi vive ancora nella mitologia della Costituzione del 1948 pur in un mondo che è cambiato.
Credo che il testo in esame sia il minimo, dal quale si deve semmai andare avanti, nella direzione della giustizia, della sussidiarietà, del presidenzialismo, del federalismo. Non abbia paura la sinistra e non brandisca la minaccia delle elezioni, perché se le riforme dovessero fallire, e questo, presidente D'Alema, è un argomento ricorrente, sotterraneo... In politica le elezioni sono un'eventualità sempre presente, non è questo il tavolo che deciderà scioglimenti, ma nel dibattito politico si dice...

MASSIMO D'ALEMA, Presidente della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Mi scusi, io rispondo di ciò che dico. Le cose sotterranee interesseranno i minatori, i geologi o non so chi!

MAURIZIO GASPARRI. Allora, siccome siamo tutti un po' minatori nell'arco della giornata e i minatori sono una categoria rispettabile...

PRESIDENTE. Ci sono anche gli speleologi!

MAURIZIO GASPARRI. C'era anche Jacques Cousteau che andava negli abissi del mare. L'onorevole D'Alema è un navigante di superficie, al massimo va in barca a vela e non scende negli abissi...

MASSIMO D'ALEMA, Presidente della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Le barche a vela non scendono negli abissi! Anzi, uno è preoccupato di evitarlo!

MAURIZIO GASPARRI. Alcuni giornalisti scrivono queste cose. I giornalisti non sono amati dall'onorevole D'Alema, però si dice...

CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo e sulle pubbliche amministrazioni. Non tocchiamo questo tasto, per favore!

MAURIZIO GASPARRI. Non tocco questo tasto, va bene. Allora, qualcuno, non si sa chi, entità metafisiche, sostiene che se falliscono queste riforme lo sbocco sarà il voto. Non vorrei che si agisse in queste aule (della Camera oggi, del Senato quando sarà) con questa spada di Damocle sulla testa. Noi dobbiamo tentare, responsabilmente, di fare queste riforme perché la maggioranza modernizzatrice e innovatrice dell'Italia, gli elettori che le vogliono, certamente sarebbero delusi sia da riforme false, da riforme di apparenza e non di sostanza, sia dal fallimento delle riforme stesse.
Però se il fallimento nascesse dal rilevare che il loro contenuto è deludente, che non risponde alle aspettative? Non si deve pensare che rompere sulle riforme comporti che si vada a votare, quasi come fosse una minaccia. Noi dobbiamo giudicare liberamente nel merito delle scelte che saranno fatte, rispettando il lavoro istruttorio che la bicamerale ha svolto, il lavoro dei relatori, del presidente, di tutti, anche dei leader politici che hanno contribuito con taluni accordi politici che non devono scandalizzare nessuno, che sono sempre esistiti nella vita politica. Solo qualcuno che vive nel mondo delle illusioni pensa che tutto si faccia solo con gli emendamenti o con gli atti formali, mentre ci sono anche volontà sostanziali che a volte accompagnano i processi delle Assemblee elettive. Non sono tra quelli che si scandalizzano se c'è stato l'incontro della crostata o il patto delle scaloppine o non so cos'altro. È evidente che in politica la volontà dei leader è importante. Non si deve avere paura di andare ad approfondire i temi che abbiamo elencato, di cambiare laddove sarà necessario, certo senza pensare di arretrare rispetto a ciò che è stato fatto.
Anche sulle autonomie locali, lei, presidente D'Alema, si è giustamente fatto carico delle esigenze dell'ANCI, dei comuni,

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interpretandole. Ma vi sono anche le regioni, entità importanti sul territorio e non vorremmo che anche in proposito vi fosse una componente ideologica - non nella sua determinazione, caso mai in quella della maggioranza del Parlamento - ad ascoltare più i comuni, perché lì forse vi è una certa prevalenza politica nelle amministrazioni (certamente, per volontà democratica degli elettori), che le regioni, che pure hanno esigenze e aspettative.
Credo che il tempo a mia disposizione sia esaurito. Noi affrontiamo sgombri da pregiudizi questo compito di riforme. Non siamo spinti dalla necessità di sabotare per il gusto di farlo: non lo hanno fatto i nostri colleghi in Commissione e non lo faremo in aula; ma neppure siamo condizionati dal ricatto per cui se non si approverà questo testo così com'è potrebbe saltare tutto, potrebbero esservi le elezioni, scoppierebbe il caos. Se ci saranno le elezioni ci saranno con le procedure che la Costituzione vigente prevede. Ci sono state in tante occasioni e potrebbero esservi anche in questa. Andiamo avanti sperando che si navighi a vista, in superficie, senza doversi immergere negli abissi per poter far sì che sulle banchine, nel porto, sul molo, la gente che aspetta l'arrivo di questa nave non sia delusa e l'accolga con ghirlande di fiori e non lanciando sassi dalla riva perché questo sarebbe un pessimo risultato per tutti.

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Peretti. Ne ha facoltà.

ETTORE PERETTI. Signor Presidente, colleghi, vorrei innanzitutto dire che considero un onore e un privilegio poter partecipare a questo dibattito sulle riforme istituzionali, anche se dire questo è forse eccessivo in un'aula sonnolenta come questa. Sento comunque tutto il peso della responsabilità che questo comporta...

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Guarda che siamo attentissimi, però! Non è «sonnolenta»!

ETTORE PERETTI. Non so se lo spirito costituente, come si diceva qualche giorno fa, è assente o presente in quest'aula. Certo è che il dibattito che ci ha preceduto fin qui e i risultati della Commissione bicamerale risentono della difficoltà e dei condizionamenti di questa fase politica. Dal risultato finale dei lavori di modifica della seconda parte della Costituzione dipenderanno non solo il giudizio storico su questa classe dirigente, ma anche la capacità per la politica stessa di stabilire il primato che le compete nel governare i processi della società contemporanea.
Tutti noi siamo consapevoli del fatto che il paese si aspetta un segnale chiaro sulla possibilità di uscire finalmente da questa lunga fase di transizione. È un compito che richiede grande capacità politica, ma soprattutto un grande spessore morale, per improntare la nostra azione riformatrice non tanto e non solo alle esigenze e agli equilibri della politica, quanto ad una rigorosa analisi della società del nostro tempo. È quindi il momento di guardare dentro noi stessi, per attingere alle nostre convinzioni più profonde, dimenticando per un momento le nostre convenienze.
Svolgerò questo intervento secondo tre ordini di considerazioni, anche se necessariamente sommari: la riforma nel contesto delle trasformazioni sociali, la questione veneta e la critica al testo della bicamerale sulla forma di Stato.
La riforma nel contesto delle trasformazioni sociali. La nostra società è radicalmente diversa, ovviamente, da quella del tempo della Costituente ed è cambiata sulla scorta di profonde trasformazioni di carattere economico, sociale, culturale e politico, trasformazioni spinte da una grande rivoluzione tecnologica. Non possiamo commettere l'errore di sottovalutare la spinta tecnologica né di demonizzarla, guardando ad essa solo con la paura che possa provocare effetti perversi sull'evoluzione sociale. Invece, è importante riconoscere che siamo stati colti di sorpresa. Il tempo delle certezze e dei dogmi assoluti è finito. Viviamo una vera e

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propria crisi di interpretazione del rapporto fra i fatti sociali, quelli economici e le evoluzioni culturali: il loro legame e le loro reciproche influenze spesso ci sono sconosciuti. E, di riflesso, la crisi della politica è prima di tutto crisi di interpretazione, solo dopo è anche crisi di gestione. Quindi, è prima di tutto crisi delle ideologie e dei modelli culturali e solo dopo è crisi degli strumenti.
Ovviamente, tutto questo ci sta ponendo un pesante condizionamento. Oggi le analisi di maggior successo prefigurano la conclusione di un processo storico: la fine del lavoro, la fine dell'economia, la fine dello Stato nazione, la fine delle ideologie, la fine della politica; analisi tutte in chiave assolutamente pessimistica. Certo, siamo a fine secolo e si vede, e si sente anche. Però, la società del terzo millennio ha bisogno di un nuovo pensiero positivo; non possiamo smettere di credere in una società migliore. Quindi, non ci rassegniamo a seguire passivamente i cambiamenti della società, vogliamo orientarli. Crediamo che sia ancora raggiungibile l'obiettivo di una società civile che possa offrire opportunità a tutti e che, proprio dal processo di globalizzazione, possano nascere opportunità di inclusione e non nuove e dolorose esclusioni; per dirla con Ralf Dahrendorf, che si possa quadrare il cerchio tra benessere economico, coesione sociale e libertà politica.
La crisi del modello sociale del nostro paese - comune peraltro a tutti i grandi paesi europei - ha molte facce. Innanzitutto, ha quella del cambiamento della struttura demografica. Il numero degli anziani supera quello dei giovani. Oggi il 16 per cento della popolazione ha più di 65 anni e questa percentuale è destinata a raddoppiarsi in meno di tre decenni. La combinazione tra la crescita zero, l'aumento delle aspettative di vita e una legislazione particolarmente generosa ha modificato il rapporto fra lavoro e pensioni. Oggi i pensionati sono più dei lavoratori regolari.
L'altra faccia di questa crisi, comunque collegata alla precedente, è rappresentata dalle trasformazioni che hanno radicalmente modificato il mondo del lavoro. Può sembrare paradossale, ma l'aspetto più inquietante non è tanto l'alto livello di disoccupazione - che comunque oggi in Italia supera il 12 per cento e che riguarda purtroppo un giovane su tre - quanto l'inconsistenza degli strumenti di politica economica fin qui proposti per ridurla. Anche l'Unione europea, purtroppo, sembra rassegnata a convivere con questo elevato tasso di disoccupazione. Andiamo incontro ad un periodo storico in cui il lavoro umano inutilizzato sarà l'elemento caratterizzante. Oggi la creazione di ricchezza avviene prevalentemente attraverso la sostituzione del lavoro umano con le macchine e la tecnologia; la polemica sulle 35 ore dimostra, in Italia come in Europa, che la questione è essenzialmente politica e concerne gli aspetti redistributivi della ricchezza, i meccanismi di esclusione delle minoranze più deboli e delle generazioni future, frutto spesso di convenienze e di vincoli di natura prevalentemente elettorale. Sorprende come, in queste condizioni, la coesione sociale abbia ancora tenuto.
Il processo di globalizzazione lega tra loro, con effetti ancora completamente da valutare e da definire, le prospettive di crescita economica, le condizioni sociali e la capacità politica. Gli effetti della globalizzazione non risparmieranno nessun aspetto e nessun attore, sia esso sociale, economico o istituzionale. Le informazioni, gli individui, le risorse finanziarie e le imprese attraversano i confini delle nazioni senza impedimenti. Per questo, da tempo ormai, anche i termini «Stato» e «nazione» hanno perso buona parte del loro significato economico. Ed è per questo che la riforma in questione deve dare risposta innanzitutto a questi mutamenti.
Oggi dobbiamo prendere atto che il ruolo dello Stato e della pubblica amministrazione, come attori della politica economica e sociale, va ridefinito, forse tralasciando tutto l'armamentario ideologico che ci siamo trascinati fino ad oggi.
Va rivisto il ruolo dello Stato come strumento di manipolazione e di redistribuzione della ricchezza, soprattutto
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perché la condizione di paese, in cui la spesa pubblica ed il prelievo fiscale sono intorno al 50 per cento del prodotto interno lordo, pone non soltanto un problema legato alla qualità della spesa ma, anche e soprattutto, una questione di democrazia.
La stessa prospettiva della moneta unica europea, con il trasferimento della responsabilità monetaria dallo Stato all'Unione, determina uno scenario completamente nuovo. Al di là delle polemiche politiche sul modo in cui il paese giunge a questo appuntamento, dobbiamo aspettarci una vera e propria rivoluzione. Se è vero - come è vero - che l'euro significherà nuove opportunità (deficit sotto controllo, bassa inflazione, bassi tassi di interesse e così via), l'impossibilità di usare la leva della svalutazione per rendere i nostri prodotti più competitivi richiamerà tutti alla responsabilità di rendere più concorrenziale il sistema paese italiano, il suo sistema fiscale, la sua burocrazia, le sue infrastrutture, la sua legislazione. Il paese si renderà conto di dover aumentare rapidamente il grado di libertà della sua economia, che oggi pone l'Italia soltanto al quarantaduesimo posto di un'ipotetica classifica internazionale, riducendo completamente il ruolo dello Stato come attore economico ed amplificandone il ruolo di stimolo e di regolazione della libera concorrenza, modernizzando e semplificando anzitutto la sua legislazione.
Questo processo richiamerà non soltanto la classe politica ma anche quella imprenditoriale ad uno sforzo non comune di interpretazione e di gestione del nuovo scenario che si va componendo.
Alla quantità ed alla qualità della spesa pubblica, inoltre, è legato il ruolo dello Stato come fattore redistributivo. L'equità e la sostenibilità della spesa sociale vanno garantite ponendo in equilibrio le opportunità che il mercato è in grado di assegnare e tenendo conto delle necessità di attenuare gli eccessi che possono allargare ulteriormente il solco tra chi ha in abbondanza e chi non raggiunge nemmeno la soglia di sussistenza.
Va quindi riconsiderata la legislazione sociale, per ridurre i fenomeni di esclusione, con particolare riferimenti ai giovani, ai disoccupati ed alle future generazioni, assegnando al mercato un ruolo senza pregiudizi.
È, questo, un passaggio fondamentale rispetto al quale la riforma misurerà tutto il suo valore e che tuttavia richiede una riscrittura nel testo licenziato dalla bicamerale.
Il secondo problema che intendo affrontare è rappresentato dalla questione veneta. Anche in qualità di deputato veronese e veneto, non posso sottrarmi dall'inserire nel dibattito sulle riforme quella che viene ormai comunemente definita la questione del nord-est. Ciò non tanto perché si tratta di una moda alla quale non è possibile sottrarsi, ma perché la questione del nord-est - e del Veneto in particolare - offre la chiave di lettura di un aspetto importante del contesto e del presupposto della riforma.
Il modello veneto, come è noto, è caratterizzato da un sistema sociale ed economico basato sulla piccola e media impresa a carattere familiare. Si è cioè creata e consolidata nel tempo una perfetta osmosi fra l'impresa e la famiglia e viceversa, con scambio del fattore lavoro, delle risorse finanziarie e delle necessità manageriali; un mercato che, fino a pochi anni fa, era caratterizzato da una concorrenzialità attenuata, da prodotti di alta qualità ma a basso contenuto tecnologico e da forte impiego di lavoro e quindi da un sistema produttivo relativamente semplice, che ha garantito efficienza di gestione e grande redditività.
Proprio l'efficienza di gestione e la grande redditività hanno costruito un sistema di ricchezza del tutto inedito in una realtà come quella veneta, dove il ricordo della miseria e dell'emarginazione è ancora ben presente. Questo miracolo economico è stato favorito da un contesto di valori derivati dalla cultura cattolica e contadina. Il rispetto della persona e la centralità della famiglia hanno pervaso l'ambiente di lavoro e le manifestazioni sociali, garantendo una coesione sociale
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che ha rappresentato forse il principale elemento che ha favorito il miracolo economico.
Oggi questo sistema è entrato pesantemente in crisi. La spinta della globalizzazione, che è stata accettata senza riserve da una mentalità comunque aperta alla competizione, ha moltiplicato le occasioni imprenditoriali, ma non ha saputo mantenere allo stesso passo della crescita economica la consapevolezza del mutamento in atto. A questa trasformazione sono anche mancate le risposte istituzionali e politiche, soprattutto nella richiesta alla pubblica amministrazione e in particolare allo Stato di infrastrutture, servizi, flessibilità e semplificazione legislativa in particolar modo in materia fiscale.
Proprio la carenza di infrastrutture e di servizi, quando le imprese, in quanto piccole, non riescono a provvedervi per conto loro, sta diventando la palla al piede del sistema veneto. Quindi, la piccola impresa familiare, che inizialmente per la sua dinamicità e flessibilità era un fattore competitivo, sta diventando elemento di fragilità. Comunque vi è una paura diffusa che non possa reggere questi ritmi di crescita.
Lo Stato e la pubblica amministrazione non hanno ancora saputo dare una risposta a tale richiesta. La ricerca dell'autonomia è innanzi tutto la denuncia di questo immobilismo, però l'analisi del disagio veneto, o meglio, del suo disorientamento non può esaurirsi qui, perché altrimenti commetteremmo un atto di falsificazione e di mistificazione dannoso soprattutto per la gente veneta.
La velocità del raggiungimento del benessere ha stravolto il sistema dei valori ed ha sconvolto il tradizionale sistema di rappresentanza degli individui nella famiglia, nella pratica religiosa, nella partecipazione sociale. C'è stata una sorta di metamorfosi culturale. La crescita economica ha provocato una perdita di connotati riferiti alla tradizione, al paesaggio, ma soprattutto al sistema tradizionale di valori.
Si è passati dalla cultura della parsimonia dei padri alla ostentazione del consumo da parte dei figli. I valori del lavoro, della famiglia, della religione e delle relazioni sociali non riescono a transitare dalla generazione che ha creato il benessere alla successiva. Transita l'azienda materiale, non il sistema di valori che l'ha costruita.
Quando il sistema economico conosce una forte accelerazione, ma la crescita culturale, politica e sociale stentano a tenere il passo, matura una miscela di paure e di frustrazione che diventa brodo di coltura della irresponsabilità.
Senza voler evocare episodi particolari di violenza personale o di pseudo violenza politica, è sufficiente far riferimento al crescente rifiuto di partecipazione e di appartenenza alle istituzioni tradizionali ed alla tradizionale rappresentanza politica e sindacale. Per questo è giusto ed imprescindibile inserire nel dibattito sulla riforma costituzionale la questione del nord-est, non per esaurirla nell'ambito della richiesta di riforma federale dello Stato.
La terza ed ultima considerazione riguarda la critica alla proposta di riforma dello Stato. Quanto ho detto fin qui rappresenta una premessa sufficiente per arrivare ad esprimere un giudizio negativo sulla proposta di forma dello Stato uscita dalla Commissione bicamerale. Non ha senso proporre un certo grado di federalismo: la Costituzione o è federale o non lo è, e la Costituzione uscita dalla bicamerale non lo è per nulla perché non stabilisce chiaramente il principio di sussidiarietà, mantenendo invece in una distinzione ambigua il rapporto tra le funzioni del pubblico e del privato; assegna allo Stato un'eccessiva pletora di funzioni attraverso l'ambigua formula della «tutela di imprescindibili interessi nazionali» parimenti, mantenendo in capo allo Stato pressoché inalterato l'attuale livello di risorse finanziarie, attraverso un'altrettanto ambigua formulazione che esclude dalla ripartizione tra le regioni e lo Stato centrale le risorse necessarie per gli interventi volti a favorire uno sviluppo economico e sociale equilibrato sul territorio nazionale. Ciò basta per riportare, in
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capo allo Stato, tutte le funzioni ed i poteri di prima, e questo non è federalismo.
Infine, lascia del tutto irrisolto il nodo della trasformazione del Senato in una Camera federale. Io credo invece in un federalismo che poggi le sue basi su una pubblica amministrazione, che nelle sue articolazioni centrali e periferiche dia chiaramente attuazione ai principi della responsabilità, della sussidiarietà e della solidarietà. È su queste basi che poggia la nostra richiesta di modifica. Chiediamo infatti che venga ripristinata la formulazione iniziale dell'articolo 56 sulla sussidiarietà, che stabilisca chiaramente la precedenza dell'iniziativa del privato rispetto a quella del pubblico e, nel pubblico, alle istituzioni più vicine ai cittadini; che vengano ridotti all'essenziale, proprio per le esigenze determinate da questa nuova fase economica e sociale, sia la potestà legislativa che le funzioni ed i poteri dello Stato, in particolare che lo Stato, fatte salve alcune sue funzioni irrinunciabili, determini solo criteri generali della legislazione e i livelli minimi sulle prestazioni concernenti i diritti sociali, sulla scorta della sua ormai cronica e non più contestabile incapacità a gestire con equità ed economicità questi processi.
Chiediamo inoltre che venga assicurata agli enti locali la piena corrispondenza tra funzioni, poteri e risorse. Chiediamo anche che nella determinazione del livello dei tributi da assegnare alle regioni il computo venga effettuato escludendo dalla totale delle risorse da ripartire solo il servizio del debito ed il fondo perequativo, e non anche quella quota di risorse dall'ammontare indefinito, necessaria per non meglio definiti interventi a favore dello sviluppo economico e sociale. Chiediamo anche che venga prevista la possibilità che, con legge costituzionale, possano essere disciplinate, secondo statuti speciali, forme e condizioni particolari di autonomia anche per altre regioni, modificando la formulazione contenuta nel testo della Commissione bicamerale. Infine chiediamo che il Senato assuma una configurazione consona all'organizzazione federale della Repubblica, prevedendone l'elezione contestualmente a quella dei rispettivi consigli regionali.
Come si può notare, questa è un'impostazione radicalmente diversa rispetto a quella uscita dalla Commissione bicamerale. Per questo credo che alle forze politiche serva una particolare dose di coraggio, anche perché non vi nascondo che una riforma in senso federale prefigura una riduzione del ruolo della rappresentanza politica e di quella sociale.
Dal destino di questa riforma - lo dicevo all'inizio del mio intervento - dipenderà il giudizio su questa classe dirigente, ma questo cammino di riforma dovrebbe essere anche l'occasione per far riacquistare alla politica un ruolo ed un valore che sembra avere smarrito; c'è però anche bisogno di far riacquistare alla vita pubblica, non solo nelle manifestazioni della sua classe politica, ma anche nei comportamenti individuali di tutti i cittadini un valore etico senza il quale anche la migliore delle Costituzioni non avrebbe alcuna utilità. A noi comunque spetta dare l'esempio, garantendo una soluzione dignitosa a questo lavoro di riforma.

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Acquarone. Ne ha facoltà.

LORENZO ACQUARONE. Signor Presidente, signor presidente della Commissione bicamerale, onorevoli colleghi, nella scorsa legislatura, intervenendo nel dibattito sulle riforme costituzionali - allorché si discuteva se e in quale modo riformare la Carta costituzionale - avevo dichiarato di aver dovuto superare numerose perplessità prima di decidermi ad intervenire e ciò perché professore di diritto pubblico. In quell'occasione avevo ricordato l'autorevole ammonimento di Vittorio Emanuele Orlando, caposcuola della pubblicistica italiana, che in un discorso giustamente famoso svolto all'Assemblea costituente aveva detto che, in tema di assetto costituzionale dello Stato, era un errore la reiterata invocazione dell'intervento dei tecnici, perché la fissazione delle regole costituzionali è soprattutto un fatto politico

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e quindi sono i politici i veri tecnici del settore. La tesi è vera, ma solo in parte.
Non vi è dubbio che le grandi scelte costituzionali abbiano natura squisitamente politica ed ai principi della politica, che interpretano le esigenze della collettività nazionale, devono rifarsi.
Per questo non mi stupisco, non mi rammarico oltre misura se certe soluzioni relative ai grandi temi della riforma della seconda parte della Costituzione sono evidente frutto di compromesso. Quando il compromesso è chiaro assolve un'utile funzione: quella di contemperare, in un punto di giusto equilibrio differenti correnti ideologiche che sono presenti nella realtà sociale. D'altro canto, anche la vigente Costituzione, per molti e significativi aspetti discende da compromessi tra le forze politiche presenti nell'Assemblea costituente e questo non impedisce di considerarla una buona Costituzione, che ha contribuito a radicare nella coscienza civile i principi fondamentali dei diritti e dei doveri dei cittadini, che ha dotato l'organizzazione dello Stato di strumenti giuridici, in parte superati, che non di meno hanno consentito un indiscutibile sviluppo del nostro paese.
Tuttavia, non posso non rilevare come la Costituzione sia un testo normativo, un particolare testo normativo che, come tale, deve ispirarsi a principi di buona legislazione sotto il profilo della tecnica giuridica.
Pertanto, nella fase preliminare di esame del testo presentato all'Assemblea dalla Commissione bicamerale, reputo non inutile un intervento, se non esclusivo, almeno di prevalente carattere tecnico.
La Camera non è un'accademia scientifica ed anch'io, come tutti i colleghi, sono qui non già in virtù della cattedra universitaria da tanti anni ricoperta, ma in forza di una libera legittimazione popolare, chiesta ed ottenuta in nome dei principi politici della coalizione e del partito cui mi onoro di appartenere. Sotto questo profilo, condividendo le posizioni politiche dell'Ulivo e dei popolari, cercherò in futuro, nel corso dell'esame degli articoli e degli emendamenti, di contribuire alla loro affermazione. D'altro canto, non ho la pretesa di assumere una posizione che qui non mi spetta, per impartire lezioni di scienza giuridica.
Conseguentemente, vorrei che il mio odierno intervento fosse inteso per quello che in realtà è e vuole essere: un sincero contributo al miglioramento, dal punto di vista tecnico-giuridico, del testo sottoposto al nostro esame.
Il lavoro svolto dai membri della Commissione bicamerale è stato certamente faticoso ed ha portato, a mio avviso, ad alcuni buoni risultati. Il merito maggiore della bicamerale è però forse di carattere politico, cioè di essere riusciti per la prima volta a far arrivare alla fase decisionale un testo organico di revisione della seconda parte della Costituzione, merito rilevante se si pensa agli inutili sforzi delle precedenti Commissioni bicamerali che pure avevano elaborato testi di notevole valore, di cui sarebbe ingiusto negare l'importanza anche per l'influenza che essi hanno avuto sul testo attuale.
Detto questo, e ribadite le intenzioni di contribuire in modo costruttivo al compimento della riforma costituzionale, con altrettanta franchezza debbo dichiarare che, secondo il mio modesto parere, l'elaborazione tecnico-giuridica del testo di legge di revisione costituzionale non appare immune da critiche; quindi, da questo angolo visuale, il lavoro dei commissari della bicamerale è stato meno meritorio rispetto a quanto va ad essi riconosciuto sul piano politico, come ho già detto.
Alla luce di quanto premesso, dedicherò il mio intervento a tre distinti ordini di problemi: il primo attiene in generale agli aspetti di tecnica legislativa; il secondo e il terzo riguardano invece due settori dei quali credo di poter parlare sulla scorta di un'esperienza maturata in anni di studio e di lavoro. Intendo riferirmi alla pubblica amministrazione e alla giustizia amministrativa.
A mio avviso, in molte sue parti il testo che ci è stato consegnato è inutilmente sovrabbondante e deve essere sottoposto a numerosi tagli al fine di renderlo più
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snello e, come cercherò di dimostrare, più efficiente. Secondo un autorevole studioso che si occupò approfonditamente della Costituzione di Weimar - una delle migliori dal punto di vista tecnico, ma ahimè quella che ha dato i peggiori risultati - le costituzioni hanno la pretesa superba di durare per secoli. Questo è vero e lo è in particolare per quella parte che riproduce la dichiarazione dei diritti; lo è meno per le parti di natura organizzativa, che devono tendere a durare a lungo come leggi fondamentali dello Stato.
Ebbene, per poter avere validità nel lungo periodo i testi costituzionali debbono contenere principi di carattere generale tali da poter dire tante cose con poche e semplici parole; tali da poter regolare una realtà sociale in movimento.
Sono troppo convinto dell'ineliminabile forza della certezza del diritto per cedere alla tentazione di proporre a questo fine principi flessibili. Sono però altrettanto persuaso che la cristallizzazione che segue ad ogni opera di codificazione - ed a maggior ragione di una codificazione di rango costituzionale - potrà essere attenuata se si evita di scendere eccessivamente nel dettaglio; se si evita di dettare una regolamentazione minuta e puntuale, forse valida oggi ma incapace di disciplinare razionalmente i fenomeni del futuro.
L'eccesso di disciplina puntuale e settoriale è, a mio giudizio, il difetto più rilevante del testo in esame, che porta inevitabilmente a due conseguenze negative. Da un lato la costituzionalizzazione di norme non aventi valore di principio farà aumentare il contenzioso costituzionale nei conflitti giuridici. Infatti, per quanto si intenda regolamentare singole fattispecie, non potranno mai essere eliminati i dubbi applicativi che in molti settori finirebbero per essere sottratti alla normale e fisiologica interpretazione evolutiva degli operatori del diritto (siano essi interessati alla dottrina o alla giurisprudenza) per essere devoluti soltanto al giudice delle leggi, al giudice costituzionale. Dall'altro lato - e qui la critica è più pesante - la rigidità tipica delle norme costituzionali farà emergere prestissimo la loro incapacità a disciplinare situazioni che ancora non esistono, ma che già si intravedono, soprattutto se si pensa alla collocazione dell'Italia nel futuro contesto europeo.
Il denunciato eccesso di disciplina di dettaglio, che pare sottenda una profonda diffidenza nei confronti del futuro legislatore ordinario, è per larga parte inutile. Teniamo conto che non siamo chiamati a fare una nuova Costituzione ma ad aggiornare quella vigente, modificandola e migliorandola.
Spesso si rinvengono nel testo proposto dalla Commissione bicamerale veri e propri riassunti di norme legislative vigenti, nei cui confronti è ben lecito porsi la questione che vorrei così riassumere: se a Costituzione vigente è stato possibile introdurre queste norme nel nostro ordinamento, che necessità vi è di modificare la Costituzione per dire le stesse cose, cristallizzandole ed impedendone il normale sviluppo? Per alcune, ma poche di esse, può replicarsi che per la loro importanza è opportuno inserirle in Costituzione per renderle immodificabili o comunque difficilmente modificabili. Per molte altre questa giustificazione non esiste ed il volerle elevare a norme costituzionali non fa altro che appesantire inutilmente il testo della futura Costituzione.
Non solo: l'indirizzo seguito pare, a mio avviso, porsi in contrasto con l'auspicata tendenza verso la delegificazione, in ordine alla quale addirittura riterrei opportuno rafforzare le indicazioni, che mi paiono piuttosto timide, contenute nell'articolo 98 del testo sottoposto al nostro esame.
L'invito è dunque quello di compiere una radicale opera di snellimento, guardando di più ad eliminare norme costituzionali vigenti che precludono allo Stato, al legislatore ordinario, di introdurre modificazioni all'ordinamento, che non a costituzionalizzare norme che, se già sono state introdotte, è segno evidente che lo potevano essere a Costituzione vigente.
Contemporaneamente un invito radicalmente diverso, e cioè ad essere più
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chiari e precisi, si rivolge a disposizioni in ordine alle quali la contrapposizione in Commissione bicamerale è stata più forte e la natura di compromesso delle soluzioni accolte appare più evidente.
Mi riferisco in particolare a due dei punti cruciali della discussione politica e culturale degli ultimi tempi: il modello presidenzialista o semipresidenzialista che dir si voglia, ed il tipo di assetto da dare al sistema organizzativo in materia di giustizia penale.
Non entro oggi e probabilmente non entrerò nel futuro nel merito di questi due temi, ma in ordine ad essi raccomando caldamente che, quale che sia la soluzione definitiva, essa debba essere chiara, senza lasciare spazio al formarsi in materia della cosiddetta Costituzione materiale, soggetta come essa è alle mutevoli opzioni di chi detiene di volta in volta la maggioranza politica.
Per terminare sul punto della qualità della legislazione costituzionale, ricordo che i costituenti sottoposero il testo della vigente Costituzione all'esame dei più famosi italianisti dell'epoca: forse sarà il caso di farlo anche questa volta, ma non credo che ci voglia l'ausilio di esperti del settore per correggere una disposizione quale quella dell'articolo 86, ultimo comma, dalla quale risulterebbe - letta testualmente - che i membri del Parlamento «fanno parte» di una corrispondenza. È una perla che vi pregherei di rilevare.

MARIDA DENTAMARO, Relatore sul Parlamento e sulle fonti normative e sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea. Sono parte, non fanno parte.

LORENZO ACQUARONE. Fanno parte o sono parte, è lo stesso.

MARIDA DENTAMARO, Relatore sul Parlamento e sulle fonti normative e sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea. No, è diverso.

LORENZO ACQUARONE. Facciamo dunque parte di una corrispondenza!
Passo ora all'esame, necessariamente sintetico, delle disposizioni sull'organizzazione e sull'attività amministrativa: nel complesso mi paiono buone ed in linea di principio meritevoli di consenso, anche perché con esse quasi sempre ci si è limitati ad affermazioni di principio e non si è inteso dettare una specie di regolamento, come si è invece fatto per il settore della giustizia, specie di quella penale.
Questo non esclude che anche nei loro confronti sia necesaria un'adeguata opera di sfoltimento. Ad esempio, perché mai irrigidire con precise disposizioni costituzionali un procedimento amministrativo proprio nel momento in cui, per opera del legislatore, ma soprattutto dell'informatica, sta subendo radicali modificazioni? È bene, a mio avviso, che la nuova Costituzione richiami il principio generale del giusto procedimento, lasciando al futuro legislatore ordinario la compiuta disciplina della materia.
Per quanto riguarda l'organizzazione, a mio avviso c'è da aggiungere qualcosa e da toglierne qualche altra. Non è stato affrontato il problema dei sottosegretari di Stato che pure, partecipando attivamente all'attività di Governo, specie nei rapporti con il Parlamento, mi pare non possano non avere rilevanza costituzionale. È una questione vecchia, certo non nuova, che si trascina fin dall'inizio del secolo; sarebbe bene risolverla in questa sede.
Per contro, sono state costituzionalizzate le cosiddette autorità indipendenti. Non se ne precisa la natura, che io reputo amministrativa, peraltro con una interpretazione che può essere largamente contestata. Indipendenti da chi, da che cosa? Non si dice quali rapporti essi abbiano con il Parlamento al quale, così almeno è scritto, dovrebbero soltanto riferire.
So bene che queste istituzioni sono oggi di gran moda, ma potrebbe anche essere un fenomeno passeggero, come in un recente passato è successo per le agency. Ad ogni modo, non sono favorevole ad organismi che non si inquadrino nello schema razionale per cui il Governo dirige la politica nazionale e ne risponde in Parlamento. Se poi si vogliono istituzioni

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più svincolate dagli indirizzi contingenti della politica governativa è sufficiente la legislazione ordinaria perché, se così non fosse, non avrebbero potuto essere costituite le numerose, importanti autorità oggi esistenti.

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE LUCIANO VIOLANTE (ore 16,40)

LORENZO ACQUARONE. Per lo stesso ordine di ragioni sono contrario alla costituzionalizzazione dei principi di autonomia e di indipendenza della Banca d'Italia, almeno per quanto attiene alla funzione di vigilanza.
Le indubbie benemerenze del nostro istituto di emissione non ci possono far dimenticare che sul terreno della vigilanza gli ultimi 15 anni hanno fatto registrare inquietanti omissioni (l'esemplificazione potrebbe essere molto lunga).
Ed allora, quis custodiet ipsos custodes? Proprio per la centralità del Governo anche in materia creditizia, reputo opportuno l'eliminazione, o quanto meno la riduzione, del portato dell'articolo 110 nel testo della Commissione. Personalmente, anche perché non mi piace un'Europa che sia l'Europa di governatori delle banche centrali, sarei favorevole alla totale eliminazione. Posso capire, però, le limitazioni che derivano al nostro ordinamento dal rispetto degli strumenti comunitari. Questi, ad ogni modo, né riguardano, né potrebbero riguardare, le funzioni di vigilanza.
Per quanto poi concerne l'attività delle pubbliche amministrazioni, mi lascia molto perplesso la proposta di costituzionalizzare il principio in forza del quale esse dovrebbero sempre agire, salvo deroghe specifiche, in base alle norme del diritto privato.
Che l'evoluzione attuale dei modelli di attività amministrativa porti sempre di più all'adozione di regole di diritto comune è cosa nota. È però altrettanto noto che i benefici di questo indirizzo sul piano dell'efficienza non sembrano compensare i danni che esso arreca sul terreno dell'imparzialità e della trasparenza.
Credo di conoscere piuttosto bene - forse non siamo in molti, almeno in quest'aula - la produzione scientifica del senatore Salvi, tanto da capire che nella sua ottica la norma proposta potrebbe dare buoni risultati. Secondo me, però, almeno per il momento, l'idea del diritto privato funzionalizzato al raggiungimento di interessi collettivi (qui Salvi è stato influenzato da Rodotà) è ancora un'aspirazione nobile e forse un po' utopica di alcuni studiosi. Nella realtà delle cose, onorevoli colleghi, il diritto privato è ancora il diritto del più forte. Non mi pare quindi sia il caso di introdurre nella Carta costituzionale una norma quale quella proposta, a meno di non temperarla con tante e tali previsioni, volte a far sì che anche in questo settore siano assicurati i principi di uguaglianza e di trasparenza, da mitigarne la rigidità, ma probabilmente, così facendo, da renderla inutile.
È ora tempo che io dedichi la mia attenzione ai problemi della giustizia amministrativa. Qui, almeno per alcune parti, il mio dissenso dal testo proposto dalla Commissione è netto e radicale.
Il relatore Boato sa della stima e della simpatia che ho per lui. Non penso, quindi, possa risentirsi sul piano personale della critica di fondo che io credo di dover muovere a tutto l'impianto della parte del testo sottoposto al nostro esame dedicato alla giustizia. È proprio in questo settore che si riscontra maggiormente il difetto che ho denunciato all'inizio del mio intervento: voler disciplinare tutto e subito, scendendo in una regolamentazione di dettaglio che risente troppo del contingente, che cristallizza modelli di organizzazione e di funzionamento forse già superati oggi e che rischiano seriamente di ritardare razionali innovazioni che necessariamente, anche in questo campo, anche nel campo della giustizia, dovranno intervenire per armonizzare il nostro sistema a quello comunitario e a quello degli altri Stati dell'Unione europea.
Non intendo occuparmi dei problemi della giustizia penale, se non per dire che

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l'attenzione che ad essi è stata riservata è sproporzionata rispetto ai problemi della giustizia civile, di quella penale e, a mio avviso, di quella tributaria. Quest'ultima rischia addirittura di essere completamente trascurata con la prevista soppressione dei giudici tributari, che tanto faticosamente sono stati di recente organizzati, finalmente in modo corretto e razionale.

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Lei sa che sono stato messo in minoranza su questo punto.

LORENZO ACQUARONE. Ne prendo atto e mi auguro che vi sia una resipiscenza dell'Assemblea.
Se si prescinde, come deve farsi quando si legifera in materia costituzionale, dalle situazioni travagliate e preoccupanti degli ultimi anni, che tutti ci auguriamo abbiano seria e definitiva soluzione nell'unico modo proprio di un paese civile, e cioè con la celebrazione rapida ed equa dei processi, non può essere disconosciuto che per la maggioranza dei cittadini - parliamo di un futuro almeno cinquantennale - il rapporto con il giudice penale dovrebbe essere raro e patologico, mentre quello con i giudici civili, tributari e, in minor misura, anche amministrativi rientra invece nelle naturali previsioni di una civile convivenza.
L'eccesso di attenzione per le questioni attuali della giustizia penale talora disciplinate, che a mio modesto parere troverebbero più idonea collocazione in norme legislative, se non regolamentari, di ordinamento giudiziario, ha influenzato anche l'ottica con la quale sono stati riguardati i problemi degli altri settori della giustizia.
Ma, francamente, è mai possibile parlare in termini generali di giurisdizioni con i principi di oralità, concentrazione ed immediatezza? Sul piano pratico una tale enunciazione non può far sorridere chi ha una qualche dimestichezza con le aule giudiziarie. Sul piano teorico, per limitarmi ad una sola esemplificazione, vorrei qui ricordare che il principio chiovendiano dell'oralità, peraltro già fallito nel processo civile, è stato autorevolmente ricondotto ad una visione autoritaria dello Stato e all'enfatizzazione dei poteri del giudice. Non credo che siano questi gli obiettivi che i colleghi componenti della Commissione bicamerale intendevano raggiungere.
Ma vediamo più da vicino i problemi della giustizia amministrativa e le soluzioni che per essi sono state avanzate.
Dopo qualche iniziale tentativo è caduto il principio della giurisdizione unica, nobile nelle intenzioni ma assai discutibile nei possibili concreti risultati. È stato invece riaffermato, ed è cosa giusta, il principio dell'unitarietà della funzione giurisdizionale, nel senso di attribuire pari dignità, ruolo e, soprattutto, indipendenza a tutti coloro che nel momento solenne - Satta avrebbe detto: sacrale - del giudizio sono chiamati ad applicare la legge al caso concreto.
Detto questo, a mio modesto avviso, si è sbagliato, se non tutto, quasi tutto, per quanto attiene all'individuazione degli ordinamenti diversi da quello giudiziario ordinario con i quali articolare la necessaria varietà oggettiva della giurisdizione.
Si sbaglia, a mio avviso, nel voler sottrarre alla Corte dei conti la sua tradizionale funzione giurisdizionale. Secolare esperienza induce a ritenere l'utilità di un giudice speciale per le materie di contabilità pubblica e di responsabilità amministrativa. Infatti solo un tale giudice ha le conoscenze specifiche e la sensibilità per conoscere i delicati problemi di maneggio di denaro pubblico, per giudicare le singole responsabilità, anche ai fini della riduzione equitativa del danno, istituto utile quello della riduzione per contemperare la giusta applicazione delle regole di diritto nella comprensione delle circostanze che possono concorrere ad attenuare il grado di responsabilità. Per inciso, vorrei aggiungere che se non si vuole che gli aspetti più scottanti in materia di illeciti amministrativi finiscano sempre e totalmente nella competenza del giudice penale, non mi pare proprio il

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caso di eliminare il controllo preventivo di legittimità sugli atti più importanti dell'autorità governativa.
A mio avviso, si sbaglia ancora nel voler riservare al Consiglio di Stato la sola funzione consultiva per attribuire le sue funzioni giurisdizionali alla divisata Corte di giustizia amministrativa, che dovrebbe anche sostituirsi alla Corte dei conti in sede giurisdizionale.
So bene che tra i non addetti ai lavori l'attribuzione ad un solo organo di funzioni consultive giurisdizionali è vista con sfavore, perché si teme che ciò intacchi il principio della indipendenza e della terzietà di coloro che sono chiamati ad operare insieme come consulenti e come giudici.
L'opinione però, sempre a mio modesto avviso, nasce da un superficiale approccio ad una materia così delicata, che va studiata ed approfondita, senza gli entusiasmi dei neofiti. Ritengo, e so di avere con me la maggioranza degli studiosi di diritto amministrativo, che l'attribuzione di funzioni consultive all'organo di ultima istanza della giurisdizione amministrativa integra e completa la stessa attività di consulenza, in quanto tradizionalmente le decisioni del Consiglio di Stato, oltre che a decidere il caso controverso, fissano i principi cui deve ispirarsi la futura azione amministrativa. Quanto al problema della possibile e reciproca incidenza dell'attività consultiva e di quella giurisdizionale, dopo aver rilevato che di fatto chi conosce davvero le tradizioni ed il funzionamento del Consiglio di Stato, indipendente negli anni bui quando non lo fu il giudice ordinario, non ha mai negativamente riscontrato tale fenomeno, osservo che esso può essere facilmente risolto attribuendo al legislatore ordinario la fissazione di regole per disciplinare il passaggio dei magistrati del Consiglio di Stato dall'una all'altra funzione.
Concludendo sul punto, mi pare non inutile osservare che il Consiglio di Stato, quale solo organo consultivo, era tipico degli Stati italiani preunitari e che per contro oggi la duplice funzione dell'organo di vertice della giustizia amministrativa è comune a quasi tutti i paesi europei, addirittura alla stessa Unione europea, riguardando le funzioni della Corte di giustizia.
Ancora sbagliata - mi scuso del lungo elenco delle critiche - è la previsione con norme costituzionali di soli due gradi di giudizio in materia di giustizia amministrativa e, aggiungo io, contabile. Valide esperienze straniere, da ultimo quella francese, indicano nella via di un doppio grado di giudizio di merito e un ulteriore grado di sola legittimità, un utile modello per accelerare la definizione dei processi amministrativi ed assicurare uniformità di indirizzi giurisdizionali.
Non è questa la sede per trattare approfonditamente previsioni del genere, importa però evitare che l'introduzione di norme come il testo dell'articolo 119 della Commissione bicamerale precludano in futuro al legislatore ordinario di apportare tali innovazioni al sistema che garantisce la giustizia nei confronti dell'amministrazione.
Piena adesione invece merita il nuovo criterio per il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario ed amministrativo, che sostituisce quello ormai largamente superato che si fonda sulla natura delle situazioni soggettive fatte valere, diritti o interessi legittimi che siano.
L'attuale criterio di riparto, che era stato fondato più di cento anni fa su un principio di libertà, ossia quello di eliminare in sede di tutela dei diritti dei cittadini il foro speciale dell'amministrazione, muove in definitiva dal mito dell'unicità della giurisdizione e dalla constatazione del suo fallimento. Progressivamente, caduta la visione di un'amministrazione autoritaria ed insieme quella che individuava nel diritto soggettivo la pienezza della libertà giuridica dei cittadini, è giusto guardare oggi non più agli atti autoritativi e alla loro impugnazione, ma ai rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione ed individuare conseguentemente un giudice idoneo a giudicarli in caso di conflitto.
Non so se la formula adottata sia la migliore, perché il cosiddetto sistema tabellare
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delle materie non ha dato buoni risultati in Germania. Si potrebbe forse pensare ad una separazione basata più sulla natura del rapporto, ma, comunque, il superamento del vigente criterio di riparto va sicuramente guardato con favore. Peraltro, una conseguenza inevitabile del nuovo sistema è quella, non rinvenibile nel testo al nostro esame, della creazione di un tribunale dei conflitti, di cui facciano parte magistrati di tutte le superiori giurisdizioni, e non della sola Corte di cassazione, i cui orientamenti, quali giudici della giurisdizione, lasciano sovente perplessi.
Sempre in tema di giustizia amministrativa, mi dichiaro personalmente contrario alla minuta elencazione delle incompatibilità dei magistrati amministrativi che può benissimo essere lasciata al futuro legislatore ordinario. In proposito prendo ad esempio il fenomeno apparentemente più scottante: quello degli arbitrati.
La partecipazione di giudici amministrativi a collegi arbitrali è oggetto di numerose e non infondate critiche. Tuttavia, anche con riguardo alla tendenza europea e non solo europea alla soluzione di conflitti attraverso modelli alternativi a quelli giurisdizionali, e quindi anche di tipo arbitrale, perché precludere per sempre la possibilità di meglio disciplinare tali istituti, correggendone le disfunzioni e valorizzandone le potenzialità in tema di rapidità e di efficienza?
In definitiva, anche nel settore della giustizia amministrativa, come, a mio avviso, anche in quella ordinaria, penale o civile che sia, è necessario sfoltire le norme sottoposteci dalla Commissione di tante, di troppe disposizioni di dettaglio in modo che la futura Costituzione sia veramente, come deve essere, norma fondamentale e di principio.
Qualche brevissima considerazione, infine, collegata con i temi già trattati, con riferimento alle garanzie costituzionali.
Onorevoli colleghi, c'è un modo sicuro per impedire ad un giudice di funzionare, ed è quello di gravarlo di troppe competenze. La Corte costituzionale ha sinora assolto lodevolmente il compito di garantire la legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, nonché di assicurare equilibrio nei rapporti tra poteri dello Stato e tra Stato e regioni. Se ora attribuissimo davvero alla Corte tutte le funzioni elencate nell'articolo 134, in verità daremmo origine o alla sua paralisi o quanto meno ad ingorghi tali per cui varrebbe il vecchio detto che «giustizia ritardata è giustizia denegata».
So anch'io che il filtro del giudizio incidentale ha dato luogo ad inconvenienti, non foss'altro per aver letto, come avvocato in una causa, una sentenza della Cassazione che spiegava, con cento pagine di motivazione, che la questione di costituzionalità che avevamo sollevato era manifestamente infondata. Il problema delle modalità di accesso alla Corte non è stato comunque affrontato dalla Commissione bicamerale, ancorché essa non avesse quella giustificazione dell'urgenza che impedì al costituente di affrontarla in sede di redazione della Carta costituzionale. Ma forse è un bene, perché un'approfondita riflessione sul punto mi sembra indispensabile.
Ho concluso. Mi rendo conto di avere espresso più rilievi critici che argomenti di consenso, ma credetemi, non mi pareva il caso di sottolineare quanto di buono c'è nel testo della Costituzione proposto (e ce n'è molto), ritenendo più utile sottoporre alla comune attenzione quanto sembra meritevole di ulteriore approfondimento e, mi auguro, di miglioramento.
Dunque, spirito critico ma costruttivo, perché col consenso di tutti e tutti apportando il contributo della propria esperienza si possa presentare al giudizio sovrano del popolo un testo della seconda parte della Costituzione che sia degno di quello, giustamente non soggetto a revisione, della prima parte, che garantisce e tutela la nostra posizione di liberi cittadini in un libero Stato (Applausi dei deputati del gruppo dei popolari e democratici-l'Ulivo e del deputato Boato - Congratulazioni).

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PRESIDENTE. L'onorevole Acquarone ha parlato qualche minuto in più, ma non ho dubbi che il presidente del suo gruppo proporrà di ridurre i tempi dei colleghi che interverranno dopo.
È iscritto a parlare l'onorevole Orlando. Ne ha facoltà.

FEDERICO ORLANDO. Signor Presidente della Camera, signor presidente della bicamerale, onorevoli senatori, colleghi deputati, non da finissimo ed affascinante giurista come l'onorevole Acquarone, ma da vecchio giornalista spero che un po' di vis polemica senza malizia mi aiuti a non far sbadigliare i nostri dieci lettori ed ascoltatori estranei alla scienza giuridica.
Comincerò confessando anch'io, come ha fatto ieri l'onorevole Boato, di aver fatto il ritiro spirituale per prepararmi a questo appuntamento. Purtroppo non sono riuscito a reincarnarmi nello spirito di Calamandrei ricordato da Boato, perciò non posso portarvi qui la voce di altri spiriti magni della patria. Posso soltanto dirvi di aver scoperto un paradosso rileggendo la storia costituzionale italiana dallo statuto carloalbertino alla Carta repubblicana e cioè che voi avete creato le potenzialità di un ritorno alla Costituzione monarchica. Questo paradosso per chi, come me, ha conservato un rispettoso affetto per il legame che nel segno dello statuto carloalbertino unì il liberalismo di Cavour alla monarchia nel risorgimento e fino a Giolitti e a Vittorio Veneto, potrebbe essere motivo di gratitudine verso tutti voi. Ma poiché credo che una gratitudine così motivata vi imbarazzerebbe, visto che voi volete di certo una Costituzione repubblicana, eviterò di esternarla ed anzi mi assumerò il compito di sottolinearvi le scivolate statutarie che forse avete preso involontariamente, sperando che vogliate correggerle nell'interesse della democrazia che ci unisce.

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE PIERLUIGI PETRINI (ore 17)

FEDERICO ORLANDO. Così facendo spero anche di dimostrare quanto condivida la definizione di «grande occasione» data da D'Alema a questo tentativo di riscrittura delle regole, occasione che purtroppo mancò sia all'amico Bozzi che alla Commissione De Mita-Iotti, anche perché solo una cultura oggi maggioritaria di centro-sinistra, permeata di tolleranza liberale poteva offrire a tutti, senza scappatoie, la possibilità di riscrivere le regole insieme, senza vincitori e vinti.
Dovremo lavorare dunque perché questo tentativo abbia l'approvazione del popolo italiano nei referendum confermativi. E per ottenerla dovremo - rubo l'espressione ad un giovane collega di Micromega, Marco Travaglio - tradurre in italiano l'intero testo della bicamerale; e non solo quello della bozza Pera-Zecchino-Boato, presa di mira dal giovane collega. Tradurre in italiano significa anche e soprattutto rendere chiara la lettera del testo per renderne sicuramente democratica l'applicazione, visto che scritture poco chiare hanno consentito in un secolo e mezzo l'alternarsi di governi liberali e di esperienze autoritarie e dittatoriali, di governi democratici e di avventure cleptocratiche senza mai modificare la legge fondamentale dello Stato. Per tradurre in italiano comincerò con il ricordare che se è apprezzabile la volontà di un capo di partito di non restare chiuso nell'ombra della segreteria, ma di avere una sua proiezione istituzionale - volontà che ha spinto l'onorevole D'Alema ad assumersi il peso della bicamerale - la formula del premierato (leadership-premiership) è certamente in Europa la più classica e rassicurante proiezione di un leader nelle istituzioni di Governo.
L'onorevole Fini mi perdonerà se non credo che egli si accontenti di una vittoria mutilata, come è stato definito il presidenzialismo rocambolescamente uscito dalla bicamerale. Io credo, invece, che se passasse il progetto la vittoria mutilata potrebbe tornare a sciogliere le ali al vento perché ricadremmo in pieno in quella incertezza nella definizione dei poteri di Governo spettanti al Capo dello Stato e al Capo del Governo che era la chiave dell'esecutivo diarchico dell'ordinamento

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carloalbertino e che la Costituzione repubblicana in gran parte corresse negando poteri esecutivi al Capo dello Stato, che nello statuto li esercitava per mezzo dei suoi ministri e che la bicamerale vuole ridargli (e non solo in politica estera e della difesa). Davvero non ci tranquillizza l'immagine del presidente-freezer che ci ha descritto ieri il professor Salvi. Un presidente che esercita poteri diretti di Governo quando, appena eletto dal popolo, scioglie la Camera, se vuole, per farsene una più amica e nomina primo ministro non il capo della coalizione che ha vinto le elezioni, ma un rappresentante di quella coalizione. Poi rientra nel congelatore dove esercita gli altri suoi poteri non di Governo, ma torna a scongelarsi per fare politica estera e della difesa e poi rientra ancora nel freezer del suo ruolo garantista, in un continuo entrare e uscire non so fino a qual punto pregiudizievole per la sua natura organolettica di presidente democratico e quindi per la buona salute della democrazia, che è poi ciò che ci interessa. Forse io sono spinto a caricare le tinte dall'ansia di prevenire danni, ma è un fatto che se i costituenti del 1946-1947 tolsero al Presidente della Repubblica poteri diretti di governo fu anche perché - come hanno sottolineato gli storici (ricorderò Carlo Ghisalberti) - l'esercizio di quei poteri da parte della Corona più volte aveva condizionato in senso antiparlamentare la politica del paese. Ricordiamoli, colleghi, i governi di Corte, i governi delle sciabole, prima e dopo Crispi, fino all'età giolittiana. E possiamo escludere che un simile scenario si ripeta? Se date al Presidente poteri esecutivi non potete pretendere che non li eserciti con l'intenzione di risponderne solo al popolo che direttamente lo ha eletto. Ma se li esercita, visto che glieli date, non potete più immaginarlo come un Presidente di garanzia: egli sarà il capo della maggioranza dei suoi elettori, che potrebbero anche non dividersi in destra e sinistra, ma, faccio per dire, in sudisti e nordisti o altre consimili malandrinate. Non meravigliatevi se le mie sono le stesse preoccupazioni dell'onorevole Cossutta. Liberali e comunisti, oltre allo storicismo, hanno in comune il senso dello Stato, sia pure per modelli di Stato abissalmente diversi. Del resto, alla Costituente Togliatti mostrò più senso dello Stato dei radical-massimalisti, così come De Gasperi ne ebbe più di tanti laicisti. Cerchiamo dunque di definirlo più nettamente questo Presidente eletto: non di Governo ma solo di garanzia, rimodellando conseguentemente il resto.
Nel quale resto metterei almeno un paio di cose relative all'ordinamento federale, che vorrei, senatore D'Onofrio, vedere molto più spinto, prima che - assumendo in qualche parte del paese contenuti catalani, che, come lei sa, sono in ebollizione perpetua - diventi anacronistico, scavalcato da un confederalismo estorto alla nazione. Così, quando leggo che l'omogeneità di condizioni tra le regioni a statuto ordinario non è un dato immodificabile e necessario e che ognuna di esse potrà ottenere un ampliamento della propria autonomia attraverso la via della legge costituzionale, vedo ancora una volta una Costituzione in itinere, qual era nella sua flessibilità lo Statuto albertino, che itinerando itinerando ci portò a Cassibile. Meglio stabilire subito che non le leggi del Parlamento, ma gli statuti regionali perfezionano la rispondenza degli ordinamenti alle specificità locali e che spetti alla Camera delle autonomie - quale dovrebbe essere tout court il Senato - valutare nella sua collegialità che una o più delle venti assemblee legislative regionali non abbia scavalcato il limite che l'unità e l'indivisibilità della Repubblica comporta per ogni statuto.
Senato indefinito: d'accordo, senatrice Dentamaro, concepito a fisarmonica e comunque troppo pletorico, come lo sarebbe del resto la Camera se il pendolo dell'oscillazione fra i 400 e i 500 deputati dovesse tendere verso la cifra più alta.
Ma più grave del numero dei parlamentari a me sembra il carattere di conservazione corporativa del Parlamento, forse il più debole fra tutti i capitoli della riforma dal punto di vista della volontà innovativa.
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Giustizia. Voi ricordate che nel sistema statutario la magistratura, che pronunciava le sue sentenze nel nome del re, subiva un'interferenza continua dell'esecutivo diarchico, Capo dello Stato e Capo del Governo, che il presidenzialismo all'italiana minaccia di restituirci. La Costituzione repubblicana aveva svincolato i giudici da ogni altro potere, subordinati solo alla legge. Oggi la bozza Pera-Zecchino-Boato vuole restaurare l'assoggettamento per una parte della magistratura, quella inquirente e cioè il motore che, se parte, fa muovere anche la magistratura giudicante, ma se resta spento consente a tutta la magistratura di ormeggiare nel porto delle nebbie, per la tranquillità di tutti gli eversori...

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. In quali articoli è scritto?

FEDERICO ORLANDO. ...da prima pagina, alle cui esigenze garantiste ci siamo sensibilizzati più che non a quelle della difesa della società civile nei loro confronti.
Certo, so bene anch'io che sono principi liberali la separazione delle funzioni e, in condizioni di sicurezza, anche quella delle carriere; la parità tra accusa e difesa, anche per chi non sia in grado di pagarsi avvocati miliardari; l'oralità del processo; il contraddittorio; il giudice equidistante; la non interferenza del giudiziario nell'esecutivo e viceversa; la riduzione della sfera penale; la ricerca dell'arbitrato nelle vertenze civili; la defeudalizzazione della giustizia amministrativa e tributaria. Ma questi principi liberali non debbono servire per creare una polizza assicurativa alla classe dirigente, così come l'economia di mercato non può fare da paravento a chi rifiuta principi ed istituti come lo Sherman Act, il blind trust, la liberalizzazione della società attraverso l'abolizione dei monopoli, delle licenze, degli albi corporativi, del valore legale dei titoli di studio e di tutti gli altri lacci e lacciuoli che strangolano i giovani, gli intraprendenti, i non conformisti, a cui le regioni, chiamate ad essere europee, dovrebbero guardare con spirito nuovo. Lacci e lacciuoli in cui sembra essersi specializzata la sottocommissione per la giustizia, se è vero quel che scrive Stefano Rodotà: «La gerarchizzazione degli uffici, il peso maggiore dei politici nel CSM, l'esistenza di una Corte di giustizia per i giudici...» e, io aggiungerei, lo sdoppiamento del CSM, la dispersione della giustizia costituzionale in mille faccende, la relazione del guardasigilli sull'azione penale, il grande inquisitore dei giudici nominato dal Senato (che io vi proporrei di chiamare coerentemente El coreghedor), «... certamente costituirebbero una forte spinta al conformismo giudiziario nei confronti dell'indirizzo parlamentare».
Un ritorno, anche qui, dunque, allo Statuto carloalbertino. E poi storcete il muso se qualcuno vi chiede di fare rientrare in Italia i fantasmi dei Savoia!
Onorevole Presidente, onorevole D'Alema, questo mio non è il preannuncio di un «no» nel referendum approvativo, che io spero si moltiplichi in quattro referendum, uno per ogni capitolo della riforma. In proposito, ho firmato la legge costituzionale che vorrebbe introdurli. Questo è un appello ai colleghi tutti a voler rendere il nuovo assetto istituzionale il più possibile coerente con gli equilibri, le prudenze, le certezze, la funzionalità di una moderna democrazia parlamentare; questa funzionalità, fino ad oggi compromessa da un bicameralismo ripetitivo, dal dominio delle corporazioni, dalla debolezza del Governo in Parlamento, rischia in avvenire di essere compromessa dalla guerra intestina nel potere diarchico, dalla paralisi della magistratura, dalla sopraffazione sociale dei più forti o furbi sui più deboli o onesti, con la conseguenza, onorevole D'Alema, che cercheremo rimedio, come nei cinquant'anni passati, in una Costituzione praticata o materiale - che dir si voglia - diversa da quella scritta. E speriamo si tratti di rimedio, non di sotterfugio...!
Evitiamo di arrivare ad un referendum dilacerante, caricato dalla miscela del progetto giustizia, del modello di Governo

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non opportunamente razionalizzato, del federalismo deludente e, infine, di un referendum unico, vero ricatto ai cittadini: prendere tutto o lasciare tutto!
Avviamo subito l'esame della legge elettorale, spero nello schema doppioturnista del documento D'Amico, perché, come hanno insegnato De Gasperi, nel 1946, Debré nel 1958 e, credo, anche Adenauer in Germania, la legge elettorale precede l'architettura istituzionale, che vi si modella! Non costruiamo le istituzioni con spirito illuministico, non innamoriamoci di istituzioni straniere, come i patrioti napoletani di cui l'anno prossimo celebreremo il bicentenario della generosa ma astratta e, perciò, sanguinosa illusione! Imitiamo, piuttosto, i nostri Costituenti del 1946-1947, i quali seppero schiarire le ombre dello Statuto carloalbertino, ma senza rompere la tradizione inaugurata nel Risorgimento. Facciamo in modo che la grande occasione produca frutti non per noi, non per la classe dirigente, ma per i cittadini che si attendono dalla politica, dalla giustizia, dall'amministrazione, dal mercato più attenzione per loro! (Applausi dei deputati del gruppo di rinnovamento italiano).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Tassone. Ne ha facoltà.

MARIO TASSONE. Signor Presidente, onorevoli colleghi, inizio il mio intervento manifestando una grande considerazione nei confronti dei colleghi che si sono impegnati nella bicamerale per il lavoro che essi hanno svolto. È alla nostra attenzione un progetto che è il frutto di un impegno rilevante, anche se, per dire la verità, ho visto qualche cedimento in taluno dei padri costituenti.
Ritengo che le valutazioni che dobbiamo fare in questo particolare momento debbano andare al di là del dato contingente, delle vicende particolari che investono spezzoni della politica. Certo, non nutro una fede cieca nell'idea, mentre qualcuno poco fa ha manifestato la sua fede nell'idea, anche se si tratta dell'idea prevalente del momento, quella in cui si esprime in generale fiducia ed adesione.
Voglio ricordare a me stesso e ai colleghi perché abbiamo avvertito l'esigenza di procedere ad una modifica della Carta costituzionale. Tale esigenza non è stata avvertita solo in questa legislatura, ma - è stato ricordato da colleghi - anche in quelle precedenti. Parte quindi da lontano la necessità di riformare per assicurare al paese la stabilità del sistema politico e la governabilità, per favorire un più corretto rapporto ed equilibrio dei poteri, per realizzare il federalismo, per mettere a punto un sistema puntuale di garanzie che tuteli i diritti dei cittadini e quindi la civiltà del paese stesso, per affrontare i problemi della giustizia che sono stati ampiamente ricordati.
Abbiamo l'interesse oggi di conseguire alcuni obiettivi fondamentali, che certo sono legati alle riforme costituzionali. Allora dobbiamo dirci in primo luogo con estrema chiarezza che il Parlamento ha commesso un errore; mi riferisco al fatto che, alla vigilia delle elezioni del 1994, si è approvata una riforma elettorale senza aver prima o contestualmente posto mano alla riforma costituzionale. Forse ciò è avvenuto perché qualcuno pensava che il rafforzamento di un certo sistema politico all'interno del nostro paese, il rafforzamento del sistema dell'alternanza potesse scaturire unicamente dalla riforma del sistema elettorale e non invece dalla contestualità della revisione delle norme costituzionali e di un adeguamento ad essa del sistema elettorale.
Anche in questo particolare momento si sta commettendo qualche errore. La riforma, certo, del sistema elettorale non è oggetto della riforma costituzionale, ma rimane nell'ombra; il problema della riforma elettorale è presente nel nostro dibattito. Certo questo problema va affrontato, né può essere esaustivo a tale riguardo un semplice incontro di vertice. Non faccio delle battute riferite ad incontri avvenuti in certe case, intorno a certi tavoli, mentre venivano serviti determinati menu, perché ciò non ha importanza. Una riforma elettorale è importante, certamente, nella misura in cui abbiano la volontà di procedere in modo serio alla

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riforma della nostra Costituzione. Si deve dunque affermare un sistema bipolare, che non è in alcun modo scaturito dalla riforma elettorale, perché ci troviamo invece di fronte ad un falso sistema bipolare, ad un imperfetto sistema bipolare.
Vi è una situazione di confusione, un magma incompiuto, una situazione non lineare e non trasparente della nostra vicenda politica.
Occorre dunque operare in questa direzione, per dare una risposta ai quesiti da me richiamati all'inizio dell'intervento. La proposta del semipresidenzialismo, approvata dalla Commissione bicamerale, è sufficiente per assicurare governabilità? Bisognerà fare, a mio avviso, qualche approfondimento, perché allo stato attuale il bipolarismo è rappresentato solo dal Presidente della Repubblica, eletto a suffragio universale, e dal premier. Ma c'è un pericolo: fino a quando non si crea una certa differenziazione fra le maggioranze, rispetto alle maggioranze necessarie per l'elezione del Presidente della Repubblica, la proposta è accettabile; ma in fondo - c'è un punto che si evince dall'articolato - il potere del Presidente della Repubblica è elastico. Si tratta di un semipresidenzialismo temperato. Il termine italiano è brutto, usato, consumato...

MASSIMO D'ALEMA, Presidente della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Autolesionista!

MARIO TASSONE. Sì, autolesionista. I nostri commentatori, onorevole D'Alema, fanno uso di battute ormai vecchie, ma noi parliamo di semipresidenzialismo temperato che si elasticizza, si espande nel suo potere nella misura in cui entra in crisi l'area di altri poteri (mi riferisco al Primo ministro e al Governo stesso). I rapporti dunque vanno ben definiti, perché la possibilità di espansione senza che contemporaneamente vengano fissati alcuni principi può portare a grandi inconvenienti. Occorre capire fino in fondo se sia giusto mantenere questo tipo di semipresidenzialismo contrabbandandolo come un sistema presidenziale oppure avere il coraggio di rivedere anche il ruolo del Primo ministro e della sua elezione, altrimenti potrebbe sembrare che queste modifiche nascano da vicende particolari della storia politica del nostro paese, successive ad incontri decisi per sanare situazioni contingenti e non operanti in una proiezione ampia per un adeguamento della Costituzione alle esigenze del paese.
Desidero richiamare l'attenzione dei colleghi anche sul sistema del Parlamento che è stato ampiamente trattato dalla senatrice Dentamaro. Concordo sulla differenziazione fra i due rami del Parlamento, anche se mantengo alcune perplessità sull'integrazione del Senato della Repubblica. Forse i senatori non saranno d'accordo sulle conclusioni della Commissione bicamerale; ma l'integrazione con i rappresentanti dei consigli regionali, provinciali o dei consigli comunali è un dato squilibrante rispetto allo stato di questi eletti che partecipano ai lavori del Senato. Bisogna chiarire bene i rapporti tra i diversi livelli istituzionali dal momento che si prevede anche la conferenza Stato-regioni-comuni, presieduta dal Primo ministro o da un suo delegato, tanto più che si prefigura un Parlamento che si «allarga» o si «restringe»; bisogna avere ben chiari i rapporti tra la Conferenza Stato-regioni, e questo Parlamento, che cambia, secondo la natura ed i temi del dibattito che affronta, la sua natura. Su questo avanzo qualche perplessità.
Ho letto con molta attenzione la relazione del senatore D'Onofrio. Ho notato in quella relazione tutta l'amarezza perché il suo disegno non si è realizzato, almeno nelle conclusioni cui è pervenuta la bicamerale. Questo è un dato su cui bisogna riflettere.
Anche la questione degli statuti speciali delle regioni è emersa in termini molto forti e la proposta di elevare a rango costituzionale lo statuto delle regioni ha interessato molto i lavori della bicamerale.
Il fatto che esista uno iato tra questo tipo di relazione e le conclusioni cui si è

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giunti comporta una riflessione e la necessità per il Parlamento di emendare il testo.
Per quanto riguarda la magistratura, il fatto più rilevante che è emerso credo sia stata l'attenzione da parte dei magistrati per il lavoro compiuto dalla bicamerale e dal relatore. Dobbiamo allora chiarire fino in fondo che cosa vogliamo per il sistema delle garanzie e per la magistratura. Certamente, non è sostenibile il principio delle due sezioni senza creare le condizioni per la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. Qualcuno diceva quest'oggi che bisogna assolutamente assicurare l'indipendenza della magistratura, che sicuramente è una conquista di civiltà; tuttavia la separazione delle carriere non significa che il PM debba essere soggetto all'esecutivo o ne debba essere condizionato, perché ci sono vari provvedimenti per evitarlo.
Ritengo, anche dopo aver ascoltato gli ultimi interventi, che in questo momento stiamo vivendo la subalternità della politica e del Parlamento ad alcuni magistrati o ad una certa cultura dei magistrati. Allora, se dobbiamo fare una riforma, attenta e forte, credibile della Carta costituzionale, dobbiamo assicurare una prevalenza del Parlamento, nel rispetto dell'indipendenza della magistratura e delle competenze degli altri poteri.
Signor Presidente, ed ho concluso, non intendo dare quei giudizi negativi o trancianti che spesso vengono dati perché si apre una partita politica tra i protagonisti, perché c'è un dare ed avere, perché ci sono stati accordi passati anche sulla testa del Parlamento, accordi che forse hanno ridimensionato, un po' ristretto i margini di lavoro della bicamerale. Intendo solo ribadire che una riforma costituzionale non riguarda questa o quella forza politica, ma tutto il paese, con le sue esigenze di giustizia, di civiltà e di progresso.

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Detomas. Ne ha facoltà.

GIUSEPPE DETOMAS. Signor Presidente, onorevoli senatori e colleghi, sul tema della riforma della seconda parte della Costituzione avevo già avuto modo di intervenire in occasione della discussione generale per l'approvazione della legge costitutiva della Commissione bicamerale. Allora, nel salutare con entusiasmo la nuova fase di riforma che ci si accingeva ad aprire, tracciavo un quadro piuttosto preoccupato della situazione maturata in vaste zone d'Italia. Avevo fatto cenno alle aspirazioni di ampi strati della popolazione, soprattutto al nord, che guardano con crescente interesse alla possibilità di una riforma della Costituzione in senso federalista, come opportunità ed occasione per superare le difficoltà di uno Stato come il nostro, assai articolato quanto a realtà culturali, sociali, economiche e territoriali, ma assolutamente centralizzato per ciò che attiene alla distribuzione dei poteri ed alla sua organizzazione.
La necessità di ripensare la forma di Stato in senso federale, patrimonio storico dei movimenti autonomisti che per primi hanno sollevato il problema, sembrava ormai condivisa da tutte le forze politiche. La sfida, che pareva essere stata raccolta, era quella di riuscire, nell'esaltazione delle diversità e delle peculiarità, a governare i grandi processi culturali, sociali ed economici dello Stato.
All'atto della costituzione della Commissione bicamerale, nelle dichiarazioni di intenti, questo concetto avrebbe dovuto guidare con decisione i lavori di revisione della Costituzione.
Ciò risultava tanto più importante in questa fase, nella quale la costituzione dell'unità europea si muove sempre più verso un'Europa delle regioni anziché un'Europa delle nazioni. Dinanzi all'esito di lunghi mesi di lavoro della Commissione, non senza una certa delusione e amarezza non è possibile non rilevare che i propositi della vigilia sono stati in larga parte disattesi. Il risultato è un progetto in cui il federalismo appare una facciata per coprire uno Stato regionale che conserva marcati aspetti di centralismo. Del fatto ne è consapevole anche l'onorevole D'Onofrio, dalla cui relazione emergono evidenti i limiti del progetto al nostro esame. Il

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principio di sussidiarietà, che dovrebbe informare l'intero impianto federalista, è gravemente minato dalla previsione di una generica tutela degli imprescindibili interessi dello Stato, tra le materie legislative di competenza statale. Una disposizione questa che nella sua potenzialità può estendersi, con una valutazione unilaterale, sino a coprire e vanificare le potestà residuali che dovrebbero, secondo l'impianto proposto, essere in capo alle regioni.
Non è tanto la valutazione delle singole competenze legislative regionali che potrebbe essere compressa, quanto il fatto che si mette in discussione alla base la stessa natura pattizia della Costituzione e degli statuti regionali, che è il fondamento del federalismo; è il disconoscimento della natura originaria dei poteri riconosciuti alla regione.
Ribadisco che per una seria e concreta ipotesi di riforma dello Stato in senso federale non si può prescindere da una vera attuazione dei principi di autonomia costituzionale delle regioni, dalla sussidiarietà piena e dall'autosufficienza finanziaria. Anche su quest'ultimo punto il progetto risulta assolutamente insufficiente se non viene ripensata la piena capacità impositiva autonoma delle regioni.
I limiti della proposta elaborata dalla Commissione bicamerale trovano un'ulteriore conferma nel fatto che, nell'ipotizzare il superamento del bicameralismo perfetto, sia stata prevista una Camera delle garanzie piuttosto che una Camera delle regioni (istituzione quest'ultima che tradizionalmente accompagna tutti i sistemi federali).
Queste considerazioni, accanto a quelle contenute negli interventi susseguitisi, impongono una profonda riflessione che dovrà necessariamente portare ad una modifica del testo in esame. Un valido riferimento potrà essere l'esperienza maturata dalle regioni a statuto speciale, in particolare dal Trentino-Alto Adige e dalle province autonome di Trento e Bolzano. In esse una profonda cultura di autogoverno, accompagnata da un modello istituzionale che assegna alle realtà territoriali competenze legislative primarie, ha dato prova, in oltre cinquant'anni, di efficienza e di buon governo. In questo senso ritengo non debba andar persa l'occasione di sperimentare in queste realtà nuove potenzialità per i poteri locali, introducendo quella prima disposizione transitoria che la Commissione aveva inserito, ma che poi è stata soppressa, tanto che non si rinviene nel testo al nostro esame.

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ma verrà reintrodotta.

GIUSEPPE DETOMAS. In materia di regioni a statuto speciale mi permetto di dissentire con forza dalle considerazioni formulate in quest'aula, sia pur in modo velato, e da me ritenute infondate. Esse intravedono in queste realtà motivi di separatezza, di privilegio, di immotivata diversità, dimenticando le profonde ragioni di peculiarità che ne hanno giustificato il riconoscimento e che sono ancora attuali.
Dal tema della ripartizione dei poteri su base territoriale, fondata sulle diversità culturali, sociali ed economiche, non va disgiunto il problema della tutela delle minoranze linguistiche presenti in Italia.
Dispiace dover rilevare che anche su questo specifico tema la bicamerale non abbia colto l'occasione per incidere davvero, dando finalmente sostanza all'articolo 6 della Costituzione, rimasto finora lettera morta. Le minoranze linguistiche rappresentano un patrimonio di inestimabile valore, sono una risorsa da valorizzare perché caratterizza in modo unico l'Italia e la sua cultura. Per questo ho presentato un emendamento affinché nelle materie che gli statuti regionali regoleranno sia presente la tutela e la valorizzazione delle minoranze linguistiche, attraverso idonee misure atte a favorirne la rappresentanza politica nelle istituzioni e ad assecondarne i processi di aggregazione.
Come primo e unico deputato della storia della comunità ladina, sento forte il dovere di portare all'attenzione di questo

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Parlamento la vicenda della mia popolazione. Quest'ultima, rimasta unita per secoli sotto un'unica entità politica e amministrativa, poi per un'ignobile politica di assimilazione perpetrata dal regime fascista, si è trovata divisa tra due regioni e tre province. Una separazione che ha creato tre minuscole realtà inserite in tre diverse comunità, assediate da modelli culturali che hanno minato la stessa sopravvivenza della minoranza ladina.
Questa popolazione vive ora con preoccupazione la ventilata ipotesi di superamento della regione Trentino-Alto Adige con la creazione di due diverse regioni, il Trentino e il Sud Tirolo, perché ciò rappresenterebbe un'ulteriore accentuazione dei confini che già la dividono.
Dicevo che i ladini vivono con preoccupazione questa fase, ma guardano anche con grande fiducia e speranza la possibilità di sanare un'ingiustizia della storia. Ho presentato in questo senso un emendamento che introduce una disposizione transitoria che prevede l'introduzione nel sistema ordinamentale di un'istituzione rappresentata dai comuni ladini dolomitici con funzioni che riguardano esclusivamente materie culturali e linguistiche. Questa entità, senza mettere in discussione i confini regionali e provinciali, darebbe la possibilità di una tutela reale, di uno sviluppo sociale e culturale omogeneo che le consentirebbe di guardare con serenità il futuro, senza rischi di assimilazione e di conseguente scomparsa.
È questa una piccola realtà e forse ciò, ad un osservatore disattento, può sembrare un problema marginale nel panorama complessivo delle riforme, ma proprio per questo è anche l'occasione per misurare la nostra maturità di classe politica, che anche in una fase di grandi scelte non perde d'occhio i problemi, le aspettative e le aspirazioni, ma soprattutto la stessa sopravvivenza delle popolazioni.

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Benedetti Valentini. Ne ha facoltà.

DOMENICO BENEDETTI VALENTINI. Signor Presidente, onorevoli colleghi ed onorevoli colleghi della Commissione bicamerale, ragioni cosiddette di opportunità o di realismo mi hanno indotto nei mesi scorsi a non presentare tutta una serie di emendamenti, sui quali pure avevo svolto un certo approfondimento. Quelle stesse ragioni non mi indurranno però in questa sede a fare a meno di alcune espressioni di parere decisamente personali, in molti casi forse anche controcorrente, che però ritengo debbano essere manifestate, non curandomi minimamente delle ricadute politiche o tattiche, di carattere elettorale o di altro genere. Scelgo volutamente di stare al tema.
Data la ristrettezza dei tempi a disposizione, mi soffermerò in maniera molto sintetica su tre aspetti. In primo luogo, a mio modesto parere, la Repubblica è la traduzione in organizzazione istituzionale, in un dato momento storico, di una nazione: di tutto questo non vedo né traccia né sensibilità nel testo che ci viene proposto. Pertanto taluni miei emendamenti, e comunque questo mio intervento, rivendicano questo rapporto: la sostanza storica è la nazione e l'ordinamento è la sua traduzione istituzionale. All'interno di questa organizzazione istituzionale la preminenza, onorevoli colleghi, non può che essere dello Stato. Concepire, come avviene nel testo, che la Repubblica sia composta sullo stesso piano da enti locali, da regioni e da Stato, non è conciliabile con la mia cultura e la mia formazione istituzionale. È lo Stato l'ente centrale, il depositario legittimo, storico e democratico della sovranità nazionale. Vero è che l'interfaccia, il bilanciamento dello Stato è l'individuo con i suoi valori, con la sua centralità e quindi con i suoi diritti e doveri.
Alle soglie del 2000 dobbiamo renderci conto che la nostra società è cresciuta e, quando si cercano trovare formule istituzionali e costituzionali che contemperino il mix tra Stato ed individuo, troviamo i gruppi sociali che spontaneamente e finalisticamente si organizzano. Questo è un nuovo aspetto della democrazia, un aspetto epocale del pluralismo che non

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può essere liquidato da chicchessia: se anche lo facessimo, faremmo soltanto della repressione politica. Non sono soltanto i partiti, la loro organizzazione ed i loro messaggi, i punti di aggregazione della società contemporanea; dobbiamo tenerne conto, altrimenti ci abituiamo alla demagogia ed ai luoghi comuni imperanti. Se tutto ciò è controcorrente, mi onoro ugualmente di farlo presente e di andare contro la demagogia ed i luoghi comuni imperanti.
Il secondo aspetto riguarda la questione delle regioni, delle province e dei comuni, cioè tutto il sistema delle articolazioni delle autonomie e dei compiti delle articolazioni endostatali della Repubblica.
Sono un grande fautore - non a parole, ma nei fatti, nei convincimenti, negli scritti, nei pronunciamenti, nelle proposte - del decentramento amministrativo. Credo moltissimo in tale decentramento, che ritengo sia uno dei problemi epocali della nostra civiltà, della nostra organizzazione dei poteri pubblici e dei bisogni stessi della comunità e del popolo. Sotto questo profilo avrei voluto, o meglio vorrei, che nella Carta costituzionale fosse affermato il principio, portato dunque a dignità costituzionale, dell'obbligo della prossimità dei servizi al cittadino.
Ho preso la parola più volte in quest'aula su diverse materie ed in occasione di varie riforme o razionalizzazioni per dire che non sono d'accordo con il processo di accentramento progressivo in poche sedi, in poche grandi città della nostra comunità nazionale, di uffici erogatori ed organizzatori dei servizi pubblici fondamentali. Stiamo seguendo un modello di insediamento antropico che la gente soffre sempre di più, che le nostre comunità soffrono e che non ci porterà a buoni risultati in termini di qualità della vita.
Come dicevo, sono un grande fautore del decentramento amministrativo e dunque vorrei che nella Carta costituzionale fosse recepito il principio della prossimità dei servizi al cittadino. Tutto questo, infatti, è contraddetto dalle riforme sempre più accentratrici che stiamo attuando nelle varie branche della pubblica amministrazione e dei servizi pubblici, dopo aver affermato il contrario in queste aule parlamentari.
La questione del rapporto tra regioni, province e comuni, come ben si vede anche dal dibattito di questi giorni, è ben lontana dall'essere risolta. Anch'essa è dominata da una molteplicità di luoghi comuni e di contraddizioni profonde. Contrariamente all'opinione di molti, non credo, ad esempio, alla differenziazione nell'ambito delle regioni tra quelle a statuto speciale ed a statuto ordinario. Solleverò scandalo, ammesso che si sia ancora in grado oggi di farlo, ma non credo a questa differenziazione. Non solo, ma credo anche alla necessità di attribuire forti ma ben dettagliati poteri a regioni ed enti locali, mentre la potestà legislativa, in particolare quella generale, va riservata allo Stato.
Credo senz'altro al ruolo dei comuni; comuni forti, dotati di poteri e di risorse. Starei per dire che opto, preferibilmente o nettamente, per il federalismo delle città. Dunque, comuni forti, riorganizzati, dotati di risorse.
Notate bene, come state facendo, che quando parlo di regioni, province e comuni non mi interessa minimamente da chi siano contingentemente governati, né se la maggioranza di essi siano del centro-destra o dell'Ulivo. In questa sede - l'ho dichiarato all'inizio del mio intervento - voglio essere impolitico al massimo e forse più ingenuo di quanto io stesso voglia apparire. Però, non mi interessa niente chi governi regioni provincie e comuni, né chi ne governi la maggioranza.
Al momento attuale ritengo le regioni strumenti inidonei a sopportare la stagione del federalismo. Noi pensiamo sempre a chi sia federalista e chi no. Spesso, peraltro, intendiamo per federalismo tutto ed il contrario di tutto. Si dice: «Però, se per federalismo si intende questo, allora sono federalista anch'io», oppure: «No, se il federalismo è questo, non ne parliamo proprio». Questa è l'epoca delle parole che vanno al di là e contro la sostanza.
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Di quali regioni, dunque, stiamo parlando come destinatari di poteri federali? Delle attuali? Questo è il grande equivoco, perché mi pare che nel testo che dovrebbe essere licenziato le regioni siano quelle attuali, che vengono elencate e chiamate, per così dire, con nomi e cognomi.
Di che cosa parliamo, allora? Di federalismo calandolo su strumenti che sono - chiunque li stia governando o li abbia governati - largamente inidonei a sopportare questo tipo di cambiamento: lo sono di sicuro territorialmente, nonché sul piano dell'organizzazione. Questo è un problema che tutti tacciono, quando invece non dobbiamo lasciarlo a questa o quella fondazione, a questo o quell'ente, più o meno nobile, di studi e ricerca.
Parlavo del rapporto tra regioni, province e comuni. È vero, si sente l'esigenza di un raccordo dei comuni, si sente l'esigenza di un'area più vasta, con riferimento forse a quelli che chiamavamo «comprensori». Quanto alle province il problema non è se soffocarle o meno: ognuno rivendica la propria ragion d'essere. La questione è che se prevediamo la sparizione delle regioni, sarà necessario prevedere delle «provincione», dei dipartimenti di area vasta che raggruppino le competenze, le funzioni, le risorse.
Se invece continueremo a concepire le regioni come entità di piccole dimensioni, onorevoli colleghi, allora le province non avranno spazio e dunque il problema non sarà quello di soffocarle o meno nelle loro prerogative o di ritagliare per forza, all'uno e all'altro livello, alcune funzioni. La verità è che una volta che si confederano i comuni in aree più vaste di natura comprensoriale, per le province non rimarrà spazio, se resteranno piccole ed inidonee realtà come quelle alle quali mi sono riferito.
La terza questione che affronto è quella del bicameralismo. Anche qui vado un po' contro corrente, ma solo in parte. Se si sceglierà il monocameralismo, mi sembra che il problema del numero dei parlamentari, che spesso demagogicamente si agita, non sia un gran problema: non mi pare si ponga con particolare necessità.
La questione, invece, è se debba esservi la seconda Camera con compiti differenziati e dunque anche in posizione differenziata. Sono tra quelli che immaginano una seconda Camera come Camera alta di garanzia, che raggruppa e riassume, cioè, varie ed importanti funzioni di garanzia. Sono d'accordo con questa scelta: ne parlavo anche prima che la Commissione bicamerale affrontasse il tema. Certo, in questo caso, dovrebbe essere una Camera a numero ristretto di componenti.
Chissà perché quando si difende la necessità di una seconda Camera si sorride, quasi si trattasse di una difesa categoriale dei nostri colleghi senatori! Non vedo perché non vi sia un altrettanto largo e malizioso sorriso per la volontà dei deputati di difendere il loro ruolo e la loro Camera! Questo non si capisce bene: quasi che il Senato diventi all'improvviso un impiccio.
Non sono d'accordo, invece, sulla Camera delle autonomie. Anche qui vado controcorrente (se necessario): non m'interessa, ma una volta che si rivendicano più forti poteri in capo alle autonomie o addirittura poteri legislativi più significativi per le regioni, mi chiedo quale necessità vi sia di una Camera parlamentare dove abbiano proiezione le rappresentanze delle regioni stesse. Ciò mi pare, anzi, controproducente, negativo, contraddittorio. Se dovranno avere poteri più forti, con una propria identità e proprie peculiari caratteristiche, non si vede perché le loro rappresentanze debbano avere sede anche in una Camera parlamentare.
La verità è che si deve finalmente affrontare, senza i tabù legati alle polemiche del passato o a spettri più o meno agitantisi, il problema della rappresentanza categoriale, degli interessi legittimi dei gruppi sociali, che debbono uscire allo scoperto e non restare lobby che non assurgono a dignità costituzionale e che non si assumono responsabilità politiche o
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di concorso nella formazione delle leggi alla luce del sole, nelle sedi ufficiali.
Si pone, dunque, il problema della rappresentanza non soltanto politica, ma anche degli interessi sociali legittimi delle categorie della cultura, del lavoro, della produzione.
La dispensa che in questi giorni è stata fatta recapitare nelle nostre caselle dal CNEL - che non credo sia organo che tende alla sovversione dell'ordine costituito e che anzi alcuni miei emendamenti tendono a portare nella organizzazione costituzionale dello Stato - ci chiede di porci il problema dell'articolazione del pluralismo sociale, altrimenti faremmo opera di repressione nei confronti dello stesso.
Una volta che siamo ormai in pieno scenario di garanzie pluralistiche e di democrazia indiscussa, senza che vi siano pericoli rispetto a questo tipo di scelta fondamentale, il problema della rappresentanza categoriale degli interessi legittimi si pone anche a livello di proiezione parlamentare.
Ecco dunque un ruolo, una fisionomia e una identità delle prerogative che in una delle Camere parlamentari possono trovare riscontro in una fase transitoria con il potenziamento delle facoltà e dei poteri di iniziativa in capo al CNEL, tanto per fare un esempio quanto mai concreto.
Concludendo, nel mio intervento ho puntualizzato la questione dello Stato e della sua centralità, come interfaccia dei diritti dell'individuo e quindi della sutura che deve realizzarsi con le formazioni sociali, che finalmente devono trovare legittimazione e potere di pronunciamento. La seconda questione riguarda il rapporto tra regioni, province e comuni che, come mi sono permesso di sottolineare, è ben lungi dall'essere risolta e che dovremo affrontare in questa sede con coraggio ed anche con anticonformismo. La terza questione, che reputo fondamentale, concerne il bicameralismo, come scelta assolutamente irrinunciabile di differenziazione delle due Camere nella composizione e nelle attribuzioni dell'una rispetto all'altra, senza nulla concedere alle richieste che parti dell'ordinamento substatale avanzano con rivendicazioni prettamente categoriali e particolaristiche.
Penso che se non affronteremo queste tre questioni potremo anche fare trattative politiche su questo o quel punto del documento della Commissione bicamerale, ma non avremo affrontato problemi che ci ricadranno sulle spalle in maniera formidabile e dirompente (Applausi dei deputati del gruppo di alleanza nazionale).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Urbani. Ne ha facoltà.

GIULIANO URBANI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, sento innanzitutto il dovere di scusarmi con tutti coloro che sono intervenuti e che non ho potuto ascoltare per colpa di una mia indisposizione che - temo - disturberà anche voi che ora ascoltate le mie parole; per questo cercherò di limitare al massimo il mio intervento.
Credo che dobbiamo partire da un punto, cioè la consapevolezza che tra pochi giorni inizieremo ad esprimerci con un voto sulla proposta di legge più rilevante della nostra storia recente, prossima. Infatti, aggiornare una carta fondamentale, comporta ovviamente molte responsabilità anche per il futuro. Dobbiamo anche renderci conto che stiamo modificando (spero in meglio e questa è la ragione del tentativo), lo stesso patto civile, che è a fondamento della competizione politica e più in generale della convivenza civile.
Dico subito, ma tutti lo sapete bene, che giudico questo tentativo di riforma necessario ed urgente. È certamente necessario perché i precedenti che hanno accompagnato i patti civili che abbiamo alle spalle sono storicamente quanto di più carente si possa immaginare sullo scacchiere mondiale.
Il nostro è un paese che fino al secolo scorso non aveva conosciuto l'esistenza di uno Stato e quando tale conoscenza è avvenuta ha assunto forme per così dire senza popolo, elitarie, oppure forme autoritarie. Quando poi, più recentemente,

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ha conosciuto tentativi di costituzione di un patto civile secondo alcuni canoni fondamentali della democrazia politica, ciò è accaduto - purtroppo - in presenza di profondissime e laceranti divisioni civili.
Questa è la prima volta, nella storia del nostro paese, che si tenta di gettare le basi per un patto civile di tipo democratico e sufficientemente rappresentativo dei cittadini stessi.
Giudico questa riforma anche urgente, non solo per le carenze del passato, ma soprattutto per quello che abbiamo di fronte. Penso, naturalmente, alla nostra appartenenza all'Unione europea e quindi a tutti i problemi di compatibilità e di competitività che abbiamo davanti e penso, in particolare, alla scommessa che abbiamo accettato qualche anno fa di dare vita ad una democrazia, come suol dirsi, di tipo bipolare, quindi notevolmente semplificata, ma anche funzionante molto meglio di altre forme di democrazia che poggiano su una pluralità eccessiva di formazioni della volontà popolare di tipo collettivo. Era urgente che il nostro paese approdasse a questo tentativo, ma è ancora più urgente che tale tentativo approdi oggi ad un successo.
Ciò premesso, devo dire molto francamente che considero quella che abbiamo davanti a noi una riforma a rischio. Credo che dobbiamo essere realisti di fronte a tutto questo e che non possiamo confondere le nostre aspettative con la realtà. Le spie che inducono a ritenere questa riforma a rischio sono molteplici e devono essere prese sul serio. Non temo, da questo punto di vista, tanto l'indicatore sul quale si sono soffermati alcuni commentatori, sui giornali di oggi in particolare, cioè il numero degli assenti in questa sede. Credo che in quasi tutte le revisioni costituzionali del passato e degli anni a noi più vicini gli assenti siano sempre stati più numerosi delle minoranze che si sono assunte questo onere. Il problema non è questo, anche se lo considero un sintomo da non sottovalutare.
Quando però affermo che la riforma in esame mi sembra a rischio, penso ad altre spie più corpose, che attengono allo stesso rapporto politico interno a quest'aula e più in generale alla nostra capacità rappresentativa degli elettori che ci hanno votato. Penso innanzitutto ai troppi emendamenti che abbiamo davanti; è difficile calcolare quanto siano significativi della volontà politica dei gruppi che si sono finora battuti per questo tentativo di riforma costituzionale, ma credo che la loro misura non sia inferiore alle 5 mila unità. Cinquemila emendamenti sono troppi, se vengono da chi vorrebbe approvare o migliorare il testo e non sconvolgerlo.
Tra le spie che mi preoccupano, penso all'asimmetria e alla sproporzione che c'è tra il numero dei critici e il numero dei difensori di questa riforma e di questo testo. I critici sono troppo eccedenti rispetto ai difensori per non essere preoccupati. Qual è la ragione di questa asimmetria e del fatto che la riforma è a rischio? Il direttore di un grande quotidiano italiano ci ha accusato di aver predisposto una proposta di riforma costituzionale senz'anima. Non credo sia del tutto vero che la proposta che abbiamo di fronte sia interamente senz'anima. Probabilmente un embrione possiamo vederlo, anche se vi confesso che lo ritengo insufficiente. Quale può essere questo embrione? Se non ho capito male e se non riferisco male le parole del presidente D'Alema, esso può essere ravvisato nel tentativo di avvicinare lo Stato ai cittadini.
Se non ho capito male non posso che essere d'accordo, anche perché credo - probabilmente il collega Salvi lo ricorda - di essere stato tra i primi a usare questa espressione, anche se fuori dal nostro paese...

CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo e sulle pubbliche amministrazioni. A Londra.

GIULIANO URBANI. Dico subito che giudico l'embrione un embrione; è troppo poco. È troppo poco perché tutta la nostra proposta si presenta in formulazioni che sono caratterizzate da una

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timidezza e da un'intermittenza che si capisce anche, poi, perché non muovano non dico all'entusiasmo, ma comunque al consenso immediato, pieno ed adeguato allo scopo. Dobbiamo prendere atto del fatto che questo consenso è insufficiente in riferimento alle due ragioni fondamentali per cui questo nostro paese ha oggi bisogno di un nuovo patto civile.

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE LORENZO ACQUARONE (ore 18)

GIULIANO URBANI. Quali sono queste due ragioni fondamentali? La prima è che abbiamo bisogno di un collante civile di valori condivisi, se volete, molto più ampio del passato; questo lo richiede lo stesso bipolarismo. Se vogliamo giocare a questo gioco molto impegnativo che è la democrazia bipolare, dove chi vince vince tutto e chi perde perde tutto, occorre fare in modo che chi perde non abbia paura di perdere e che la fiducia di chi perde in chi vince sia sempre accettabile. Non voglio farvi perdere tempo con riferimenti storici di carattere comparativo, ma credo che tutti noi possiamo vedere facilmente i riscontri storici di quanto ho detto.
Ma abbiamo bisogno di un nuovo patto civile anche per un'altra ragione. Abbiamo cioè bisogno di un incremento di legittimazione democratica delle nostre istituzioni. Veniamo - in anni molto recenti - da una profonda perdita di fiducia dei cittadini nelle istituzioni democratiche. Fra i paesi europei continuiamo ad essere quello con il più basso grado di fiducia dei cittadini nelle proprie istituzioni. Non è così che si può entrare in Europa con il passo giusto e con le carte veramente in regola. Abbiamo quindi oggi bisogno di un patto civile soprattutto per aumentare - ripeto - il collante che accomuna le varie forze politiche in competizione tra loro; abbiamo bisogno di un nuovo patto civile per aumentare la fiducia dei cittadini e, quindi, la legittimazione democratica. Ma per fare questo non ci basta l'embrione, abbiamo bisogno di qualcosa di più. Per una ragione molto semplice, perché questa asimmetria tra i troppi critici ed i pochi difensori è purtroppo lo specchio, la vetrina, dell'insufficienza nell'affrontare questi due obiettivi storici. Possiamo permetterci tutto, oggi, meno che di varare una riforma della Carta costituzionale che non sia adeguata ai due problemi che ho sommariamente richiamato. Va da sé che più debole è la capacità non dico di entusiasmo, ma di suscitare consensi in primis in noi stessi e poi nel paese, più si inizia in modo avventuroso il cammino di questa riforma sia nelle aule parlamentari sia nella prospettiva di una verifica popolare attraverso il referendum.
Cosa traggo da queste premesse? Traggo che siamo di fronte ad una riforma che, perché necessaria e perché urgente, ma anche perché a rischio, deve essere rinforzata e salvata con il concorso di tutti coloro i quali ritengono la riforma necessaria e urgente. Dico subito molto francamente che la condizione perché questa riforma possa essere salvata (nel senso di risultare adeguata ai compiti storici che ha di fronte) è che si faccia un salto di qualità.
Se mi permettete la prosecuzione della metafora che richiamavo prima, dall'embrione più o meno condiviso dobbiamo passare a quell'anima che risulti facilmente visibile da tutti, perché se non è facilmente condivisa e vista da tutti è di per sé insufficiente. Siamo in una democrazia e abbiamo a che fare con la visione, la percezione che i cittadini hanno di quel che facciamo. Non basta avere la coscienza a posto, occorre anche avere il successo, la capacità di convincere i nostri stessi concittadini.
Io credo che - per usare l'espressione che ho attribuito prima al presidente D'Alema e spero di non aver falsato le sue parole né quel che intendeva dire - se l'embrione di valore di questa riforma sta nell'avvicinare lo Stato ai cittadini (ed io condivido che stia in questo), il salto di qualità consista nell'ampliare gli strumenti di sovranità dei cittadini contenuti in questa proposta di riforma. Non basta avvicinare lo Stato ai cittadini, credo che noi dobbiamo far risaltare nel testo costituzionale

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che si tratta di un testo che contiene - questo sì - un salto di qualità nell'ampliare gli strumenti di sovranità politica dei cittadini. Si tratta di strumenti che vanno dalle scelte dirette (elezioni dirette e quant'altro), agli strumenti di controllo, fino a quella gamma di strumenti che consentono un diretto esercizio da parte di ciascuno di noi delle proprie facoltà decisionali nella convivenza civile.
Per essere più chiaro, credo che questo salto di qualità debba essere compiuto soprattutto in due direzioni. Una prima direzione consiste nell'affermare in maniera esplicita alcuni valori civili che non sono rinunciabili e mi permetterò di fare un esempio molto concreto su questo. Così come mi permetterò di fare un altro esempio molto concreto anche a proposito del secondo terreno sul quale dobbiamo compiere questo salto di qualità e cioè la costruzione di un edificio costituzionale che sia massimamente equilibrato nei poteri che contiene e a cui dà vita. Perché? Perché proprio dall'equilibrio di questi poteri discendono garanzie per i cittadini; se i poteri non sono sufficientemente equilibrati non discendono garanzie, ma rischi, pericoli per i cittadini stessi.
Non ho tempo di soffermarmi su un punto che meriterebbe una grande attenzione. A me è molto spiaciuto sentire il presidente Cossutta quando l'altro giorno, a proposito della presentazione delle sue considerazioni critiche in tema di semipresidenzialismo, ha considerato negativamente - così mi è parso; non so se sbaglio - la pluralità delle fonti di legittimazione delle varie forme di potere (qualcosa eletto direttamente, qualcosa eletto attraverso la rappresentanza, qualcosa esercitato in maniera diversa, come le autorità indipendenti e quant'altro). Mi è dispiaciuto che non abbia potuto vedere in tutto questo una garanzia, perché una forma di diversificazione, di pluralità di fonti di legittimazione è proprio ciò che aumenta gli strumenti di limitazione, di controllo e di equilibrio dei poteri. Ma chiedo scusa per la digressione, perché credo che su questo punto potremo tornare in altri momenti.
Vorrei fare due esempi di questo che ho chiamato un salto di qualità. Il primo è il caso della giustizia. Ahimè, nelle settimane e nei mesi scorsi ci sono state troppe incomprensioni gravi su questo punto, troppe deformazioni polemiche inaccettabili. Quello che Einaudi chiamava i «fantocci polemici»: la costruzione, la deformazione sistematica di quello che dice l'avversario per renderne le ragioni meno forti, per ridicolizzarle. Non è così che si riesce ad impostare un dibattito né civile né tanto meno costituente. Per essere più esplicito, credo che in materia di giustizia ci troviamo di fronte ad almeno tre esigenze cruciali e che definisco irrinunciabili.
La prima è legata all'indipendenza e all'autonomia di tutti i magistrati; la seconda alla terzietà ed all'imparzialità del giudice rispetto al magistrato chiamato a svolgere l'accusa; la terza all'apoliticità e, quindi, ad una serie di incompatibilità dei magistrati rispetto al campo della politica. Non è accettabile che possano esservi sospetti di uso politico della giustizia da parte di qualsivoglia magistrato!
Credo che a questi tre aspetti debbano essere legate tre garanzie che debbono coesistere, senza dar luogo ad alcuna asimmetria; e debbono coesistere non perché noi costituiamo varie rappresentanze che producono un compromesso politico. No! Debbono coesistere perché è giusto che sia così, trattandosi di tre valori posti a fondamento della convivenza civile. Su questo punto, qualsiasi polemica strumentale alla quale diamo vita - rendiamocene conto! - mina alla base le fondamenta stesse della democrazia e della civiltà giuridica.
Anche sul federalismo vi sono troppe lacune e troppe ambiguità; troppo conservatorismo di tipo centralista e di tipo burocratico è riscontrabile nel testo al nostro esame. Credo che anche in questo caso ci troviamo di fronte a due esigenze di importanza cruciale. La prima è quella di avere molto più coraggio nel prevedere
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forme di autogoverno, anche legislativo, per le regioni, per le grandi città, per i comuni. La seconda esigenza è data dal fatto che dobbiamo accompagnare il federalismo con una minore presenza della mano pubblica. Per essere franco, credo che noi dobbiamo porci nella condizione di essere in grado di rispondere a questo interrogativo: il carico fiscale per i cittadini, cioè il prelievo fiscale della mano pubblica, aumenterà o diminuirà? Non si tratta di una domanda retorica: chiunque di noi abbia una qualche dimestichezza con le esperienze storiche contemporanee, sa che in tutti i paesi moderni - mi riferisco agli ultimi cinquant'anni - nei quali si è proceduto a forme di federalizzazione dello Stato, l'incremento dell'imposizione fiscale non è stato mai inferiore al 5-10 per cento. È chiaro che, se il nostro paese vuol far parte dell'Unione europea, una cosa di questo genere sarebbe impensabile.
È questa la ragione per la quale vi chiedo formalmente di prevedere, se davvero intendiamo condurre seriamente il gioco del federalismo in termini virtuosi e non viziosi o patologici, un tetto fiscale costituzionale al prelievo della mano pubblica. Non tutti gli Stati costituzionali contemporanei configurano una previsione di tal genere, ma la configurano sicuramente tutti i paesi che erano ammalati di eccesso fiscale. Del resto, è quando si ha una malattia che è il momento di ricorrere ad una medicina. Non amo i tetti fiscali previsti in Costituzione, ma so che se le Costituzioni, storicamente e ancora oggi, sono insiemi di limiti ai poteri, questo è uno dei limiti di cui oggi abbiamo bisogno.
Probabilmente le riflessioni su questo punto potrebbero esser ampliate. Io le condenso dicendo che, per fare una Costituzione capace di convincere, di entusiasmare e di determinare il consenso popolare, noi abbiamo il dovere di dare a tutti gli italiani l'indicazione di cosa può accadere approvando una Costituzione di un certo tipo. Vi sono tutte le regioni settentrionali, in particolare alcune, che, per effetto del nostro ingresso nell'Unione europea, si troveranno più di altre esposte allo stimolo di una competizione con riferimento alla quale non possiamo limitarci a dire che, forse, il carico fiscale aumenterà, così come pure il carico burocratico, nel momento in cui si vara una Costituzione che non tiene sotto controllo questi due elementi. Ciò significherebbe spingere queste regioni o all'esito della sconfitta sul piano della competizione internazionale oppure, probabilmente, all'esito della disperazione. Francamente, non vorrei spingere nessuno né verso l'esito della sconfitta né verso quello della disperazione.
Signor Presidente, credo di poter concludere dicendo che possiamo salvare questa riforma facendole compiere quel salto di qualità al quale accennavo e che ho cercato, anche se molto sommariamente, di esemplificare affrontando soltanto due temi che probabilmente sono di importanza prioritaria in rapporto ad altri. Penso che saremo capaci di compiere questo salto di qualità, anche perché dobbiamo essere consapevoli che, se questa riforma fallisce, il nostro paese corre un rischio di delegittimazione, in altri termini di perdita di fiducia nella politica ma soprattutto - è quello che più temo - nelle istituzioni democratiche. Una democrazia che non riesce a risolvere i problemi dei cittadini si indebolisce da sola. Non possiamo né dobbiamo correre questo rischio, ma per non correrlo dobbiamo essere consapevoli di quello che dobbiamo offrire con la nostra proposta di riforma costituzionale al paese, in rapporto alle sue esigenze e alle sfide che deve affrontare.
Il presidente D'Alema ha intitolato il suo libro con l'espressione «La grande occasione» ed in tal modo ci ha opportunamente ricordato che ci troviamo di fronte ad una grande occasione. Io concordo con lui per le ragioni che ho illustrato all'inizio del mio intervento e per tante altre motivazioni che non ho esposto, ma che tutti potete facilmente immaginare. Ci troviamo di fronte ad una grande occasione e dobbiamo essere solo consapevoli che, per non perderla, dobbiamo
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dare anche una grande risposta attraverso una grande Costituzione (Applausi dei deputati dei gruppi di forza Italia, di alleanza nazionale, del CCD, misto-CDU, misto-socialisti italiani e di deputati del gruppo dei popolari e democratici-l'Ulivo - Congratulazioni).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Pistelli. Ne ha facoltà.

LAPO PISTELLI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, nella sua relazione di ieri il presidente della Commissione bicamerale ha sottolineato due elementi politici che credo sia opportuno ed importante riprendere nel corso della discussione generale. Da un lato, egli ha enfatizzato come l'aggiornamento del nostro impianto istituzionale si incardini su una tavola di valori ampiamente condivisi dalla comunità nazionale contenuti nella prima parte della Costituzione e come questa sia stata alla base di uno straordinario cinquantennio di sviluppo e di maturazione democratica. Credo sia stato un modo elegante e convincente di fare giustizia su tanta retorica che ha contrapposto e contrapporrebbe una prima Repubblica viziosa ad una seconda virtuosa e di ricondurre invece la riflessione istituzionale in un alveo di maggiore pacatezza, facendo comprendere la complessità dei processi politici e della nostra faticosa transizione verso la democrazia bipolare.
Dall'altro lato, il presidente ha sottolineato e spiegato il valore dell'accordo, di un patto politico unificante rispetto alle esigenze astratte di un testo costituzionale coerente ed elegante, ma politicamente debole.
In un saggio dei primi anni ottanta, Jaques Delors scriveva testualmente: «Fintantoché la politica somiglierà ad un gioco a somma zero in cui vince chi straccia l'avversario avvalendosi di ogni mezzo lecito o illecito, la gente si infiammerà allo scontro, applaudirà il vincitore, ma non porterà alla politica il rispetto che le è dovuto».
Le riforme istituzionali non possono essere, per definizione, un gioco a somma zero e la capacità di trovare un'intesa solida e credibile costituisce sicuramente uno dei terreni sui quali la classe dirigente di questo paese può ritrovare credibilità della politica e rispetto, per usare le parole di Delors.
Capire il ritmo ed il fluire dei processi politici è, dunque, la chiave di lettura che permette di comprendere perché oggi è forse possibile realizzare ciò che ieri è stato politicamente, non tecnicamente impossibile.
Costituzionalisti e commentatori iniziarono a denunciare le inadempienze e i ritardi della nostra Carta 35 anni fa. Gruppi trasversali di parlamentari, autorevoli ma isolati, iniziarono una riflessione sulla necessità delle riforme fin dal 1970. Per venire più vicini a noi, basta ricordare il repertorio di proposte tecnicamente pregevoli, ma politicamente non comunicanti fra loro, raccolto dalla Commissione Bozzi del 1983, e il dibattito del 1988, dopo oltre cinque anni di proposte dell'allora segretario della democrazia cristiana, Ciriaco De Mita, sulla nuova statualità o sulla democrazia dell'alternanza e dopo le suggestioni socialiste sulla grande riforma ispirata da Giuliano Amato.
Non se ne fece nulla; non bastò nemmeno il messaggio alle Camere del Presidente Cossiga nel 1991 o la nuova Commissione De Mita-Iotti, che arrestò i propri lavori prima dell'esame dell'Assemblea, travolta fra l'altro dall'impeto del movimento referendario.
È decisivo, dunque, ed importante che tutte le culture politiche - vecchie o nuove che siano o si definiscano - possano riconoscersi in questo sforzo, che rinuncino a qualcosa della propria impostazione per confluire in un'intesa comune. Sarebbe però - lo voglio dire - un errore simmetrico ritenere che il testo all'esame dell'Assemblea sia politicamente inemendabile. Uso l'avverbio «politicamente» poiché so che la procedura che abbiamo scelto prevede giustamente molteplici vie di ingresso al raggiungimento di un accordo, fino all'ultimo minuto; vorrei

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evitare che esse possano essere sbarrate per impedire che siano imboccate in senso opposto, ossia come vie di fuga.
Vorrei svolgere due brevi considerazioni sulla forma di governo e sul bicameralismo. Abbiamo ascoltato, in molti autorevoli interventi, una tesi legittima ma singolare: il testo licenziato dalla Commissione bicamerale, frutto dell'intesa politica di «casa Letta» (così i giornalisti lo raccontano), sarebbe un importante ma timido passo nella direzione giusta, quella del vero semipresidenzialismo alla francese. In questo quadro sarebbe compito dell'Assemblea completare il lavoro abbozzato.
Non è mia intenzione ricordare le modalità rocambolesche con cui la bozza semipresidenziale prevalse su quella del premier né sottolineare che si deve usare prudenza quando una scelta del genere è adottata con pochi voti di maggioranza. Preferisco fare un altro ragionamento. Negli interventi a cui ho fatto riferimento si dà per scontato, per vero, per implicito, per conosciuto e condiviso dall'opinione pubblica che i modelli semipresidenziali o presidenziali siano il presente dell'Europa ed il futuro del nostro paese.
Affinché la discussione generale sia fondata su opinioni, certo legittime ma che non pretendano di rovesciare i dati reali, è bene riprendere alcuni elementi che i commissari hanno approfondito molte volte durante i loro lavori. Se la domanda di partenza per cambiare la forma di governo è «serve una maggiore stabilità istituzionale e un più chiaro riconoscimento di responsabilità?», la risposta è affermativa. Se a questa fa seguito una seconda domanda: «è questa esigenza soddisfatta solamente dal modello semipresidenziale?», in tal caso la risposta è altrettanto seccamente negativa. Nelle preoccupazioni di molti colleghi che intendono potenziare i poteri del Capo dello Stato, poiché temono un ruolo senza funzioni (come molto chiaramente ha osservato in precedenza l'onorevole Rebuffa), un Presidente eletto che «andrebbe a caccia» di poteri in virtù della sua legittimazione diretta, vi è l'assunzione esplicita della modellistica francese di un potere bicefalo. Non si enfatizza quasi mai che un Capo dello Stato eletto direttamente può essere inquadrato, anziché solamente nella modellistica francese di un esecutivo diarchico, anche in una diversa modellistica, quella che per esempio lo vede quale garante e riferimento autorevole della unità della comunità nazionale a fronte di un'attribuzione dei poteri a regioni ed autonomie territoriali, quale esito di un processo federalista.
Sembra, da alcuni interventi, che il grado di coerenza della nostra riforma debba essere misurato in gradi di scostamento dall'esperienza francese; invece, con l'eccezione della Francia (che è appunto eccezione e non regola), gli altri grandi partner europei ai quali spesso ci richiamiamo (Spagna, Gran Bretagna e Germania) appartengono alle famiglie del Governo del cancelliere, del premier. In molti sistemi, nei quali il Presidente è direttamente eletto, il peso della guida dell'esecutivo è decisamente sbilanciato verso il premier (Austria, Portogallo e Irlanda); se poi si contano i moltissimi casi in cui il ruolo apicale è attribuito a monarchie costituzionali (Spagna, Gran Bretagna, Belgio, Olanda e paesi scandinavi), si comprende che l'identificazione fra modello francese e modello europeo è una mistificazione. Altrettanto opportuno è ricordare i diversi ma stabili cicli politici che hanno caratterizzato i partner europei sopra citati (diciannove anni di governo conservatore in Gran Bretagna, quasi venti di guida socialista in Spagna, i quattordici del cancelliere Kohl in Germania) per dimostrare come i Governi del premier rispondano assai bene alla domanda di stabilità e responsabilità che muove a sua volta la domanda di riforma del modo di governo.
Ho svolto questa riflessione perché, se la Commissione ha raggiunto un'intesa ragionevole sul sistema semipresidenziale, non è possibile né corretto leggere questa intesa con i criteri del vecchio-nuovo o antico-moderno, non europeo-europeo e meno che mai considerarlo quale punto di
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partenza per rosicchiare ulteriori spazi e guadagnare qualche altro chilometro in direzione di Parigi.
Se così invece non fosse, diverrebbe legittima l'operazione in senso opposto, tesa a limitare i poteri attualmente conferiti al capo dello Stato, per ridisegnare, tramite gli emendamenti disponibili, la forma di governo e ridare fiato e corpo ad un sistema di premierato - aggiungo io - europeo e moderno.
La seconda questione riguarda il Parlamento. Non voglio negare alcuno dei meriti oggettivi del lavoro della Commissione bicamerale e del suo presidente, se affermo che la soluzione alla fine raggiunta non lascia contento quasi nessuno. Dal testo esce un Senato cosiddetto delle garanzie, eletto con un sistema più che proporzionale, non abilitato al rapporto di fiducia con il Governo, ma abilitato a legiferare su diritti fondamentali civili e politici, cioè estensivamente quasi su tutto, con un assetto variabile nel caso di questioni regionali locali, che ha fatto parlare di sistema «tricamerale».
Va detto senza reticenze che, in questo caso, la mediazione politica ha dato vita ad un ircocervo. Potremmo attribuire al Senato la generalità delle funzioni, ma verremo meno all'impegno di differenziare il nostro bicameralismo perfetto. Spero allora che l'Assemblea possa esaminare senza pregiudizi gli emendamenti che mutuano l'assetto dal Bundesrat, per trasformare il Senato in Camera delle regioni e delle autonomie. Questa operazione renderebbe leggibile lo sforzo riformatore, semplificherebbe il processo legislativo, coinvolgerebbe il mondo delle regioni e delle autonomie nel necessario processo di creazione di consenso intorno alla nuova Carta costituzionale, accompagnerebbe il processo di federalismo normativo, amministrativo e fiscale graduato e a più velocità che abbiamo immaginato. In sostanza, eliminerebbe uno dei risultati più controversi e delicati del lavoro della Commissione; non me ne vogliano i colleghi senatori.
Signor Presidente, altri deputati del mio gruppo sono intervenuti ed interverranno su altre parti del testo. Voglio concludere perciò ringraziando sinceramente i membri della Commissione e i relatori dei Comitati per la loro fatica, rivolgendo pacatamente a tutti noi l'augurio di saper interpretare questa difficile ma esaltante stagione, all'altezza che essa richiede, sapendo accantonare o almeno mediare l'interesse di parte e cogliendo questo momento come ulteriore e decisiva occasione di riconciliazione della nostra comunità nazionale con la politica (Applausi dei deputati dei gruppi dei popolari e democratici-l'Ulivo e della sinistra democratica-l'Ulivo - Congratulazioni).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Fontan. Ne ha facoltà.

ROLANDO FONTAN. Signor Presidente, in questa quasi vuota aula non si sente certo il palpitare di un Parlamento che sta per fare la grande riforma, che sta per disegnare il futuro di quella che voi dite Italia. In effetti, l'errore sta alla radice, perché avete fatto un accordo, che a suo tempo abbiamo definito extraparlamentare, e continuate in sostanza su quella linea. Avete rifiutato l'assemblea costituente e avete cercato di mettere insieme qualcosa all'interno del «palazzo», un po' per reciproci interessi.
Non c'è in sostanza la volontà di cambiare. D'Onofrio ieri, nella sua relazione, ha citato il senso del cambiamento, ma non mi sembra che finora ci sia stato. I lavori della Commissione, tutto sommato, lo hanno confermato: sono stati lavori sterili perché è mancata effettivamente una volontà di riforma, sono stati lavori chiusi, per non dire completamente blindati, tranne qualche movimento attivo che si è verificato con la comparsa della lega. In sostanza, ci è stata fin dall'inizio una blindatura che mi pare si cerchi di mantenere anche in quest'aula.
In sostanza, in Commissione non si è svolta una vera discussione perché gli accordi venivano fatti di notte per essere poi ratificati di giorno. Poi, qualche accordo è saltato, ma questo fa parte delle regole del gioco.

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Come dicevo, fin dall'inizio c'è stato un accordo tra Polo e Ulivo, il primo convinto che, con questa riforma, sarebbe riuscito a scardinare la maggioranza; poi si è dimostrato che così non era e quindi c'è stato un pieno fallimento su tutta la linea. Quello che più interessava era la legge elettorale ed oggi se ne è cominciato beatamente a parlare: abbiamo sentito il collega Calderisi dire che la legge elettorale fatta a suo tempo non è sufficiente per fermare la lega e che bisogna cambiarla. Si deve dare atto al collega Calderisi di aver messo a nudo la verità; il problema è l'accordo per una diversa legge elettorale allo scopo di fermare la lega nord per l'indipendenza della Padania (Applausi dei deputati del gruppo della lega nord per l'indipendenza della Padania)! Tutto il resto è secondario, non interessa! Tutto il resto, ossia la Commissione bicamerale, le riforme e via dicendo, serve per coprire la commedia, la mascherata! A tenere in piedi questo teatrino non c'è soltanto la sinistra, il PDS, ma anche alleanza nazionale, che pur parlando di federalismo e di grandi riforme, storicamente ha assunto posizioni ultraconservatrici, come ha confermato anche in Commissione. E non si può dire che così non sia, dal momento che ancora cantano quell'inno secondo cui «l'Italia, che schiava di Roma, Iddio la creò»! Schiava di Roma, questo è il senso dei lavori della Commissione!
In sostanza, è un fallimento anche per chi, come forza Italia, ha sbandierato valori come libertà, novità, progresso; vi è la volontà di non modificare minimamente l'assetto dello Stato ed essa si rinviene, oggi più che mai, nell'asse alleanza nazionale-PDS. Così non poteva non essere, perché sono gli unici due veri partiti statalisti e centralisti! Emerge chiaramente alla luce del sole quando arriva il giorno! Oggi il giorno è arrivato e loro mostrano tutto lo statalismo e la centralità che li caratterizza.
D'altra parte anche il presidente D'Alema ha affermato più di una volta, oltre a scriverlo nel libro che ha pubblicato, che il concetto è «riforme sì, ma nella continuità» che tradotto significa mantenere la situazione così com'è (tant'è che nella relazione si è riferito all'aggiornamento). E se si parla di aggiornamento, non c'è nessuna particolare novità; c'è solo una volontà di restaurazione. Si vogliono mantenere le competenze in capo allo Stato; il federalismo fiscale non fa capolino; il Senato delle regioni viene buttato lì all'ultimo momento, pur essendo stato da noi proposto.
Abbiamo assistito alla farsa delle regioni, che sembravano avanzare proposte rilevanti, ma di fatto non si è fatto nulla! Le regioni, da parte loro, non hanno minimamente discusso del problema finanziario, il che rappresenta un fatto negativo. Si discute solo della seconda parte della Costituzione perché mostra gli anni, come dice il senatore Salvi nella sua relazione. È vero, ma è altrettanto vero che anche la prima parte della Costituzione mostra gli anni ed è stato evidenziato più volte nel corso del dibattito. Come si può pensare di modificare la seconda parte della Costituzione, cioè la struttura operativa di una società, se manca l'adeguamento dei principi? Dal 1948 al 2000 - probabilmente al 2020 - secondo voi la società italiana o padana non è minimamente cambiata? Se i principi restano tali è evidente e logico che la struttura è inadeguata, è fuori della realtà. In sostanza voi state tradendo le aspettative sia dei cittadini italiani, sia dei cittadini padani. Vi è una forte richiesta di autonomia alla quale contrapponete una finta autonomia; vi è una forte richiesta di indipendenza da parte del nord, ma voi avete bocciato il principio, non solo il fatto; vi è una forte richiesta della Padania di avere meno Stato, di dare poteri allo Stato, di avere meno regole e meno centralizzazione del sistema finanziario.
Voi state lavorando esattamente al contrario. C'è una richiesta di libertà, cioè di meno Stato, di meno istituzioni: voi invece state lavorando per rimarcare e mantenere l'impianto di questo Stato. Poi, logicamente e fortunatamente, si va verso la secessione. Voi con questa riforma
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ritenete di far tacere il nord; facciamo una grande operazione di marketing, facciamo un po' di confusione nelle idee della gente (magari qualcuno ci crede anche), facendo credere che abbiamo cambiato tutto, mentre in realtà non abbiamo cambiato niente. Vi sbagliate, perché alla fine il cittadino giudicherà, perché al cittadino, e soprattutto a quello padano, non interessano i grandi sistemi, le grandi ideologie ormai finite da tempo: egli vuole i fatti concreti. Allora mi chiedo con la vostra proposta che cosa è cambiato e che cosa cambierà per il cittadino: quali maggiori libertà avrà il cittadino, quali maggiori poteri avranno le istituzioni locali, quale sistema fiscale vi sarà? Il risultato è che si pagherà di più perché, oltre alle tasse dello Stato, si dovranno pagare anche quelle degli enti locali, che aumenteranno.
In sostanza, la situazione che si prospetta è esattamente contraria al volere dei cittadini. Nel contempo, fortunatamente, aumenta anche l'identità dei popoli del nord, l'identità padana. E sicuramente ha contribuito e sta contribuendo anche la bicamerale: che vada avanti la bicamerale, che prolunghi i suoi lavori, perché ogni giorno che passa facilita la comprensione da parte dei cittadini del nord che non hanno ancora capito. Forse, a forza di parlare, cominceranno a capire anche coloro i quali fino ad oggi non hanno capito. Auspichiamo, dunque, una lunga durata della bicamerale, perché ciò non farà altro che aiutare a capire coloro i quali non hanno capito che la volontà non è quella di cambiare bensì quella di far finta di cambiare.
Ho sentito parlare molto di Europa: l'Europa è il morire degli Stati centralisti. Voi ritenete che, entrando in Europa, si risolva ogni problema, mentre non sarà assolutamente così; vi sarà invece qualche detonatore in più, come qualche collega di forza Italia ha evidenziato, a favore delle istanze del nord. In sostanza, non soltanto voi non volete mettere in piedi un sistema federale, ma non potete neanche farlo: non potete consentire ai comuni, alle province ed alle regioni la possibilità di darsi delle regole; non potete permettere che le comunità padane si diano le proprie regole perché esse sarebbero ben diverse da quelle di questo Stato, nonché da quelle che stabilirebbero le regioni meridionali. Non potete permettere che le regioni e le comunità del nord gestiscano i loro soldi attraverso la loro gente perché voi volete utilizzare la vostra gente: questo non potete permettervelo perché evidentemente sarebbe troppo. Ecco perché alcuni di voi hanno lanciato l'idea degli statuti speciali e delle competenze; noi non crediamo a questo, anche perché qualsiasi competenza che sia a favore delle comunità locali e del nord è prodromica all'indipendenza.
Nella sua lucida follia politica il senatore Servello l'ha sempre rimarcato in Commissione, ed a ragione, perché così è e così sarà: ecco perché non potete, oltre che non volete, dare alcuna concessione. Vedremo chi in questa aula voterà a favore di un indirizzo veramente federalistico! Alla fine forse si arriverà ad un referendum; abbiamo già contestato il referendum unico, come adesso fa anche rifondazione comunista, sostenendo che eventualmente si sarebbero dovuti indire più referendum e non ricorrere ad una sorta di scatola chiusa. Ad ogni buon conto, a parte il rischio di plebiscito - sì o no -, l'importante è che il nord, non solo quello rappresentato dalla lega, non potrà accettare questa nuova Carta e non lo farà. Così, paradossalmente, mentre voi con il grande referendum intendete - o intendevate - chiudere e blindare il cerchio, quest'ultimo vi scoppierà in mano, perché questo sarà un modo per sancire una precisa volontà e, quindi, quello che era il distacco. Infatti, una Costituzione che si dica riformatrice e nuova non può nascere se una parte del paese, quella più progredita socialmente, culturalmente ed economicamente, è contraria.
Ha ragione allora Rebuffa a dire che è necessario cambiare molto di questo testo. Staremo a vedere. In fondo, qui si tratta di fare una Costituzione per lo Stato Italia. Lo Stato c'è; quello che non si dice è che non esiste la nazione, ma più
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nazioni come idem sentire, come momento culturale, come storia, tradizioni ed economia; tutti quegli elementi, cioè, che fanno una nazione. Lo ripeto: esistono più nazioni. A suo tempo si è voluto mettere insieme questo Stato, ma non si è tenuto conto del fatto che esistevano, esistono ed esisteranno diverse nazioni. Questo dovete mettervelo bene in testa.
A grandi linee, entro più nel merito. Si è parlato molto di federalismo e del principio di sussidiarietà, ma i poteri non cambiano. Lo stesso D'Onofrio nella prima parte della sua relazione ha parlato di federalismo fiscale dicendo che qualcosa si è fatto, salvo poi rimangiarselo nella seconda, dove afferma che il federalismo non è garantito.
Sempre nel merito, vengo alla potestà legislativa. Tutte le vere e proprie competenze rimangono in capo allo Stato e quello che non siete riusciti a fermare adesso lo fate rientrare dalla finestra, dicendo che lo Stato per «imprescindibili interessi nazionali» dovrà gestire esso le regole. Peraltro, si sa già benissimo quali saranno gli imprescindibili interessi nazionali.
Federalismo fiscale: alla fine tutti i cittadini, particolarmente i padani, pagheranno ancora di più perché, oltre alle tasse che già pagano dovranno pagare anche per quella che voi definite potestà impositiva a favore delle regioni o degli enti locali. Quindi, un completo falso.
Noi abbiamo paura anche del presidenzialismo. Vogliamo un rapporto fiduciario con il Presidente della Repubblica. Ieri Salvi diceva che alcuni vedono il presidenzialismo foriero di rischio. Verissimo. Ovunque c'è un rischio, soprattutto in Italia e, quindi, tutto il sistema che si sta delineando andrà a ridimensionare il Parlamento ed a facilitare qualche personaggio che non rappresenterà i cittadini. Già questi ultimi sono abbastanza poco rappresentati; già queste istituzioni sono molto lontane; con il presidenzialismo, però, saremo ancora più distanti, soprattutto alla luce di tutto quanto sta accadendo.
Noi avevamo proposto il Senato delle regioni, che è stato bocciato. Ed allora, quale sistema federalista? Uno degli elementi fondamentali di un sistema federalistico, infatti, è il Senato delle regioni. Evidentemente non si vuole permettere alle autonomie di dire la loro ed allora si boccia il Senato delle regioni, salvo buttarlo lì all'ultimo minuto per cercare di parare il colpo.
Rimangono ancora in piedi enti quali il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, l'Avvocatura dello Stato, la Corte dei conti; tutte strutture lobbistiche che hanno portato a questa disgregazione, a questo Stato lontano dai cittadini.
C'è poi il problema delle garanzie e della magistratura. Giustamente Boato ricordava che già nella Costituente alcuni erano preoccupati delle pressioni che arrivavano dalla magistratura. La magistratura è sempre stata un potere forte e negli ultimi tempi lo è diventata ancora di più, perché fa politica e molte altre attività. È più forte, però, anche dei cittadini, perché utilizza la carcerazione preventiva per ottenere le prove: basta parlare con qualsiasi cittadino che abbia avuto a che fare con la giustizia per saperlo!
Parlate addirittura di una corte di giustizia della magistratura, cioè di un organo composto di magistrati che assumerà provvedimenti disciplinari sui magistrati stessi: mi pare che siamo alla pura follia istituzionale! Ci sarebbe veramente da lavorare!
Parlate di Corte costituzionale. In un sistema federale tale organo dovrebbe avere un potere enorme: allora fate una Corte costituzionale che rappresenti davvero le autonomie locali e le regioni e non, come sempre, un organo nominato dal centro.
Da questi pochi passaggi, che svilupperemo in futuro, mi pare che non vi sia stata alcuna volontà riformatrice.
Il presidente della Commissione, onorevole D'Alema, concludeva ieri la sua relazione, dicendo: «Questo patto» - intendeva: costituente - «potrà nascere soltanto da un'intesa, di cui siano protagoniste tutte le forze sane e vive del
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paese». Penso che abbia ragione, l'onorevole D'Alema, ma non partecipando la lega, non partecipando quella parte sana e viva - sia politicamente che socialmente - del paese, mi pare che quel patto sia già morto.
In effetti questo progetto mi pare non un «morticino», come veniva definito dai banchi della sinistra ieri, ma un morto. Il problema adesso è quello di cercare di portarlo all'obitorio, di scaricarsi la responsabilità. A questo servirà il teatrino dei prossimi giorni e delle prossime settimane!
Ad ogni buon conto ribadisco che la gente del nord, la gente della Padania vuole cose ben diverse da quelle che state facendo. Se pensate di fermare le legittime richieste e, soprattutto, le sacrosante, vitali esigenze della gente del nord con questo progetto di riforma, non avete capito niente, avete sbagliato tutto e, tutto sommato, avete dato una mano alla crescita dell'identità padana: forse un giorno il nord vi ringrazierà (Applausi dei deputati del gruppo della lega nord per l'indipendenza della Padania).

PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Maura Cossutta. Ne ha facoltà.

MAURA COSSUTTA. Presidente, colleghe e colleghi, siamo giunti alla discussione generale sulle riforme istituzionali: sul lavoro della bicamerale si dovrà esprimere il Parlamento e poi il paese.
Siamo in una fase costituente, ma non ve ne è percezione ed è questa la prima cosa che vorrei sottolineare: manca il clima, la tensione ideale, l'affidamento delle passioni e delle speranze. Grande è lo scarto tra quello che stiamo discutendo qui ed il modo di sentire e di ragionare di chi sta fuori di qui.
Nonostante il grande impegno dei mass media e degli apparati dei partiti, il sentire comune è lontano. Allora mi rivolgo a lei, onorevole D'Alema, e ai colleghi della maggioranza: state cambiando le regole della democrazia, la forma dello Stato e del governo del nostro paese, ma l'eccezionalità del momento è vissuta solo come uno dei tanti momenti della politica da osservare per poi aspettare.
L'elettorato dei vostri partiti cerca di capire cosa dite e cosa decidete. La vostra è una chiamata all'adesione più che una presa di coscienza collettiva, di spinta popolare ad un progetto per il futuro. Non è poca cosa!
L'onorevole D'Alema ha parlato di crisi dei partiti, delle forme della politica come segno moderno da indagare, spartiacque per risposte moderne da offrire, ma la spinta al cambiamento è, in realtà, a mio parere, rincorsa dei partiti verso regole di sopravvivenza nella competizione per la governabilità del paese.
È la politica, questa politica che da oggi guida una operazione tutta interna ad essa e soltanto ad essa. Allora, onorevole D'Alema, il consenso che lei cerca qui in quest'aula è, appunto, ricerca di consenso tra i partiti, vuole essere un patto fondativo, ma è solo ricerca di un accordo politico.
Cambiate la seconda parte della Costituzione, volete staccarla in modo indolore dalla prima parte, ma la ferita resta, è profonda ed è costituita dall'abbandono di un patto fondativo, che ha costruito nel nostro sistema democratico le regole istituzionali.
Credo che ciò non fosse necessario, urgente; sarebbero bastate delle modifiche; invece, l'elezione diretta del Presidente della Repubblica ed il presidenzialismo sono il segno per me più chiaro di quest'azione scardinante che si è voluta portare sino in fondo.
Si introduce in modo indolore il principio del governo della maggioranza, qualcosa che si pone definitivamente oltre l'espressione della volontà popolare. Un Presidente eletto con suffragio universale, con poteri forti, che non sarà super partes, una figura di controllo istituzionale, ma sarà espressione di una maggioranza. Già il sistema bipolare dell'alternanza, il sistema elettorale maggioritario avevano operato una forzatura. Oggi, per necessità di logica e di coerenza interna, il presidenzialismo viene accettato.

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In questi anni è avvenuto qualcosa di profondo, le cui conseguenze non sono state subito a tutti chiare: è questa la questione su cui dobbiamo indagare, discutere e tanto a sinistra, tra la maggioranza. Oggi sono la prima donna che interviene in questa Assemblea. Anche per questo credo che si debba affrontare una discussione tra donne della maggioranza, tra le compagne del PDS, le donne dei collettivi e delle associazioni per attivare il pensiero, la parola critica delle donne.
Il sistema maggioritario era stato presentato come elemento virtuoso per affinare la democrazia contro lo spezzettamento quasi atomistico dei partiti e si affidavano poteri taumaturgici agli elettori dei collegi in una moderna utopia del collegio, divenuto quasi territorio della democrazia diretta. In realtà, è passata una scelta di esclusione delle minoranze, di semplificazione di quello che resta irriducibilmente complesso. Sono derive profonde, contaminazioni - a mio parere - con elementi culturali regressivi, anche di destra, e pur fatti passare per moderni: di questo vi è da discutere anche tra donne.
Forse è stata proprio la rincorsa ad una tendenza egemonica delle destre a far dimenticare come storicamente sempre esse abbiano saputo contemporaneamente essere arcaiche e moderne; abbiano saputo anche affascinare con linguaggi moderni, di cui ne stravolgevano l'uso.
Non si è saputo capire - questa è la critica che faccio alla sinistra, al PDS - e cogliere proprio nei processi della modernizzazione gli elementi intrinseci neoautoritari e corporativi. La libertà dell'individuo è diventata libertà di scelta per il plebiscitarismo. La soggettività, la voglia di protagonismo è divenuta affidamento ad un capo, ad un leader, verso una cultura della competitività.
Il modello istituzionale necessario al contesto storico della globalizzazione, dell'accentramento dei poteri, sempre più tali ed anche dei saperi, è quello che riesce a sostenere un modello sociale di inclusione-esclusione, che abbandona la cultura dell'universalismo e dell'uguaglianza. Oggi vedo questo nesso indissolubile, tra quello che succede in tale sede per quanto riguarda la Commissione bicamerale e quello che succede in materia di Stato sociale, nonché quello che potrebbe succedere, viste le opzioni in campo ed il nesso tra riforme istituzionali e trasformazioni dello Stato sociale. Anche qui il nuovismo sottolinea la modernità della riforma contro le iniquità, i nuovi bisogni, i nuovi soggetti, ma in realtà le tutele non si ampliano, si restringono e la libertà di scelta diventa fondativa di un nuovo sistema di garanzie sociali in cui l'intervento del privato compete con quello del pubblico in un modello di domanda-offerta di tipo assicurativo.
I diritti sociali sono spezzettati nell'atomismo indifferenziato dei diritti dei singoli che si assicurano la tutela, restando tra loro disuguali. Si sgretola il ruolo dello Stato - mi rivolgo alle donne - inteso da noi sempre come terzo soggetto tra gli interessi economici del mercato e l'autorganizzazione dei bisogni della società, fondamentale per le donne per non essere ricacciate nell'ambito privatistico della riproduzione. Cancellando il conflitto oggettivo ed insanabile tra interessi del mercato e responsabilità pubblica del benessere, lo Stato sociale è stato anche per noi donne la più grande costruzione del novecento, che ha cambiato le condizioni concrete di vita, il modo di pensare e persino di pensarsi. Diritti civili, sociali e di cittadinanza, oggi vengono declinati - purtroppo - nel linguaggio della subcultura dei diritti dei singoli, liberi di scegliere: questo è oggi il linguaggio comune della politica.
Sono tempi difficili, perché difficile è ritrovare innanzitutto un sentire comune, quella cultura di riferimento fondativa del patto sociale iscritto nella Costituzione, che continuo a chiamare cultura dell'uguaglianza e dell'universalismo. A sinistra sembra essersi persa la bussola, quella che orienta le analisi, i ragionamenti, la lettura delle trasformazioni materiali e delle coscienze. Di più: io dico che è avvenuta una rottura di paradigma. Bobbio scriveva, vi ricordate, colleghi,
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delle promesse non mantenute della democrazia, ma collegava la permanenza delle forme capitalistiche di produzione, oggi selvaggiamente dominanti, in conflitto col principio di uguaglianza non formale, collegava il potere dei mass media, la possibilità di manipolare il consenso in conflitto con l'autonomia delle persone, la burocrazia degli apparati statali in conflitto con l'espressione dell'autodeterminazione popolare, trasformando la partecipazione in una finzione istituzionale.
Questa bussola, quella di Bobbio, sarebbe già utile e sufficiente per affermare che la democrazia non è malata di conflitto, ma di crisi di rappresentanza, spingendo non verso il recupero fisiologico del nostro sistema politico con ingegnerie istituzionali, ma dentro, ad aggredire la questione nodale della legittimazione del potere, del consenso, della libertà dei soggetti. Invece oggi quello che si sta compiendo, a mio parere (e mi rivolgo alle donne), è la mutilazione della rappresentanza. Di questo dovremo parlare a sinistra, nella maggioranza. Quando la partecipazione è indirizzata solo al voto utile, quando l'astensionismo e la sottrazione diventano elemento marginale, oggettivo, strutturale del sistema, vuol dire che sta avvenendo una rottura di paradigma.
Mi rivolgo alle donne. Credo che ciò sia importantissimo, colleghe del PDS, tra noi anche distanti, perché sono convinta che solo la dissonanza del nostro pensiero, il pensiero femminile, possa smascherare questa febbre, questa contaminazione a sinistra. Mi rivolgo alle donne perché da troppo tempo ascoltano senza parlare. Se, quando si parla di riforme istituzionali, di regole, si parla dei rapporti tra i generi, non solo si aggrediscono tutti i nodi della questione democratica, ma si fa di più. Quando parliamo di elette (vi ricordate le ultime elezioni?), di quanto sia sempre maggiore il numero delle escluse, parliamo della qualità e non solo della quantità della democrazia. Aumentano le donne che governano (assessori nei nostri consigli comunali), diminuiscono le donne che rappresentano. La società si femminilizza, ma cresce l'esclusione della parte femminile della società dalla sfera della decisionalità politica.
Questa esclusione viene nominata da tutti, ma essa è da definire, ricorda altre cose, è collegata ad altri problemi, è altro, è cosa differente. Questa esclusione ha a che fare con la mancanza di partecipazione democratica presente, ad esempio, nell'astensionismo, ma non si esaurisce in questo. L'esclusione della donna ha a che fare con i processi di affidamento leaderistico, con i consensi dei sindaci, per esempio, che portano all'eccesso di consensi agli stessi sindaci, come abbiamo visto, perché si premia chi occupa già i posti. Ma l'esclusione delle donne riguarda anche la crisi della sinistra, della politica, dei partiti, incapaci di mettersi in relazione con i percorsi, la teoria e la pratica dell'esperienza della donna. Ma è qualcosa di altro, di più, di qualitativamente diverso, che nessuno, neanche a sinistra, ha mai definito e assunto come categoria di interpretazione.
Questa esclusione smaschera la natura monca di questa democrazia. Non c'è indignazione, come dice una mia carissima amica e compagna, non c'è scandalo sociale per una società fatta di donne e di uomini in cui però solo la parte maschile è titolare della rappresentanza. Allora, non può sentirsi salva la coscienza democratica se si accetta soltanto l'esistenza della parità formale tra donne e uomini senza ottenerla. La quantità di questa esclusione chiama in causa proprio la qualità del patto sociale finora pensato e agito dalla parte maschile. Direi che la crisi della politica è crisi innanzitutto di eticità, proprio perché deriva dalla mancanza di indignazione sociale.
Le donne vengono tutelate, assimilate, omologate, ma c'è ancora ingiustizia sociale femminile, cittadinanza incompiuta delle donne. Quale cultura di riferimento, allora, quando parliamo di riforme istituzionali, di regole, di forme della politica e del Governo? Quale cultura di riferimento offriamo per dare risposta alle donne, per offrire soluzioni a tutto questo? Quella del plebiscitarismo, del presidenzialismo,
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del sistema elettorale maggioritario? Quella della governabilità senza rappresentatività? Che cosa pensano, che cosa sceglieranno le compagne del PDS? Sono momenti difficili, per me di grande inquietudine e di grande sofferenza.
Vorrei che dalle donne venisse una spinta forte, critica, positiva proprio perché dissonante. Mettere al centro la democrazia di genere è il terreno moderno, per me, dell'assunzione di responsabilità politica delle donne.
So che tra noi esistono differenze e che su queste ci siamo tante volte separate e divise. Oggi è necessario tentare ancora, riprovare con chi sceglie tra noi un percorso separato di soggettività mistica, quasi assoluta, con chi è tentata di governare i processi delle cose, magari a partire dalla rivendicazione di una libertà individuale che sempre di più è libertà privilegiata di poche; o con chi accetta il paradigma della governabilità come limite e anche risorsa, occasione, terreno di sfida e di riscatto solo individuale. Per me sottrazione o inclusione sono atteggiamenti speculari di chi accetta di separare i diritti sociali da quelli individuali senza domande di cambiamento. Ma serve discutere. Serve discutere e ricominciare a discutere proprio da qui.
Ed allora, onorevole D'Alema, le regole si possono fare insieme, ma se si parte da mediazioni necessarie su grandi questioni. Ed allora, onorevole D'Alema, sul patto di genere qual è la mediazione cercata, e con chi? Io credo che il dibattito sulla bicamerale, sulle riforme istituzionali, sullo Stato, sulla forma di governo dovrebbe ricominciare da qui. E forse gli esiti non sarebbero scontati (Applausi dei deputati del gruppo di rifondazione comunista-progressisti).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Maselli. Ne ha facoltà.

DOMENICO MASELLI. Signor Presidente, signor presidente della bicamerale, signori membri del Governo, colleghe e colleghi, tra i tanti mali del nostro paese, che pure gode di una Costituzione tra le migliori al mondo e che è riuscito a passare in questo secolo momenti molto difficili economicamente e politicamente senza smarrirsi del tutto è un centralismo burocratico che è venuto sclerotizzandosi in cento e più anni di unità. Nonostante il valore di molti servitori ed impiegati dello Stato la macchina burocratica si è ormai incrostata e spesso si inceppa. La cosa è tanto più grave in quanto l'Italia ha una storia singolare.
L'Italia ha raggiunto per la prima volta una sua particolare unità sotto Augusto, quando il regime che vigeva nell'Italia peninsulare - romana dopo la guerra sociale - fu esteso a quella che si chiamava ancora Gallia cisalpina. Roma però non ne fece una provincia. Lasciò alle singole città totale indipendenza amministrativa, pur essendo partecipi alla vita politica della capitale. Il cittadino di Mantova, di Taranto, di Lucca eleggeva i duumviri nella sua città e, se voleva, i consoli di Roma imperiale. Questa partecipazione degli italiani ad un comune destino ma ad autonomie forti ed a diversità di origine, fusesi in un'amalgama comune, accompagna tutta la nostra storia. Cartaginesi, greci, itali, celti, germani hanno riconosciuto nel terreno della penisola un'unità notevole pure in una storia fatta di particolarismi. Se la Francia ha la sua unità territoriale dal 455, noi abbiamo conosciuto una separazione politica che è durata dal 568 (discesa dei longobardi) fino al 1870, cioè 1300 anni. È stata pura follia, nel secolo scorso, credere di poter imitare la Francia, quella di Luigi XIV o della rivoluzione francese o di Napoleone a seconda che la si guardasse da destra o da sinistra, nel creare un grande Stato centralizzato che vedeva in Torino, Firenze e Roma il suo baricentro, così importante da determinare la crisi della città che cessava di essere capitale. Non mancarono nell'entourage di Cavour - che piuttosto guardava invece all'Inghilterra - voci che lo invitavano a mantenere almeno la distinzione doganale tra sud e

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nord. Ma egli morì e i consigli del Rossetti e dello stesso Minghetti non furono ascoltati.
Il 24 dicembre 1861 Ricasoli abolì la luogotenenza del sud e la conseguenza fu il fallimento delle industrie nascenti, la riduzione delle regioni storiche a pure espressioni geografiche, il brigantaggio, l'emigrazione selvaggia e incontrollata come unico rimedio.
Nonostante esistano nel nostro paese macroregioni che corrispondono a grandi realtà storiche (l'ex Regno di Napoli, l'ex Repubblica di Venezia, da Bergamo a Pordenone, che ha tenuto una sua collocazione autonoma, prima come Marca trevigiana, dal 952 fino al 1400, e poi nella Repubblica dominatrice del Mediterraneo orientale), non è però mai mancata da queste regioni una coesione superiore e spirituale, mantenuta attraverso le autonomie microregionali dei feudi, dei comuni, delle strutture neofeudali della cosiddetta età moderna.
Credo perciò che la soluzione federale che il nuovo modello di Costituzione ci propone, pur contemperata da un Governo centrale più forte e più incisivo, ma estremamente più snello, sia quanto ci occorra. Il rapporto tra le varie istanze della vita civile non deve essere gerarchico, ma deve realizzare per gradi il principio fondamentale, che è quello di sussidiarietà, come comune, provincia, regione, Stato devono essere solo i gradi di cui si può servire il cittadino per realizzare la sua vita civile.
Ognuno di questi gradi ha un riscontro nella storia e nella geografia del nostro paese. Lo ha il comune, che resta fondamentale e che deve trovare - mi sembra lo trovi - nel nuovo modello di Costituzione un suo ruolo sia di carattere impositivo sia di programmazione del territorio. Lo ha la provincia, che mi pare giusto lasciare nell'elenco dell'articolo 55. Lo ha, a maggior ragione, la regione, protagonista della trasformazione in atto.
Ho citato in quest'ordine, perché fin dai tempi del Cattaneo è chiaro che la città debba essere protagonista democratica della nostra storia, che è storia di città, ciascuna con caratteristiche proprie che la fanno unica e irripetibile. Questo ha particolare valore per le aree metropolitane, ma si applica ad infiniti nostri centri, molti dei quali hanno avuto il ruolo di capitali o di città-Stato nel corso dei secoli e nel nuovo ordinamento devono ritrovare o valorizzare appieno la loro dignità, molte volte perduta.
Il rapporto tra comuni e regioni non dovrà essere di conflitto o di subordinazione, svolgendo esse ruoli sussidiari. Più forte sarà il compito della regione dove sarà ben distribuito. Si è parlato per secoli, per esempio, di nazion Toscana, perché i Medici nel cinquecento distribuirono i compiti tra le città del loro dominio: se Firenze era la capitale, Pisa era la città universitaria, Livorno il porto franco (unico nel suo genere nel Mediterraneo), Siena la seconda capitale, Pistoia, Arezzo e persino Radicofani i centri di confine. Perciò penso che la provincia debba mantenere un ruolo e, là dove è possibile, se la regione lo vuole, deve coincidere con le microregioni tradizionali. La provincia dovrebbe resuscitare ed incarnare queste regioni storiche - Monferrato, Salento, Cilento, Valdinievole, Versilia e Valle del Serchio - tante volte abbandonate e dimenticate, in cui si struttura storicamente la nostra realtà.
In questo rapporto dialettico e cooperativo tra i vari enti che formano la realtà Italia, il cittadino non deve né essere considerato un individuo in lotta contro gli altri per affermarsi, secondo la legge dell'homo homini lupus, in economia come in tutti gli altri settori della società, né deve essere un oggetto dell'azione degli enti pubblici, che alternativamente lo assistono, lo inglobano o lo schiacciano.
Principio di sussidiarietà significa libertà di aggregazione in associazioni non necessariamente tese al profitto, possibilità di utilizzare gli organi pubblici perché si realizzino le grandi affermazioni della prima parte della Costituzione.
Per noi è valida la trilogia responsabilità individuale, tutela delle fondamentali strutture della vita associativa come la famiglia, libertà di associazione e di libera
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cooperazione. Il diritto-dovere al lavoro è una di queste affermazioni, che per me e per il movimento cristiano-sociale, cui mi onoro di appartenere e che qui rappresento, è uno dei principali diritti dell'uomo ed è nostro dovere tutelare e rivendicare.
A parer mio, l'esistenza di comuni, province e regioni è essenziale perché coincide con la nostra tradizione.
Sembra pacifico che allo Stato, nel quadro costituzionale attuale, spetti la tutela della libertà religiosa ed il rapporto con le chiese e con le religioni; temo, tuttavia, il fatto che non se ne parli. Troppe volte il nostro paese ha pensato che la libertà religiosa fosse un optional, così come la tutela delle minoranze etniche o linguistiche. So, però, che è necessario che la libertà religiosa, acquistata esattamente 150 anni fa e varie volte smarrita per strada, sia il primo compito dello Stato. Se vi fosse un solo dubbio che il nostro Stato debba attuare quanto affermato in materia dall'articolo 8 della Costituzione, sarebbe necessario accettare l'emendamento Spini, volto ad inserire l'argomento del rapporto con le religioni nell'elenco dell'articolo 58.
Proprio mentre si sta discutendo la prima intesa con una religione non giudeo-cristiana, quella buddista, diventa evidente la necessità che questa materia sia il primo dei compiti di tutta la vita pubblica. Ho visto con grande gioia al secondo posto dell'elenco dei compiti dello Stato quello della tutela delle migrazioni, del diritto di cittadinanza e del diritto dello straniero; ma questo si mescola a quell'altro e ci indica una società nuova in cui è importante la libertà.
Perciò le religioni minoritarie esistenti nel paese ci chiedono che si possa vivere in un'autentica libertà di coscienza, non clericale né anticlericale, ma in cui il libero dialogo sia cosa comune e, nel rispetto, si crei una nuova vita associata in cui ogni coscienza si esprima in piena libertà (Applausi - Congratulazioni).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Martino. Ne ha facoltà.

ANTONIO MARTINO. Presidente, onorevoli colleghe e colleghi, che il problema esista, nessuno, credo, è disposto a negare: è necessaria una riforma dello Stato. Abbiamo oggi troppo Stato in termini di costo - mai nell'intera storia d'Italia, mai, lo Stato era costato tanto! - e, al tempo stesso, abbiamo troppo poco Stato in termini di risultato.
Abbiamo uno Stato che assorbe una percentuale di reddito nazionale che non ha precedenti nella nostra storia, ma che fallisce miseramente perfino nei suoi compiti fondamentali. Basti pensare alla situazione dell'ordine pubblico (ci sono zone d'Italia in cui lo Stato assente lascia il controllo del territorio alla criminalità organizzata) o a quella della giustizia.
La giustizia civile, date le inammissibili lungaggini della giustizia pubblica, è stata in larga misura privatizzata, con il ricorso massiccio a transazioni ed arbitrati.
La giustizia penale riesce ad essere, contemporaneamente, permissiva e liberticida: non ci protegge dai criminali (il 65 per cento degli omicidi ed il 95 per cento dei furti dichiarati restano impuniti) e lascia marcire in carcere molte migliaia di nostri concittadini innocenti, innocenti se non altro perché ancora non definitivamente giudicati colpevoli.
Stando così le cose, non stupisce che vada crescendo nel paese un rifiuto di questo Stato burocratizzato, inefficiente, centralista, sprecone e corrotto, in cui i cittadini non si riconoscono più.
La crescita esponenziale dello statalismo, della fiscalità, dello spreco, della invasione della politica nella nostra vita di tutti i giorni, sta spaccando il paese. Giorno dopo giorno si fa sempre più grave la disperazione dei disoccupati, specie al sud, e sempre più minacciosa l'esasperazione dei contribuenti, specie al nord. Una riforma è necessaria ed urgente.
Date le dimensioni del problema, siamo tutti convinti che la soluzione vada ricercata alle radici, che si debba cioè partire dalla Costituzione, dalla parte scritta del rem publicam constituere ed in particolare dall'ordinamento costituzionale della Repubblica.

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Non condivido il pessimismo di quanti sostengono che il nostro non possa essere qualificato momento costituzionale in assenza di una necessaria discontinuità storica. Io credo che la riforma costituzionale sia non soltanto necessaria, ma anche, a certe condizioni, possibile.
Tuttavia, le riforme costituzionali differiscono dalla normale attività legislativa anche per via dell'orizzonte temporale di più lungo periodo che devono porsi. L'eccessiva frequenza di adattamenti costituzionali non è soltanto difficile, è anche gravemente dannosa per la credibilità delle istituzioni. Lo Statuto albertino per un secolo e la Costituzione repubblicana per mezzo secolo hanno retto alla prova del cambiamento con esiti che sono suscettibili di essere valutati in modo diverso, ma hanno dato, con la loro longevità, una indicazione che io ritengo dovremmo rispettare.
Le Costituzioni si modificano infrequentemente. Noi non vogliamo correre il rischio, Presidente, che valga anche per il nostro paese la storiella che si raccontava a proposito della Francia, quella del signore che, avendo chiesto copia della Costituzione francese, si sentì rispondere dal bibliotecario che in quella biblioteca non trovavano posto i periodici.
La riforma costituzionale, quindi, è necessaria ed urgente; ma, dato che è destinata a durare a lungo, non possiamo permetterci leggerezze, improvvisazioni o, come oggi si dice, soluzioni pasticciate. Oltretutto non è affatto vero che un cambiamento comporti sempre ed inevitabilmente un miglioramento; si può anche cambiare in peggio.
Questo è, a mio avviso, il caso di questo progetto di riforma costituzionale che, se approvato, potrebbe benissimo rappresentare un peggioramento rispetto alla situazione esistente. Con ciò non intendo affatto criticare quanti si sono adoperati, all'interno della Commissione bicamerale, per produrre un testo da sottoporre al nostro esame.
La responsabilità di questo testo e dei suoi limiti non ricade sulle persone, ma sul metodo prescelto. Fu proprio perché profondamente convinto della inadeguatezza del metodo che mi sono astenuto entrambe le volte dal votare a favore della istituzione della Commissione bicamerale. Il mio convincimento si fonda sull'ovvia constatazione che, in materia costituzionale, è perfettamente legittimo avere opinioni diverse e contrastanti su quale sia la scelta più opportuna per il futuro costituzionale del paese.
Data l'assenza di un consenso maggioritario sulle soluzioni da adottare, mi sembrava improbabile che questo potesse scaturire, in pochi mesi, dal lavoro della Commissione. Temevo che, nel tentativo di realizzarlo, si sarebbe dato vita ad un ibrido, ad un insieme di pezzi di sistemi costituzionali diversi ed incompatibili fra loro, confermando la vecchia saggezza che, quando un comitato si riunisce per disegnare un cavallo, il risultato è un cammello.
Il risultato dell'attività della Commissione sta lì a dimostrare la fondatezza di questa previsione: vi sono pezzi di parlamentarismo e di presidenzialismo, retorica federalista e regole centraliste. Ce n'è per tutti i gusti, ma l'insieme è pericoloso, contraddittorio, farraginoso ed incomprensibile. Dubito fortemente che gli italiani si riconosceranno in questo ordinamento che conferma i limiti propri di tutti gli ibridi che, come il mulo, non hanno motivo di essere orgogliosi dei loro ascendenti e nessuna speranza di avere discendenti.
Qualcuno ha provocatoriamente ricordato cosa sarebbe accaduto se il 2 giugno 1946 avessimo seguito questo metodo: avremmo convocato due esperti di parte monarchica e due di parte repubblicana, li avremmo chiusi in una stanza chiedendo loro di dar vita ad un progetto che mettesse d'accordo entrambe le posizioni. Avremmo finito con l'avere non un progetto chiaro bensì un progetto composto da una parte repubblicana ed una monarchica, una «rearchia» o una «monapubblica».
In secondo luogo le costituzioni vengono scritte sulla carta, è vero, ma vivono nella mente e nel cuore di quanti saranno
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chiamati ad osservarle. Un processo costituzionale che non coinvolga fin dall'inizio il popolo, ma gli riservi soltanto il compito residuale di approvare o respingere quanto proposto, viene visto come estraneo dall'opinione pubblica. Questo spiega perché la stragrande maggioranza degli intervistati è, secondi i sondaggi, indifferente all'attività della Commissione bicamerale. Si tratta di un grave limite di questo progetto.
Riassumo brevemente le principali perplessità suscitate da questo testo. Anzitutto la novità principale e più discussa del progetto, l'elezione diretta del Presidente della Repubblica, giustifica una serie di preoccupazioni. Qualcuno ha detto che dovrebbe continuare a trattarsi di un organo neutro di garanzia, ma è pensabile che una persona eletta direttamente dal popolo, che ha dovuto quindi affrontare una battaglia elettorale, si presenti al giudizio degli elettori senza un programma politico? O vogliamo far credere che, dopo aver vinto il confronto elettorale in base a quel programma, una volta eletto dimentichi le sue idee e cessi di essere uomo di parte? Elezione diretta e ruolo neutro di garanzia non mi sembrano compatibili.
Inoltre ci si era mossi con l'intento di realizzare una forma attenuata di presidenzialismo, ma si è poi finito con il dar vita ad un Presidente che ha, da un lato, poteri maggiori del Presidente degli Stati Uniti (potendo sciogliere le Camere) ed il cui potere non è controbilanciato, come accade negli Stati Uniti, dai poteri del Parlamento. Che dire poi del fatto che, presiedendo il Consiglio supremo per la politica estera e la difesa, il Capo dello Stato compete, per così dire, con il Governo?
La verità è che il sistema presidenziale non viene difeso dai suoi sostenitori perché garantisca stabilità all'esecutivo. La stabilità del Governo, infatti, non è un valore assoluto o non è necessariamente un valore assoluto; noi vogliamo che siano stabili i Governi rispettosi dei diritti e delle libertà dei cittadini, vogliamo che ci si possa invece liberare agevolmente dei Governi liberticidi o tirannici. Dubito fortemente che i suoi sudditi si sarebbero lamentati se il Governo di Stalin fosse stato meno stabile! La stabilità dell'esecutivo è un fatto positivo quando esiste un sistema di contrappesi costituzionali al suo potere che garantisca contro il rischio di abusi. È questo il vantaggio principale del sistema americano, dove Presidente e Congresso rappresentano il limite reciproco ai poteri dell'altro organo. Ma di tutto ciò non mi sembra che vi sia traccia in questo progetto.
Quanto al federalismo, alla sussidiarietà verticale, a parte i limiti ammessi persino dal relatore, il senatore D'Onofrio, mi sembra illusorio pensare di poter procedere in assenza di una seria riforma degli enti locali.
Abbiamo oggi troppi livelli di governo locale e troppi enti locali. Su 8.102 comuni, per esempio, ben 3.654 e cioè il 45 per cento, hanno una popolazione inferiore ai 2 mila abitanti. Quanto alle regioni, alcune di esse sono, per popolazione e territorio, più grandi di Stati europei di medie dimensioni. È evidente che, se non si risolve prima il problema dell'ottima dimensione dell'ente locale, la riforma federale appare destinata a fallire.
Quanto al bicameralismo prefigurato da questo progetto, esso merita un discorso a parte. Il bizantinismo che caratterizza la proposta - un compromesso tra Senato delle regioni, bicameralismo perfetto e bicameralismo imperfetto - costituirà, ne sono convinto, oggetto di gustosi interventi e dissacranti ironie da parte dei parlamentari.
Infine, manca Amleto. È come se, nel mettere in scena il capolavoro di Shakespeare, il regista avesse dimenticato il protagonista. È certamente un limite grave ed una manifestazione di ipocrisia che la legge elettorale si limiti a restare dietro le quinte, quando, per ragioni comprensibili, da più parti si ritiene che rappresenti l'elemento principale dell'intera costruzione. Da essa, infatti, dipenderà la struttura del Parlamento e la sua forza, tanto
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più necessaria in quanto chiamato a controbilanciare i poteri del Presidente e dell'esecutivo.
Salvo una puntuale valorizzazione del principio di riequilibrio dei rapporti tra pubblico e privato, troppo genericamente formulato nell'articolo 56, non vi è nulla in questo progetto che garantisca la soluzione di quello che considero il principale problema costituzionale: l'abbandono delle regole di una società liberale e l'adozione su larga scala ed in misura crescente dei vizi della democrazia acquisitiva.
In una società liberale, dove l'ambito dell'azione pubblica è rigorosamente delimitato e dove massimo è lo spazio offerto alle iniziative individuali, private e volontarie, il consenso popolare è lo strumento per la realizzazione di alcuni grandi progetti di interesse generale. La democrazia acquisitiva ha ribaltato questo concetto: il consenso è divenuto il fine dell'attività politica, la spesa pubblica lo strumento per la sua acquisizione. La democrazia acquisitiva finisce così per porre in essere una redistribuzione massiccia di potere e di reddito a favore del settore politico e a danno della società spontanea.
Dobbiamo al più presto passare dalla discrezionalità nelle decisioni politiche all'imperio di regole costituzionali che vincolino le decisioni di spesa e di entrata. Solo così potremo liberarci dalla burocratizzazione della società e dalla politicizzazione della vita che sono alla base della crisi finanziaria, economica, politica e morale del nostro paese. A me sembra che l'era della discrezionalità sia finita e che sia venuto il momento delle regole.
Dovremmo trarre ispirazioni dalle parole dei padri fondatori della democrazia americana. Thomas Jefferson diceva che nelle questioni di potere bisognava smettere di parlare di fiducia negli uomini perché occorreva metterli in condizione di non nuocere con le catene della Costituzione. E ancora, non so se Hamilton o Madison, diceva: «Se gli uomini fossero angeli, non occorrerebbe alcun Governo. Se fossero gli angeli a governare gli uomini, ogni controllo esterno o interno sul governo diverrebbe superfluo. Ma, nell'organizzare un governo di uomini che dovranno reggere altri uomini, si dovrà mettere questo governo in grado di controllare i propri governati e quindi obbligarlo ad autocontrollarsi».
Credo che questa avrebbe dovuto essere l'ispirazione del progetto di riforma della Costituzione, ma credo che sia assente nel testo in esame (Applausi dei deputati del gruppo di forza Italia).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Lo Presti. Ne ha facoltà.

ANTONINO LO PRESTI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, svilupperò il mio intervento - nel breve tempo a disposizione - affrontando il tema posto dall'articolo 56 del progetto della nuova Carta costituzionale che, nello spirito innovativo che ha guidato i costituenti della bicamerale, avrebbe dovuto sancire normativamente nel rango più elevato, cioè quello costituzionale, il principio di sussidiarietà.
Il proposito dei costituenti era sicuramente motivato dal convincimento che fosse finalmente giunto il momento, grazie alla stagione delle riforme avviata da questo Parlamento, di tirare le fila del dibattito che da oltre sessant'anni si è sviluppato attorno alla complessa questione e di rendere, in un dato normativo, quello che è stato un portato storico e culturale dell'evoluzione dei rapporti tra Stato e società. Ciò grazie anche - o forse è meglio dire soprattutto - al determinante apporto della dottrina sociale cattolica che in diversi documenti ha elaborato e individuato il principio di sussidiarietà.
Nel magistero della Chiesa il principio, come è noto, viene per la prima volta proposto dall'enciclica di Pio XI Quadrigesimo anno, risalente al 15 maggio 1931, con una formulazione che ancora oggi è considerata classica e che, quindi, merita di essere testualmente citata. Affermava papa Pio XI che deve restare saldo il principio importantissimo nella filosofia sociale secondo il quale «Siccome è illecito

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togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l'industria propria, per affidarlo alla comunità...»

PRESIDENTE. Vi prego colleghi di consentire all'onorevole Lo Presti lo svolgimento dell'intervento in maniera tranquilla.

ANTONINO LO PRESTI. Dicevo che «Siccome è illecito...»

PRESIDENTE. Colleghi, perché dovete farvi richiamare all'ordine?

ANTONINO LO PRESTI. Posso anche sospendere il mio intervento.

PRESIDENTE. Lei prosegua, onorevole Lo Presti. Vi prego nuovamente, colleghi, di lasciar continuare l'onorevole Lo Presti.

ANTONINO LO PRESTI. Ripeto, papa Pio XI affermava che «Siccome è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l'industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare». Tradotto in termini sintetici, ciò significa non faccia lo Stato quello che il corpo sociale, le comunità sociali, le aggregazioni di individui possono fare da sé.
Il principio viene ripreso in tutti i documenti pastorali, divenendo uno dei cardini della dottrina sociale della Chiesa cattolica, oltre che strumento di costruzione dei valori di solidarietà; quella solidarietà concreta che arricchisce e cementa l'unità di un popolo.
Lo Stato, la comunità superiore, secondo questa «naturale impostazione» - lo dico tra virgolette - si prefigge lo scopo di aiutare in maniera suppletiva le componenti del corpo sociale, organizzate in forme associative, sostituendosi ad esse ove queste non possano svolgere le proprie funzioni e riservandosi in ogni caso le parti che ad esso spettano di direzione, di vigilanza, di sostegno e di incitamento. Alla base di questo principio, che nell'evoluzione del pensiero cattolico segue di pari passo ed anticipa, per certi versi, gli sviluppi della società moderna - che di contro propone un'accentuazione del potere dello Stato sui vari ambiti della vita sociale - rimane l'uomo, il valore in sé della persona umana come potenziale strumento di affermazione dei diritti individuali, anche attraverso le formazioni sociali.
Il ruolo centrale dell'individuo è riconosciuto in quella parte della Carta costituzionale - l'articolo 2 - non intaccata dal progetto di riforma, ed il compendiarsi di tale ruolo nell'ambito delle formazioni sociali individuate dalla Carta vigente, come il luogo in cui si svolge la personalità del singolo, legittima il primato della società civile e dell'individuo in piena sintonia con il principio di sussidiarietà. Di guisa che i gruppi sociali organizzati, a partire dalla famiglia, che svolgono una funzione sociale - per esempio nel campo dell'istruzione e del volontariato - operano con piena dignità come strumenti di un servizio pubblico a tutti gli effetti, che deve essere riconosciuto come tale dallo Stato. Invero, quello che deve definirsi servizio pubblico è concetto legato non già alla pubblicità della funzione secondo lo schema statalistico che tutti vorrebbero superare, bensì alla formazione ed alla natura del servizio stesso, chiunque sia chiamato a gestirlo o ad offrirlo. Purtroppo, il dettato costituzionale dell'articolo 2 fino ad oggi è rimasto lettera morta. Si è trattato di un principio teoricamente affermato, rimasto però inapplicato nella pratica, tant'è vero che ancora oggi il settore dell'iniziativa no profit non riesce a trovare sostegno da parte dello Stato e del potere politico. Quest'ultimo equivoca quasi sempre sulle finalità di quel settore, guardando ad esso come ad un campo da sfruttare per le proprie finalità di potere, piuttosto che come un orizzonte di benessere e di solidarietà diffusa che può sgravare lo

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Stato o migliorare, nel senso più politico del termine, le condizioni di vita del prossimo.
Ma se c'era una speranza di rendere concreto quel dettato normativo, oggi, alla luce di quanto ha prodotto la bicamerale, possiamo con certezza affermare che nella nuova Costituzione la centralità dell'individuo, la funzione delle formazioni sociali ed il principio di sussidiarietà che era stato sbandierato come ormai acquisito nel progetto di riforma, non solo è stato definitivamente seppellito, ma addirittura stravolto, con un'inversione di rotta di 180 gradi, sia con riferimento al dibattito culturale, etico, sociale e religioso di oltre mezzo secolo, sia con riguardo al testo approvato dalla bicamerale il 30 giugno 1997, che è stato letteralmente e concettualmente sovvertito dagli emendamenti che hanno imposto una riformulazione che ha novellato, degradandolo, il principio di sussidiarietà medesimo. Ciò è potuto accadere grazie all'apporto determinante di sedicenti cattolici - l'emendamento che ha stravolto il testo originario era infatti del senatore Elia, esponente del partito popolare - che, voglio sperare in buona fede, ma con un'incredibile dose di ingenuità, hanno avuto la presunzione di affermare e costituzionalizzare il principio di sussidiarietà, dandone però un contenuto che ne smentisce la natura, al punto da rendere sussidiarie le formazioni sociali alle istituzioni.
La lettura del testo emendato dell'articolo 56 è dunque emblematica del degrado concettuale che il principio ha subito, con buona pace di tutti quei pontefici, dottori della Chiesa cattolica, filosofi, sociologi, giuristi e studiosi di economia antistatalisti, che nel tempo hanno contribuito, attraverso un'attenta analisi dell'evoluzione dei rapporti tra società e Stato, ad elaborare e concettualizzare un portato culturale che oggi la presunzione di alcuni e l'ignoranza di altri ha reso assolutamente inutile e foriero di ulteriori equivoci e tensioni nell'ambito dei rapporti fra le istituzioni e la società civile.
Il testo emendato dell'articolo 56 è, senza tema di smentita, la nuova codificazione di un vecchio concetto dello Stato accentratore, che solo nell'ambito delle proprie articolazioni istituzionali, sviluppa un'azione riduttiva e marginale... Forse il senatore Salvi non è interessato...

CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo e sulle pubbliche amministrazioni. Chiedo scusa, collega.

ANTONINO LO PRESTI. Chiedo scusa io per averla interrotta. Dicevo, un'azione riduttiva e marginale del principio di sussidiarietà, che diviene così criterio regolamentare dei rapporti tra enti pubblici e non tra istituzioni, società civile, formazioni sociali ed individuo.
Mi permetto di lanciare un appello dai banchi di alleanza nazionale a tutte le forze politiche che hanno, tra i valori fondanti della loro azione, il rispetto dei diritti dell'individuo, la consapevolezza della centralità dell'uomo e, fra i modelli della nuova società, la diretta partecipazione dei gruppi, dei popoli alla costruzione del proprio destino affinché questa norma venga modificata ed il testo riportato almeno al suo originale, quello approvato il 30 giugno 1997. Quest'ultimo non è certamente il meglio che si potesse sperare, ma almeno pone il principio di sussidiarietà, siccome elaborato, sotto il profilo della corretta enunciazione da un dibattito alimentato da documenti pastorali verso i quali tutti i cattolici devono il massimo rispetto.
Diversamente avremmo compiuto un altro grande passo verso la proletarizzazione della società e mortificato le aspettative di un'intera nazione, di un popolo che vuole ampliate le prerogative di partecipazione alla vita del proprio paese. La concreta attuazione del principio di sussidiarietà rappresenta proprio una di queste prerogative, forse una delle più significative, perché da essa discendono sinceri e sicuri benefici per la crescita sociale, morale, ma anche politica ed economica della nazione (Applausi dei deputati dei gruppi di alleanza nazionale e di forza Italia).

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PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Maggi. Ne ha facoltà.

ROCCO MAGGI. Signor Presidente, onorevoli colleghi...

PRESIDENTE. Mi scusi, onorevole Maggi.
Onorevole sottosegretario Castellani, mi duole ricordarle che i telefoni cellulari non sono ammessi in aula.

ROCCO MAGGI. Discutendosi da circa 15 anni dell'esigenza, ovvero dell'opportunità, di revisionare parzialmente la nostra Costituzione, senza che finora si sia raggiunto alcun concreto risultato, credo ci si debba accostare al tema con grande umiltà, prudenza ed onestà intellettuale. Se infatti è certo che esiste un'obiettiva, quanto diffusa, domanda di riforme da parte del paese, volta al miglioramento della vita democratica attraverso il raggiungimento di una maggiore stabilità politica e, quindi, governabilità che, a nostro avviso solo il bipolarismo compiuto può garantire, è altrettanto innegabile il rischio di confusione tra la materia costituzionale e la legislazione ordinaria, che spesso può essere sufficiente ed idonea a rispondere alle spinte riformatrici della società, come è stato già evidenziato da alcuni precedenti interventi, in particolare proprio dal suo - da me apprezzato -, presidente Acquarone.
Si richiede quindi da parte nostra un attento impegno che filtri ciò che realmente necessita per una migliore efficienza del nostro sistema democratico, eliminando il troppo ed il vano che risulti estraneo alla materia costituzionale. Un convinto assenso, perciò, alle riforme veramente indispensabili, ma non a tutti i costi e, soprattutto, segnate da una larga convergenza di tutte le componenti politiche e della maggioranza dei cittadini attraverso i referendum. Solo in questo senso il nostro sarà un ruolo rispettoso dell'attualità storica senza cadere nella retorica o, peggio, nella demagogia.
Per ciò che attiene alla forma di Stato dirò solo che sull'assetto federativo vi è consenso praticamente universale, sicché sarà opportuno attuarlo senza subire, anche inconsciamente, il ricatto delle note spinte secessionistiche, ovvero con esasperata indiscriminazione, tenuto conto che se il decentramento è sicuramente utile a garantire una maggiore rapidità di risposta da parte della pubblica amministrazione ed un migliore adeguamento alle concrete esigenze locali, non può dimenticarsi la fatica storica che portò all'unità del nostro paese, non sempre e dovunque scevro dal retaggio di culture vicine alla feudalità ed alle satrapie tendenti alla sopraffazione ed alla negazione del diritto, cui lo Stato centrale non può e non deve abdicare.
Sulla forma di Governo e sul Parlamento sarà bene poi discutere senza prevenzioni e senza tatticismi, tenendo conto, tra l'altro, che il numero dei parlamentari deve essere verificato e deciso rispetto ad una maggiore esigenza di semplificazione e di efficientismo da una parte, ma non può non tenersi conto, dall'altra, della concreta e capillare rappresentatività in tutto il territorio nazionale, quale espressione massima (mi riferisco al numero dei parlamentari) di libertà e di indipendenza anche da revanchismi partitocratici o da derive plebiscitarie sempre in agguato.
A proposito del sistema delle garanzie - mi avvio alla conclusione - non posso esimermi dal fare un cenno alla vexata quaestio della proposta di istituzione di due sezioni del Consiglio superiore della magistratura, rilevando che essa, anche per buona parte della maggioranza, è conseguenza diretta della previsione della quindicesima tesi dell'Ulivo, che rileggerò a me stesso. In essa, tra l'altro, si disse, quando si concepì questo programma di Governo, che le priorità erano «una maggiore distinzione tra funzioni del giudice e funzioni del pubblico ministero, con una restrizione delle possibilità di passare dalle une alle altre, senza però arrivare alla separazione delle carriere». Mi pare sia il presupposto logico e naturale della proposta che è stata poi prodotta dalla Commissione bicamerale.

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Personalmente, peraltro, ho sempre espresso la mia convinzione, anche attraverso una specifica proposta di legge di revisione costituzionale. Salvaguardandosi - come è stato fatto - l'indipendenza dei pubblici ministeri e l'obbligatorietà dell'azione penale, non dovrebbe preoccupare neppure la separazione delle carriere che discende naturalmente dal principio della terzietà del giudice ed è stata oggetto di una precisa risoluzione del Parlamento europeo, cui l'Italia ha aderito e che io non mi sottrarrò dal leggervi.
È la risoluzione n. 132/36 dell'8 aprile 1997. A proposito della risoluzione sul rispetto dei diritti dell'uomo dell'Unione europea, al punto 58 precisa, con riferimento ai diritti in campo giudiziario, che: «l'indipendenza della magistratura costituisce uno dei pilastri dello Stato di diritto ed il fondamento stesso di una protezione efficace dei diritti e delle libertà fondamentali di tutti i cittadini e, in particolare, di coloro che devono comparire in giudizio», ritenendo «che sia altresì necessario assicurare la terzietà del giudice giudicante attraverso la separazione delle carriere di magistrato inquirente e magistrato giudicante, al fine di garantire un processo equo». Si tratta di una risoluzione alla quale il nostro paese ha aderito.
Nessun magistrato, né inquirente né giudicante, peraltro, dovrebbe preoccuparsi dell'applicazione di tali principi che, non prevedendosi neppure in prospettiva la sottoposizione del pubblico ministero all'esecutivo, sono tra i cardini dello Stato di diritto e della più logica ed elementare cultura giuridica, oltre che del comune sentire che dovrebbe sempre ispirare un vero processo riformatore (Applausi dei deputati del gruppo dei popolari e democratici-l'Ulivo).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Stucchi. Ne ha facoltà.

GIACOMO STUCCHI. Presidente, colleghi (pochi, a dire la verità), ci troviamo oggi a discutere il progetto di riforma della seconda parte della Costituzione partorito dalla Commissione bicamerale senza che questa Assemblea - le presenze lo dimostrano - ma, a dire il vero, nemmeno l'opinione pubblica, riesca ad entusiasmarsi dei contenuti della riforma stessa. Anche dai sondaggi che vengono riportati sulla stampa emerge quanto disinteresse vi sia per i contenuti della riforma e per il lavoro della Commissione bicamerale.
Il teatrino dei mesi scorsi ha generato un documento piatto, scialbo, insufficiente nella sua portata complessiva, privo cioè di quel contenuto veramente innovativo che la gente, i cittadini, ingenuamente ma non per colpa loro, si aspettavano.
La Commissione bicamerale guidata dal presidente D'Alema è riuscita a compiere un'impresa per certi versi impossibile, quella di fare una riforma senza disturbare troppo i soggetti istituzionali interessati. In sostanza si propone di non modificare nulla di concreto.
Il suo, lo deve ammettere, presidente D'Alema, oltre ad essere un clamoroso fallimento è il segnale più forte dell'impossibilità di cambiare questo Stato dall'interno. Questo Stato non riesce, non può e non vuole rinnovarsi.
Allora, di fronte a simili risultati, gli uomini coraggiosi, i veri politici, coloro cioè che veramente hanno a cuore il destino dei propri popoli, non possono far altro che ammettere la sconfitta, azzerare tutto e dare la parola ai cittadini, permettendo, attraverso un referendum di indirizzo, che siano loro ad indicare il tipo di Stato - di nuovo Stato o di nuovi stati - che desiderano.
Ma voi questo coraggio non lo avete e non lo avrete mai, perché siete schiavi del potere, siete succubi di voi stessi. In ogni vostra azione, in ogni vostra proposta state molto attenti ad utilizzare al meglio il bilancino della politica, per non dare fastidio a nessuno.
Signor Presidente, ci vuole determinazione e, soprattutto, non bisogna avere nulla da perdere per fare vere rivoluzioni. La lega nord per l'indipendenza della Padania questa forza, questo coraggio, questa determinazione li ha sempre dimostrati,

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concretizzandoli in questa sede nelle proprie proposte emendative. Non ci illudiamo che verranno accolte: non siamo così ingenui e, soprattutto, sappiamo di che pasta siete fatti.
I padani sono, però, persone concrete e non si accontentano del «brodino riscaldato» rappresentato dal testo oggi al nostro esame e, soprattutto, signor Presidente, i padani hanno imparato a non credere ai prodigiosi effetti delle promesse degli imbonitori romanofili.
I popoli padani chiedono molto di più, chiedono rispetto, chiedono libertà, chiedono giustizia vera, chiedono organizzazione: tutte cose che il vostro Stato non può dare.
Signor Presidente, la Costituzione che vi accingete a ritoccare si è rivelata nella sua interezza (quindi, non solo la seconda parte), di essere cioè il mezzo tramite il quale si sono generate le forme parassitarie, burocratiche e farraginose della prima Repubblica.
I costituenti non ebbero il coraggio di ascoltare le voci fuori del coro, che già allora parlavano di vero federalismo e si battevano contro l'ipotesi centralista e unitaria dello Stato. Lo stesso grave errore - purtroppo - lo state commettendo voi oggi, anche se ciò, a dire il vero, non desta in me grandissima meraviglia. Infatti, è a tutti noto che tra gli innumerevoli detrattori del federalismo e delle sue implicazioni bisogna annoverare i pensatori di origine marxista, socialista e statalista; in poche parole, la parte politica rappresentata dal presidente della Commissione D'Alema e dai suoi compagni di maggioranza.
Una delle tesi abusate dai suoi compagni per gettare fango addosso al vero federalismo sostiene infatti che esso comporta una maggiore radicalizzazione del capitalismo selvaggio nella società, figlia di un liberismo sfrenato dell'economia e delle istituzioni. Voi uomini di sinistra, in sostanza, ritenete che l'attuazione della vera riforma federale generi conseguenze drammatiche ed una ulteriore perdita di valori fondamentali, quali la solidarietà, la redistribuzione sociale e l'uguaglianza: nulla di più sbagliato. L'attuazione di un federalismo vero, quello che riconosce il rispetto dei singoli e l'identità di tutti i popoli, ha una sola conseguenza: la libertà.
Detto questo, signor Presidente, arrivo alla parte più importante e che più mi preme illustrare. In una vera Costituzione federale, non solo nel titolo, che serve a gettare fumo negli occhi alla gente, non deve essere precluso il diritto dei singoli popoli ad autodeterminarsi. Del resto, se escludiamo le solite ed inaccettabili affermazioni dell'uomo del Colle, i richiami del Vaticano o peggio ancora le minacce unitarie dei fascisti di turno, basta guardare oltre confine per capire che la struttura geopolitica si sta modificando. Studi approntati dal CSIS di Washington ci svelano che entrano il 2010 molte realtà nazionali smetteranno la loro veste attuale per assumere una diversa connotazione. Vi sarà pure, signor Presidente, una ragione di tutto questo? Francamente credo proprio di sì. Infatti, analizzando la vera natura degli Stati federali, si evince con nettezza il primato della società sullo Stato, quello dei cittadini sulle istituzioni pubbliche. Non possiamo dimenticare un ulteriore concetto fondamentale: il primato dell'individuo sulla nazione. Nessun uomo, dunque, può essere costretto a sentirsi parte di una nazione che egli non sente sua e che non condivide. In sostanza questo conferma che in un vero ordinamento federale il diritto di secedere è innegabile. Esso è un diritto naturale, ovvero un diritto precedente a quello positivo, precostituzionale.
Rifacendosi a interessantissimi esempi storici, ricordo come argomenti di questo tenore vennero lucidamente esposti da Altusio già nel settecento, un protofederalista, il quale riteneva che il diritto alla secessione spettasse ad ogni individuo, gruppo o comunità che si sentisse oppressa dalla tirannide di chi deteneva il potere.
Dopo avere esercitato ogni alternativa pacifica non poteva esserci ulteriore strada che la secessione per ovviare alle vessazioni. Quello che Altusio chiamava il
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diritto di secessione per altri era il diritto di uscita, per Thomas Jefferson era il diritto-dovere naturale di resistenza rispetto ad un Governo precostituito.
Ricordiamo in questa sede, perché mi sembra opportuno, quanto veniva affermato nella dichiarazione d'indipendenza americana: tutti gli uomini sono creati uguali ed indipendenti; da questa creazione su base di uguaglianza derivano diritti intrinseci ed inalienabili, fra i quali la vita, la libertà e la ricerca della felicità. Allo scopo di garantire questi diritti sono costituiti tra gli uomini Governi, i quali derivano i loro poteri dai governanti. Ogni volta che una qualsiasi forma di governo tende a negare tali fini, è diritto del popolo modificarlo e distruggerlo per crearne uno nuovo, che si fondi su quei principi. Anche la paziente sopportazione dei coloni inglesi in America trovò insomma il suo giusto limite laddove essi vennero privati dei diritti fondamentali.
È proprio per questo che non si capisce perché quella logica oggi, a distanza di due secoli, non debba trovare la stessa possibilità di applicazione.
Signor Presidente, colleghi, la consapevolezza di essere dei coloni si sta sempre più diffondendo tra i padani. Incivile e folle sarebbe considerare il dibattito in proposito come il frutto di farneticazioni, anziché di libertà, poiché, come diceva Goethe, nessuno è più schiavo di chi ritiene di essere libero senza esserlo. Il diritto di scegliersi e conquistare non può essere considerato un optional.
Il futuro dei popoli, dopo il crollo dell'Unione sovietica e del comunismo dell'est europeo, è segnato: è un futuro di libertà in nuovi Stati, in nuove nazioni indipendenti e sovrane. La Padania ha già iniziato questo cammino e nulla e nessuno lo potrà arrestare. I padani hanno deciso che è giunto il momento di abbandonare, di smantellare le patrie ottocentesche, aggressive ed imperiali, per riconoscersi in piccole patrie, difensive e secessioniste. Gli uomini oggi intendono fuggire da ogni concezione oggettiva e violenta della nazione, favorendo la progressiva disgregazione soprattutto delle comunanze obbligate, delle fratellanze imposte, delle solidarietà retoriche e coatte. Non c'è più storia, geografia, lingua, razza o religione che possa obbligare un bergamasco, un lombardo o un veneto a sentirsi italiano, se egli non lo desidera o non è disposto ad accettarlo.
Signor Presidente, colleghi, si prenda atto di questa volontà dei popoli padani e di altri popoli oggi costretti e confinati nello Stato italiano, individuando quindi nuove forme statuali che permettano agli stessi di sentirsi liberi e di vivere pacificamente nel rispetto delle diversità, senza sopraffazione alcuna. Essere fieri di appartenere ad un determinato popolo è legittimo, purché si riconosca legittima l'identità degli altri popoli, anche molto lontani e molto diversi dal nostro. In caso contrario, si corre il rischio di pensare che il proprio popolo, grande o piccolo che sia, è l'unico degno di nota e che gli altri sono forse, chissà, marmaglia.
Mi creda, signor Presidente, il folle spirito nazionalista italiano in questo ha già peccato troppo. Si cerchi allora di cambiare rotta, cominciando col rivedere integralmente i contenuti del provvedimento preparato dalla sua Commissione e andando nella direzione della libertà (Applausi dei deputati del gruppo della lega nord per l'indipendenza delpla Padania).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Manzione. Ne ha facoltà.

ROBERTO MANZIONE. Signor Presidente, onorevoli colleghi deputati, onorevoli colleghi senatori, onorevole rappresentante del Governo, l'attuale stagione di riforme costituzionali costituisce il punto di approdo, in Parlamento, di un dibattito, di un confronto e di uno scontro dialettico che ha visto ormai da anni impegnate tutte le forze politiche, spesso supportate dal contributo di molti e autorevoli rappresentanti del mondo accademico e scientifico. Ma ritenere che la competizione possa avere connotati tecnici è un grossolano errore, giacché la capacità tutta politica di prefigurare scenari istituzionali nei quali i cittadini del terzo

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millennio dovranno confrontarsi e convivere non potrà essere delegata ad alcun tecnico.
Un autorevole collega, in un discorso di qualche mese fa, rivendicava la necessità di riscoprire e ricercare, novello Diogene di Sinope, il politico e la vocazione politica, di ricostruire una classe dirigente responsabile e coraggiosa, che guidi consapevolmente le sorti del nostro paese. Egli diceva che il politico di oggi deve sopprimere il minotauro della violenza, dell'irrazionalità, del cinismo, del razzismo e della discriminazione, deve poi affrontare un mare tempestoso, come fece Teseo per raggiungere la riva ed entrare nel palazzo del mostro, che rappresenta simbolicamente il labirinto della società contemporanea. Deve rischiare di essere distrutto o soppresso, ma deve imparare a governare il presente e a progettare il futuro; deve dimostrare, in buona sostanza, se merita la fiducia che gli è stata accordata, e lo deve fare ritrovando la capacità di riprendere a lottare.
È difficile pensare di riuscire a concludere un lavoro arduo ed insidioso come quello di riscrivere la seconda parte della Costituzione, ma se fosse facile non staremmo qui a parlarne. Noi deputati del centro cristiano democratico siamo pronti a lottare, a profondere tutto quell'impegno e quella capacità che alla fine deve portarci ad uccidere il mostro dell'indolenza, del pressapochismo, dell'indifferenza e dello scetticismo, per dimostrare che tutti dobbiamo concorrere nel costruire, nel ritrovare la speranza, perché crediamo nelle potenzialità del nostro paese e vorremmo consapevolmente concorrere alla costruzione e alla scrittura del suo futuro.
Dobbiamo onestamente riconoscere che la seconda parte della Costituzione ha mostrato ormai da tempo di contenere potenzialità e limiti dei quali non sempre si è apprezzata tempestivamente la giusta portata. Solo la capacità del Parlamento di assorbire senza eccessivi traumi spinte dirompenti non ha messo in crisi l'intero assetto istituzionale. Occorreva però prendere coscienza del particolare momento, delle nuove pressanti e legittime richieste dei diversi livelli territoriali per mettere mano ad una revisione per certi versi indifferibile. Federalismo e sussidiarietà, elezione diretta del Presidente della Repubblica, inserimento in Costituzione delle authority e della Banca d'Italia, partecipazione all'Unione europea, sdoppiamento del CSM e contestuale separazione delle funzioni, nuove regole per la giurisdizione. Sono questi i principali tratti somatici del progetto di revisione costituzionale approvato dalla Commissione bicamerale nei primi giorni di novembre dello scorso anno. Si conclude così la seconda fase dei neocostituenti e dopo 15 anni il processo di revisione della Carta costituzionale abbandona il limbo delle ipotesi ed assume caratteri e connotati di concretezza.
Proprio con riferimento a quelle pressanti richieste dei diversi livelli territoriali di cui parlavamo poc'anzi, cominceremo la nostra analisi nel merito proprio dalle spinte autonomistiche degli enti locali. Per quanto riguarda il federalismo - un po' leggero nell'attuale formulazione - la bicamerale ha licenziato un progetto che si colloca per intero al di fuori di quell'impianto sistematico tracciato dalla Costituzione del 1947. La novità maggiore va ricercata nell'uso della tecnica enumerativa ai fini della distribuzione delle competenze ai diversi livelli territoriali di Governo. In analogia con quanto si registra per gli ordinamenti di tipo federale il progetto non immagina più lo Stato centrale come ente a competenza generale, chiamato cioè ad intervenire in tutte le materie che non gli siano espressamente sottratte, ma come ente a competenze enumerate. Competenza generale il progetto riconosce invece alle regioni per quanto riguarda la legislazione ed ai comuni per ciò che attiene all'amministrazione. Altra novità rilevante deve cogliersi in relazione all'organizzazione regionale, la disciplina della quale viene demandata per intero alle stesse regioni che dovranno scegliere la propria forma di Governo ed il proprio sistema elettorale. Nello stesso segno è indirizzata la disciplina dell'autonomia finanziaria degli
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enti locali mentre l'autonomia tributaria dovrà essere stabilita da leggi dello Stato che costituiranno la base per la loro istituzione a livello locale.
Questa mancanza di autonoma capacità impositiva deve indurci a meditare seriamente sulla volontà di introdurre realmente quell'autentico federalismo fiscale del quale ha parlato non a caso il senatore D'Onofrio. Altro dato significativo per la disciplina dell'autonomia finanziaria può essere individuato nella partecipazione al gettito complessivo dell'entrata tributaria dello Stato. Di rilievo, ancora, l'attribuzione dei beni demaniali ai comuni nel cui territorio gli stessi sono ubicati, con la sola eccezione di quelli riservati espressamente allo Stato, alle regioni e alle province con legge approvata dalle due Camere.
A proposito delle leggi, nel tentativo di eliminare tutti i limiti di un sistema di bicameralismo perfetto diventato ormai anacronistico, sono state introdotte delle indubbie novità che hanno però determinato la notevole frammentazione del procedimento legislativo. Sulla base del testo approvato in Commissione e della previsione di un Senato definito «a geometria variabile» è possibile oggi contare almeno cinque categorie principali di procedimenti legislativi. Astrattamente sono previste leggi bicamerali paritarie per le quali è prevista la presenza del Senato in composizione semplice, leggi bicamerali paritarie con il Senato in composizione integrata, leggi a bicameralismo imperfetto con il Senato in composizione integrata e leggi a bicameralismo imperfetto con il Senato in composizione semplice, nonché leggi monocamerali in senso proprio. A tale proposito molto probabilmente - o meglio, certamente - occorrerà prevedere un meccanismo meno articolato e più agevole.
Passando adesso al tema della giustizia, dirompenti appaiono le novità introdotte nel sistema in tema di giustizia amministrativa, ancor più se rapportate ad un progetto di riforma costituzionale che nel suo complesso, in particolar modo per quanto riguarda la giustizia, è improntato all'insegna della prudenza estrema, se non addirittura dell'immobilismo. Tramontato, per fortuna, il mito della giurisdizione unica, che sarebbe stato un ritorno più che un'innovazione, atteso che fra il 1865 e il 1889 il sistema della giurisdizione unica era stato sperimentato nel nostro paese con risultati poco soddisfacenti, si è passati ad un concetto, per la verità abbastanza ambiguo, di unità funzionale della giurisdizione. Viene modificata la concezione, ispirata al sistema francese, di una giustizia amministrativa che ruota intorno al Consiglio di Stato nella sua doppia funzione di consigliere del principe - attività consultiva - e giudice (ora quasi solo di appello), per arrivare ad un sistema nel quale il Consiglio di Stato è declassato quale organo ausiliario di consulenza giuridico-amministrativa del Governo. Il ruolo del Consiglio di Stato verrebbe assunto dalla Corte di giustizia amministrativa che dovrebbe essere investita di funzioni di appello rispetto ai TAR regionali. In tal modo il giudice amministrativo nel suo complesso diventa così un giudice puro, assorbendo anche le funzioni giurisdizionali in materia di contabilità pubblica e di responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari, esercitate fino ad oggi dalla Corte dei conti.
Altra novità importante, anche se ancora non meglio definita è da ravvisarsi nel criterio di riparto della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo, passandosi dalla distinzione dei diritti oggettivi...

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Soggettivi!

ROBERTO MANZIONE. ... fra diritti soggettivi ed interessi legittimi. Grazie, onorevole Boato.

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La sto ascoltando con attenzione.

ROBERTO MANZIONE. La ringrazio. Dicevo, passandosi dalla distinzione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi a

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quella della competenza sulla base di materie omogenee indicate dalla legge.
Tutto l'impianto, però, non ci convince appieno ed occorrerà operare una rivisitazione del nuovo sistema prospettato, anche sulla scorta degli emendamenti presentati.
Così come, onorevole Boato - illustre relatore -, non ci convince appieno il prospettato sistema della separazione delle funzioni tra magistrati del pubblico ministero ed i giudici ordinari. Non ci convince perché è una scelta a metà rispetto a due modelli assolutamente antitetici e contrapposti. In questa logica, consequenzialmente, non ci convince la bipartizione del CSM che, invece, avrebbe ragion d'essere solo in considerazione della effettiva separazione delle carriere. Al riguardo abbiamo letto i fiumi di inchiostro che sono stati scritti in merito a quella necessità di cultura della giurisdizione che giustificherebbe da sola la necessità di non separare le carriere. La verità è che a parte gli organismi rappresentativi, ribadita l'indipendenza dall'esecutivo, gli stessi giudici non vedrebbero male una netta separazione delle carriere rispetto ai magistrati del pubblico ministero; cosa, questa, che si sposerebbe - e non è un dato secondario - con i principi di terzietà del giudice previsti dalla riforma del codice di procedura penale, vanificando e facendo venir meno quelle diffidenze legate ad una forma di inquinamento ambientale che obiettivamente contamina il nostro sistema processual-penalistico.
Allo stesso modo non si comprende perché, rispetto all'obbligatorietà dell'azione penale, pur riconoscendo tutti la sostanziale ipocrisia della dizione, non si sia operata una scelta che consentisse in qualche modo di mitigare o eliminare una discrezionalità assolutamente insindacabile che, di fatto, il sistema attuale riconosce ad ogni pubblico ministero. Né si può ritenere che l'aver introdotto l'obbligo per il ministro della giustizia (per fortuna è sparita la grazia) di riferire annualmente al Parlamento sull'esercizio dell'azione penale costituisca in qualche modo un deterrente o una garanzia. Tutto sommato mi convinceva di più la vecchia formulazione dell'articolo 132 che prevedeva la possibilità di stabilire per legge le misure idonee ad assicurarne l'effettivo esercizio. Tale assunto, per esempio, poteva configurare una preindicazione delle priorità sulla falsa riga della famosa circolare Zagrebelsky che tutti conosciamo. Né mi tranquillizza, a tale proposito, la scoperta da parte della Commissione dell'articolo 405 del codice di procedura penale, che ha determinato l'inserimento dell'inciso relativo alla notitia criminis. E che questo sia l'effettivo nervo scoperto di tutto il nostro sistema delle garanzie è testimoniato dalla ricorrenza del problema in tutte le audizioni, da quello di Gaetano Pecorella, presidente dell'Unione delle camere penali, a quella di Elena Paciotti, presidente dell'Associazione nazionale magistrati, che espressamente riconosce - e bisogna dargliene atto - che esiste realmente un problema di non effettività del principio dell'obbligatorietà dell'azione penale.
Certamente apprezzabili appaiono poi le più specifiche garanzie processuali assicurate ai cittadini con il disposto dell'articolo 130. A parte la collocazione, la paura è però che in un sistema processuale così squilibrato e così condizionato come quello attuale certe previsioni possano restare mere enunciazioni di principio.
Qualche perplessità desta ancora l'articolo 101 che riduce il quorum necessario per l'approvazione dell'amnistia e dell'indulto, modificando un'innovazione opportunamente introdotta con la legge costituzionale del 6 marzo 1992, n. 1.
Abbiamo limiti di tempo e devo quindi avviarmi alla conclusione. Come dicevo all'inizio dobbiamo avere il coraggio di andare avanti sulla strada delle riforme. Per riprendere il mito di Teseo dobbiamo affidarci all'aiuto di Arianna che nella nostra società deve rappresentare la forza autentica dei valori umani e sociali improntati anche a buon senso che, pur senza essere pregni di eroismo, risultano essenziali per vivere e per progredire, per
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fare in modo che vengano sempre più accentuati i diritti dei cittadini comuni nei confronti dei pubblici poteri. Noi ce la metteremo tutta (Applausi dei deputati del gruppo del CCD).

PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Sbarbati. Ne ha facoltà.

LUCIANA SBARBATI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il problema della revisione della seconda parte della Costituzione si è affermato in questi anni con iniziative diverse e direi sparse; però, in maniera organica, profonda, credo sia stato posto con il messaggio alle Camere dell'allora Presidente della Repubblica, Francesco Cossiga. Fin da quel momento, il partito repubblicano dichiarò la propria scelta a favore di una seconda Assemblea costituente. Questo, tanto per i risultati che aveva dato la prima, quanto soprattutto per il fallimento delle Commissioni che erano state espresse dai legislativi, che avevano evidenziato tanto forti influenze esterne dalle tendenze decisamente conservatrici.
Era evidente che la statura morale dei nostri padri costituenti, desiderosi di affermare dei principi di libertà e preoccupati anche e soprattutto per l'unità del paese, non fece imboccare allora la via della forma dello Stato federale, che oggi molti reclamano con varie accezioni e che è stato un punto cruciale del dibattito anche in questa Commissione bicamerale. Vennero allora scartati, in tema di forma di governo, sia la forma presidenziale sia quella direttoriale e fu adottata la forma parlamentare, con la previsione anche di dispositivi contro le degenerazioni del parlamentarismo, secondo l'ordine del giorno Perassi. Fu creata la Corte costituzionale e costituito il Consiglio superiore della magistratura.
Io, contrariamente alla maggioranza del mio partito, nella scorsa legislatura fui presentatrice, con l'amico Ugolini, di una proposta di legge per l'istituzione di una Commissione bicamerale, che sostanzialmente ha anticipato quella che abbiamo votato in questa legislatura. Quella proposta ottenne in questa Camera oltre cento firme. La ritenni e in parte la ritengo ancora valida, anche perché ero mossa dall'intento di chiedere delle modifiche non sostanziali, ma significative e chiare della seconda parte della Costituzione, affinché fosse più compatibile con le esigenze della governabilità e della stabilità. Questa Commissione, a mio avviso, avrebbe anche scongiurato i tentativi di secessione e avrebbe anche rafforzato le possibilità di un incontro tra lo schieramento del Polo e quello dell'Ulivo.
Pensavo allora che la costituzione di una assemblea costituente eletta con il sistema proporzionale fosse giustificata soltanto per una totale riscrittura della Costituzione. Oggi - alla luce del lavoro svolto dalla bicamerale, che apprezzo, sia per la mole sia per la qualità, ancorché non lo condivida per intero - penso che forse sarebbe stata necessaria la elezione di una seconda assemblea costituente. Infatti, le scelte fatte - ancorché coraggiose, innovative, sofferte, ben pilotate con una lunga mediazione, raggiungendo difficili equilibri di compromesso - oggi ci propongono un testo che ritengo faticoso, di difficile lettura, a volte contraddittorio e certamente complicato per i cittadini. Vorrei ricordare a questo proposito a tutti i colleghi che la Costituzione deve avere un dettato semplice, chiaro, poiché deve essere studiata nelle scuole e compresa dal popolo.
L'Assemblea costituente, contro la formula dello Stato accentrato, scelse la forma di Stato caratterizzata dalle autonomie regionali, intermedia tra lo Stato unitario e lo Stato federale. La politica delle autonomie, come tutti sappiamo, ebbe però un processo molto lento, per un forte ritardo soprattutto nella formazione della classe politica regionale, che non era adeguata ai compiti da assolvere.
Per questo motivo, risulta prioritario per noi repubblicani puntare, dentro questo testo, alla riforma della seconda Camera, quale Camera delle autonomie, costruendola non soltanto come Camera delle regioni, ma anche come Camera dei comuni. Per questo abbiamo presentato

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un nostro emendamento, come pure altri, certamente non moltissimi ma sostanziali, considerato anche che non eravamo rappresentati nella Commissione bicamerale (questa è stata una grande amarezza, perché credo che un partito storico come il nostro, che tanto ha dato alla Repubblica, alla democrazia e alla libertà, forse avrebbe avuto un piccolo diritto a sedere in quel consesso).
L'idea chiave di questa nostra ipotesi innovativa sta nell'entrata a pieno titolo nel processo decisionale-politico generale dei rappresentanti delle autonomie, non soltanto degli eletti nei collegi regionali e dei designati nei consigli regionali, ma anche, di diritto, dei sindaci dei capoluoghi di regione, di provincia autonoma e di una quota di sindaci eletta dai loro colleghi. In tal modo, noi crediamo che si possa instaurare, nella storia degli enti territoriali di livello politico, un rapporto diretto costituzionalmente incentrato nella seconda Camera. Questo modello, a nostro avviso, riesce a superare la stessa soglia - un po' angusta, per la verità - di federalismo, poiché punta ad assegnare al comune un ruolo di protagonista, un ruolo di grande attualità, moderno, per realizzare quell'Italia dei comuni che un secolo fa evocava un signore che si chiamava Giuseppe Mazzini.
Per la profonda delicatezza del tema e anche per gli sconcertanti sintomi di disgregazione istituzionale che oggi si rilevano nel paese, noi come deputati repubblicani cerchiamo di offrire un invito ai nostri colleghi della bicamerale per un'attenta considerazione dell'articolazione delle autonomie locali, con riferimento alla realtà della provincia e soprattutto anche con una migliore definizione del quadro delle autonomie regionali e del federalismo fiscale, per giungere ad un assetto più efficace di quello federale, nella considerazione che l'Italia è comunque già Stato membro dell'Unione europea ed ha trasferito all'autorità europea parte della sua stessa sovranità.
Circa la forma di governo, ricordiamo che i nostri padri costituenti avevano strutturato un sistema parlamentare razionalizzato, che per la propria autotutela si riferiva quasi esclusivamente alla rigidità della Costituzione, in gran parte inattuata o attuata in modo ritardato. Voglio soltanto ricordare che la Corte costituzionale ha iniziato a funzionare nel 1955 e le regioni a statuto ordinario iniziarono nel 1970. Le uniche modifiche della nostra Carta sono state infatti portate avanti tramite i regolamenti parlamentari.
Oggi nelle fila del mio partito vi sono tanti sostenitori del semipresidenzialismo come pure quelli del cancellierato; così è oggi e così posso anche ricordare è stato ieri. Non c'è per questo nessuna divisione profonda; c'è semplicemente l'accettazione di idee che possono essere diverse. Ma ritengo che il rafforzamento del vertice binario Presidente della Repubblica-Primo ministro, che emerge dai lavori di questa bicamerale, non ci possa assolutamente trovare contrari, ma certamente più accorti nell'assegnazione dei ruoli e anche nel dosaggio delle rispettive attribuzioni del Capo dello Stato e dello stesso premier. Come partito repubblicano, infatti, fin dai tempi della costituzione della Repubblica romana del 1849, abbiamo sostenuto la tesi di un esecutivo forte, autorevole, responsabile, non esposto ad attacchi e manifestazioni di degenerazione parlamentaristica. Per questo motivo, appunto, abbiamo presentato alcuni emendamenti per creare una primaria parlamentare nel procedimento di elezione del Capo dello Stato, semplificando per quanto concerne la presentazione delle candidature e dando alla fase parlamentare, in caso di esito positivo, una grande rilevanza per il raggiungimento del quorum. Abbiamo voluto prevedere con questo emendamento il voto di investitura del Primo ministro della Camera dei deputati, insieme al voto di sfiducia costruttiva, al fine di avere reali garanzie di fronte ad un quadro sostanzialmente semipresidenzialista quale quello scelto dalla Commissione bicamerale. È un contributo.
Circa la Corte costituzionale, pensiamo anche che occorrerebbe meglio meditare una proposta di risoluzione dei problemi
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tecnici relativi all'ampliamento delle sue attribuzioni, mentre non riteniamo di dover mettere in discussione principi che ormai costituiscono i pilastri della nostra civiltà giuridica in tema di giustizia e pensiamo che tutta la discussione parlamentare debba partire da una ricognizione attenta e rigorosa di quanto la Costituzione prevede, a partire dallo stesso articolo 101.
Infine, riteniamo che il tentativo di condurre in porto le riforme costituzionali, fatto dal presidente D'Alema e da tutta la Commissione, debba essere supportato adeguatamente da tutti coloro i quali hanno a cuore la democrazia ed il futuro dell'Italia.
Ciò non può significare comunque per nessuno l'obbligo di appiattirsi su risoluzioni prese a maggioranza che fossero ritenute confuse o addirittura dannose, rinunciando a dare il proprio apporto in maniera costruttiva. Il consesso deve agire liberamente, con grande spirito critico e con alto senso di responsabilità.
In conclusione, vorrei lanciare a tutti noi - soprattutto a voi della bicamerale - un appello ad evitare il cosiddetto riformismo immobile, spesso causato dalla nevrosi della fuga in avanti, per rinnovare sempre di più e ad ogni costo. In questi trent'anni la nostra pubblica amministrazione è stata condannata ad un lento declino proprio a causa di questo vizio profondo del suo DNA, vizio che ha scavato un abisso tra il paese reale e le istituzioni democratiche.
Con la presunzione di ritenere che la nostra tradizione politica, quella del partito repubblicano, la nostra parola ed il nostro pensiero siano ancora necessari all'Italia, noi continueremo a lavorare per un'Italia più unita e più libera, in un'Europa federata e pacifica, con la consapevolezza della nostra posizione di estrema minoranza, ma anche con l'orgoglio di essere ancora necessari alla Repubblica con la nostra cultura laica e repubblicana (Applausi - Congratulazioni).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Pecoraro Scanio. Ne ha facoltà.

ALFONSO PECORARO SCANIO. Signor Presidente, vorrei anzitutto ricordare che ho ritenuto di presentare pochi emendamenti al testo licenziato dalla bicamerale e che, fin dalla scorsa legislatura, avevo sottoscritto la proposta di istituire un'assemblea costituente. Francamente, ritengo che la via maestra da percorrere per la modifica della Costituzione debba passare attraverso la possibilità di chiamare direttamente i cittadini alla definizione delle nuove regole, con l'istituzione di un consesso democraticamente eletto per svolgere questa funzione, che si occupi direttamente di riforme costituzionali, magari non prevedendo l'immediata rieleggibilità dei suoi componenti, onde ottenere un risultato che, in qualche modo, sia - come ha detto ieri l'onorevole Boato - presbite e non miope, con la capacità quindi di ragionare in termini di riforme costituzionali guardando lontano e non alle immediate convenienze delle diverse formazioni politiche.
Entrando nel merito, credo che occorra definire in modo chiaro, di più e meglio, la parte relativa al federalismo. L'Italia è il paese delle mode: oggi tutti sono federalisti. Provengo da una forza politica nata federalista (tanto che si chiama ancora «federazione»), magari con la difficoltà di essere incorsa all'inizio in ingenuità su questo argomento, ma che ha comunque inserito il principio di sussidiarietà, di cui tanto si parla, in tutti gli atti fondanti promossi dai verdi in questo paese, trattandosi di uno degli aspetti che si contestava al partito tradizionale, con particolare riferimento all'eccesso di centralismo ed alla disattenzione al rapporto diretto con il territorio.
Ovviamente, non è nelle denominazioni che va ricercata la sostanza delle cose. Un federalismo che riproducesse il centralismo a livello regionale, cosa che già vediamo in molte situazioni, con regioni che diventano piccoli staterelli che riproducono e peggiorano la difficoltà dello

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Stato nazionale, sarebbe una prospettiva che non potrebbe non preoccupare chi si accinge a varare un processo di riforma della Costituzione. Si tratta, in particolare, di evitare la perversione della riproduzione in scala - quindi, ancor più difficilmente controllabile - dei processi negativi che accompagnano i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, tra cittadini e potere. Tutti possiamo constatare come, già con riferimento alle deleghe ai comuni ed alle province, le regioni pongano problemi infiniti, e, mentre rivendicano con forza alcuni poteri dallo Stato centrale, si dimostrano assolutamente incapaci di applicare la sussidiarietà agli altri livelli.
Accanto a questa prima preoccupazione, vorrei richiamare il problema delle grandi città metropolitane. Dobbiamo creare un sistema equilibrato tra grandi e piccoli comuni, in un paese nel quale le città non possono essere soltanto le grandi metropoli. Dico questo come deputato eletto in una grande città metropolitana, in un collegio urbano. La preoccupazione che deve accompagnarci oggi è quella di scorporare i grandi centri. Sono favorevole alla creazione di distretti, almeno nelle tre grandi metropoli italiane, seguendo il modello di Berlino o di Amburgo, dando in questo modo non più poteri alle grandi città, bensì più spazio alle piccole e medie città che rischiano di essere soffocate dal ruolo dominante, sia politicamente sia demograficamente, dei grandi centri.
Un altro aspetto sostanziale rispetto al quale credo siano individuabili carenze attiene ai poteri dei cittadini. La riforma costituzionale al nostro esame è poco letta dal cittadino. Il discorso vale per i referendum e per la parte normativa attinente alla pubblica amministrazione, nella quale, a mio avviso, è riscontrabile una debolezza, nonché per altri aspetti, solo apparentemente secondari, qual è, ad esempio, l'inutile ed ulteriore limite di età che si pone rispetto all'elezione a senatore o a deputato, disposizione che francamente considero obsoleta.
Quanto alla giustizia, si tratta di un tema del quale si parla moltissimo. Condivido l'orientamento di chi sostiene che le riforme debbano essere realizzate con una visione presbite e non miope. Il contributo offerto dalla Commissione bicamerale sul versante delle garanzie e del potenziamento dei diritti della difesa è fondamentale. A mio avviso, invece, tale contributo risulta assolutamente negativo sotto il profilo dell'atteggiamento punitivo nei confronti di una parte della magistratura, così come si esplica, ad esempio, nella divisione del CSM e nei meccanismi disciplinari. Laddove si rivendica una maggiore tutela del cittadino, si definisce invece un meccanismo che porterebbe gran parte della magistratura italiana ad essere facilmente e permanentemente sottoposta a procedimenti disciplinari. Si tratta di un aspetto che, a mio avviso, non agevola un rapporto più equilibrato e che, invece, rende più perverso il meccanismo della giustizia.
Se si riuscirà ad introdurre modifiche a questa parte del testo, considerando che in questo paese si avverte la necessità di rendere paritari i diritti di accusa e di difesa... Tale obiettivo può essere conseguito in due modi: riducendo la forza e le possibilità della magistratura, sia inquirente sia giudicante, oppure potenziando e rafforzando i diritti della difesa. Credo che il secondo percorso sia quello giusto, mentre la prima via, molte volte sbandierata soprattutto dalle formazioni del centro-destra in questo Parlamento, rappresenti un tentativo di ridurre l'indipendenza della magistratura, aspetto sul quale, invece, dobbiamo essere particolarmente attenti, proprio per la visione di lungo periodo che deve ispirare la riforma e considerando che in questo paese, negli ultimi quarant'anni, abbiamo sofferto per la poca indipendenza e non per la troppa indipendenza della magistratura. Questo è un paese nel quale la magistratura è stata per anni subalterna, incapace di far rispettare le leggi dello Stato. Questo lo dicono quelli che oggi accusano la magistratura di incorrere in un eccesso di attività. In realtà, abbiamo avuto per anni
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un totale eccesso di disattenzione, se non di subalternità al potere politico, nonostante le garanzie di indipendenza previste dalla Costituzione.
Un Parlamento che guarda in modo presbite dovrebbe preoccuparsi di quello che è avvenuto e capire che la situazione odierna è caratterizzata da eventuali eccessi che vanno limitati, ma che la storia di questo quarantennio - e, quindi, della Costituzione vigente - è invece una storia diversa, cioè la storia di una magistratura che è stata subalterna al potere politico, al punto da non controllare in modo diffuso le vicende del potere politico che hanno portato alla corruzione ed al malcostume in questo paese ad un livello obiettivamente esagerato. La nostra classe politica - ahimè! - non è riuscita nemmeno, in cinque-sei anni dall'inizio delle famose inchieste di Mani pulite, a istituire una Commissione d'inchiesta per accertare cosa sia stata la corruzione nel nostro paese, né a costituire una Commissione sulla vicenda della Guardia di finanzia, mentre oggi si invoca una Commissione d'inchiesta volta a stabilire le ragioni per le quali la magistratura ha realizzato certi interventi.
Se riusciremo a raggiungere un equilibrio riflettendo sui principi e sui valori, potremmo senz'altro essere d'accordo. La vera posizione giustizialista nella storia di questo paese è quello di chi vuole il piccolo extracomunitario in galera ed il grande faccendiere di Stato in libertà: questa è la vera posizione di tutti i peronismi! Dobbiamo smetterla con la favola del giustizialismo, riferito tra l'altro a chi chiede semplicemente che i politici seguano le stesse procedure giudiziarie che deve seguire il normale cittadino di questo paese. Proprio oggi abbiamo vissuto il paradosso dato dal fatto che, quando un parlamentare si considera spiato, afferma che si tratta di una cosa gravissima, di un complotto, mentre quando lo stesso mette le microspie, ciò diventa quasi una prerogativa del parlamentare.
Signor Presidente, vorrei soffermarmi sulla questione dell'amnistia, perché non credo che con la riforma della Costituzione si possa cancellare un'altra riforma approvata dal Parlamento, quella che rendeva meno agevole l'approvazione di una legge di concessione dell'amnistia, proprio per far diventare meno costante e continuo il ricorso alla concessione di amnistie nel paese. A maggior ragione, in un sistema parlamentare maggioritario, l'amnistia non può essere concessa con la semplice maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Vorrei soffermarmi, infine, sulla questione del referendum. Come è noto, ritengo si debba consentire ai cittadini italiani di esprimersi su quesiti omogenei, alla luce delle pronunce della Corte costituzionale. Un criterio del genere, se è valido per i referendum abrogativi, a maggior ragione lo è quando un cittadino si deve esprimere su materia articolata. La Commissione bicamerale ha addotto argomenti diversi, legittimamente approvati con maggioranze differenti. Credo che dovrebbe essere consentito ai cittadini di pronunciarsi in modo adeguato. In un dibattito come questo è un argomento importante, non perché lo hanno sostenuto costituzionalisti di chiara fama o perché lo ha affermato Dossetti prima di morire come elemento di differenza tra il referendum e il plebiscito. Il referendum infatti consente di esprimerci in modo articolato e libero, evitando di realizzare delle «Costituzioni arlecchino», ma evitando anche di cadere nella logica del «bere o affogare» o di imporre l'obbligo di rispondere ad un quesito disomogeneo.
Sono questi gli aspetti da affrontare nel corso di una discussione serena ed approfondita, nella quale nessuno pensa di avere in tasca la verità assoluta e tutti sono disponibili a mettere in discussione, ovviamente nell'ambito dei valori di riferimento a cui ognuno di noi si ispira, i propri convincimenti per arrivare ad una vera scelta costituente.
Dobbiamo guardare i problemi in prospettiva per vedere come possiamo aggiornare la Carta costituzionale, per fare in modo che questa riforma non si riduca solo ad un grande scontro sulla giustizia,
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ma rappresenti invece una modifica di lungo periodo, che possa durare nel tempo e che sia in grado di dare ai cittadini una maggiore capacità di incidere democraticamente nei processi decisionali. Questo infatti è il nostro compito. Diversamente questa riforma si muoverebbe in una logica partitocratica che non ci interesserebbe e che svuoterebbe di significato il nostro lavoro.

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Massa. Ne ha facoltà.

LUIGI MASSA. Signor Presidente, signor presidente della Commissione bicamerale, colleghi senatori e colleghi deputati, signori rappresentanti del Governo, non nascondo la mia preoccupazione di fronte alla variegata accoglienza registrata, all'inizio di questo passaggio parlamentare, dalla proposta di riscrittura della seconda parte della Costituzione che la Commissione bicamerale ci ha sottoposto.
Cerco di essere ottimista e di evidenziare tutte le ragioni che devono spingere il Parlamento a ricercare con forza un accordo sulle principali regole del nostro Stato. Mi accorgo che sono molti e che insieme rappresentano la maggioranza dell'Assemblea quei colleghi che, come me, credono nell'assoluta necessità che questa vicenda si concluda con un esito positivo. Come dicevo, cerco di essere ottimista, ma non sempre ci riesco, soprattutto ultimamente.
Ognuno di noi in questa sede è portatore di una particolare esperienza. Ciascuno ha un proprio privilegiato punto di osservazione. Il mio è caratterizzato dal fatto di essere uomo di sinistra, radicato nella storia delle mie borgate del nord-ovest sabaudo, con tutto ciò che ne consegue. Non vi è alcun dubbio che questa connotazione complessiva porti a quella prudenza innata in chi combatte intimamente tra la volontà di innovare, progredire e cambiare e la paura di alterare meccanismi consolidati. È la cultura del «bugianen», della via vecchia e della via nuova, che ci spinge ad essere come quella cattiva lavandaia che non trova mai la pietra giusta su cui appoggiarsi e compiere il proprio lavoro.
Le mie orecchie sono, quindi, abituate ad udire, forse prima di altre, il frastuono del silenzio, quel rumore di fondo che nasce dal profondo della pancia del paese, lasciando intendere una protesta, ma, forse ancor di più, una paura del nuovo.
Mentre voi, colleghi della bicamerale, lavoravate intensamente a riscrivere la bozza delle nuove regole del nostro paese, il mio più modesto compito, insieme ad altri colleghi, era quello di lavorare ad un altro profondo cambiamento, come si usa maldestramente dire, a Costituzione invariata. Mi riferisco al grande processo di decentramento, riorganizzazione e dimagrimento della macchina burocratica dello Stato, di decentramento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi, di sburocratizzazione, delegificazione e semplificazione.
Mi riferisco, in particolare, alla legge n. 59 ed al processo che con essa si è avviato. È un processo che oggi, mentre sta entrando nel vivo delle questioni, soffre di quell'insieme di sensazioni che io chiamo il rumore profondo della pancia del paese.
Nel primo testo a noi noto del vostro lavoro, colleghi della bicamerale, la comprensione di questo grande processo, che con legge ordinaria il Parlamento aveva avviato, non sembrava piena, al punto che circolava una battuta, quella di tentare di riscrivere la Costituzione a legge n. 59 invariata.
Le correzioni apportate dagli emendamenti presentati e votati hanno invece posto le premesse affinché questo disegno, tracciato dal Parlamento con legge ordinaria, sia pienamente recepito nella fase costituente. Mi riferisco, come avrete già inteso, all'accoglimento del concetto della pluralità delle pubbliche amministrazioni, della loro reciproca autonomia all'interno di un quadro ordinato di competenze ben definite, all'introduzione del principio di sussidiarietà verticale, alla prevalente sottoposizione al diritto privato, al principio del privilegio del regolamento sulla legge,

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a quello dell'autoresponsabilità dell'amministrazione nell'espletare le proprie attività attraverso la semplificazione del procedimento amministrativo, la separazione netta della politica dalla gestione, la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego con tutto ciò che ne consegue.
Dovrei dire: bene o almeno fin qui tutto bene, come diceva ad ogni piano quel tizio che cadeva dall'alto del palazzo. Ma già oggi, nella fase di concreta applicazione della norma ordinaria di riforma, nella fase di emissione dei decreti legislativi previsti dalla delega, si ode quel brontolio di pancia di cui parlavo. Nel momento in cui si incide con il bisturi, la paura è altra e il dolore si sente.
Ecco allora che, in un paese in cui il corporativismo è spinto sino al limite condominiale, le resistenze si fanno davvero intense. Finché scriviamo norme, tutto va bene; quando dobbiamo renderle cogenti, allora la musica cambia. Per ragioni che interessano la storia più che l'analisi politica del secolo che sta per concludersi, l'Italia unita e repubblicana è diventata un sistema a feudalità diffusa, tanto che i particolarismi e gli interessi collettivi, semicollettivi e individuali costituiscono un intreccio inestricabile, non certo agevole da riformare. È da lì che nascono le maggiori resistenze. Noi siamo il paese in cui ogni privilegio è considerato un diritto.
Nelle prossime settimane, colleghi, in quest'aula troveremo i «difensori del re» quando discuteremo di liberalizzazione del commercio. Il brontolar di pancia lascia intendere la volontà di ogni italiano di riformare il cortile del vicino, mai il proprio.
Presidente, più dei sottili, palesi o decisamente evidenti giochi politici, è il brontolar di pancia che mi sembra il pericolo più grande che corrono i nostri lavori, perché poi la politica si piega più facilmente alla ragionevolezza; gli interessi particolari, invece, meno. I direttori generali si coalizzeranno se ne dovremo sopprimere uno, non si sa mai; i notai protesteranno se ridurremo il numero degli atti; i sindaci vorranno più potere contro le regioni di colore diverso e le regioni vorranno più potere perché ciò sta nell'ordine delle cose. E tutti non vorranno più le province, le quali si difenderanno furiosamente e non con tutti i torti.
Quando ero ragazzo, mio padre, che mi insegnava ad andare in bicicletta, soleva dirmi di non fissare la ruota, ma di guardare avanti, perché quello era l'unico modo per garantire l'equilibrio. Le riforme tendenzialmente le fanno i presbiti, per i miopi c'è qualche problema in più.
Quando i costituenti del secondo dopoguerra lavoravano, avevano rispetto a noi paradossalmente due vantaggi di fondo: l'assenza dei sondaggi quotidiani e un paese distrutto e alla fame. Noi abbiamo la maledizione di misurare ogni giorno la temperatura dell'elettorato su qualsiasi cosa accada e su qualsiasi battuta si dica. Noi abbiamo il vantaggio, ma anche la sfortuna, di avere un paese prevalentemente garantito che, rispetto a quello del 1948, ha più da perdere che da guadagnare, anche se il partito dei non garantiti, dai disoccupati del sud al popolo delle partite IVA del nord-est, tende a crescere.
Se l'agire quotidiano del Governo di un paese deve avere le antenne ed essere costantemente in contatto anche con le pulsioni sociali più basse, per fare le riforme occorre forse staccare alcuni di questi collegamenti e cercare insieme di ipotizzare, in laboratorio, soluzioni praticabili.
Se guardiamo la ruota della bicicletta o la punta dei nostri piedi, proveremo inevitabili sensazioni di vertigine, che ci bloccheranno, producendo un avvitamento dei nostri lavori e forse un fallimento che non ci possiamo permettere.
Occorre allora volare alto, guardare avanti e avere il coraggio di osare, ma guai a noi se, mentre discuteremo con i tempi che saranno necessari, perderemo l'occasione di realizzare le grandi riforme a Costituzione invariata.
Ha ragione il collega Rebuffa quando dice che quel che serve è la riforma delle classi politiche prima che del testo della
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Costituzione. Il sovrappeso di domanda che egli denuncia oggettivamente esistere sul sistema politico si risolve alleggerendo lo Stato, favorendo un processo di decentramento, di liberalizzazione del sistema autoritativo, coinvolgendo in modo equilibrato il sociale, il privato e favorendo l'intervento del cittadino.
Per fare questo non c'è altra strada che andare avanti, ritornando a far assumere alle forze politiche quel ruolo che è loro proprio e che per timore del passato recente abbiamo un po' abbandonato, anche perché solo con il ritorno della politica e della capacità di selezione della classe dirigente noi costruiremo quella rete di amministratori in grado di reggere (cosa che oggi non è detto sia) un processo di trasformazione federalista dello Stato; altrimenti, nel caos sanzioneremmo un mondo in cui gli imputati talvolta fanno i giudici, i giudici fanno talvolta i politici, i pretori fanno talvolta i medici, ciascuno invadendo i ruoli altrui. Nel Governo il primato della politica deve e può essere ribadito solo se sapremo agire ricomprendendo nella Costituzione formale ciò che la società ha già consegnato a quella materiale. Credo che in questo Parlamento ci siano le risorse per fare tutto ciò. Mi auguro che si trovi il coraggio di farlo fino in fondo, con la forza di sperimentare, con il minor numero di arriére pensée possibili. Il lavoro fatto da voi, colleghi della bicamerale è importante; il miglioramento del testo può e deve essere fatto, non dimenticando mai che il meglio spesso è nemico del bene e che il bene del paese è una buona riforma, che garantisca ai cittadini di ottenere uno Stato più «leggero», meno centralista, più giusto, meno burocratico, più amico e in cui sia chiaro che chi vince governa e chi perde controlla e che sia possibile anche perdere le elezioni, senza che ciò appartenga alla categoria del dramma collettivo (Applausi dei deputati dei gruppi della sinistra democratica-l'Ulivo e misto-verdi-l'Ulivo).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Pagliarini. Ne ha facoltà.

GIANCARLO PAGLIARINI. I lavori della Commissione bicamerale erano cominciati veramente molto male e i risultati li vediamo nel testo che è stato sottoposto al nostro esame, che è debole e che mi sembra abbia tutte le caratteristiche di un'occasione perduta e che, se non sarà modificato, non passerà mai l'esame dei referendum popolari. Certamente in Padania questo testo verrà sonoramente bocciato.
In particolare ho due ricordi. Il primo è di circa un anno fa, febbraio 1997; in quel mese la lega nord per l'indipendenza della Padania aveva proposto di inserire nella Costituzione italiana un articolo che prevedeva il referendum sull'autodeterminazione.
Non potevamo non proporlo poiché, a quei tempi, tutti parlavano di federalismo e quello era esattamente il principio posto alla base di ogni patto federale. La parola foedus infatti significa «patto» e un patto ha senso solo se i contraenti sono liberi assolutamente di aderire al patto, se vogliono, ma anche di non sottoscriverlo, se non lo vogliono. Se non si ha questa libertà, mi spiegate che razza di patto è?
La nostra proposta di legge costituzionale era composta di sette articoli, il primo dei quali era il seguente: «La Repubblica italiana riconosce ai popoli che ne fanno parte il diritto all'autodeterminazione». Il secondo era il seguente: «Il diritto all'autodeterminazione viene esercitato attraverso un referendum popolare». È ovvio che, in assenza di questo principio di libertà, non è assolutamente possibile parlare di federalismo. Ma quel nostro disegno di legge costituzione non è mai stato né discusso né bocciato dalla Commissione bicamerale, perché il Presidente Violante lo aveva dichiarato irricevibile e di conseguenza non lo aveva trasmesso alla Commissione guidata dal collega D'Alema. Comino, capogruppo della lega nord, era intervenuto per protestare contro questa assurda decisione che vietava addirittura la discussione di un nostro disegno di legge e nel suo intervento in aula aveva dichiarato che la decisione del Presidente della Camera dei

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deputati del Parlamento di Roma dimostrava che le istituzioni dello Stato italiano erano illiberali, antidemocratiche...

PRESIDENTE. Mi consenta, onorevole Pagliarini: «il Parlamento»!

GIANCARLO PAGLIARINI. Nel mio testo c'è «il Parlamento di Roma». Siamo a Roma, no?

PRESIDENTE. Consenta alla Presidenza di precisare che, quando si parla del Parlamento, è il Parlamento.

GIANCARLO PAGLIARINI. Certo che glielo consento, ci mancherebbe altro!
...erano illiberali, antidemocratiche, repressive e fasciste.
Ricordo che alla parola «fasciste» il Presidente Violante era sobbalzato, era diventato pallido e aveva interrotto il nostro capogruppo con queste precise parole: «Onorevole Comino, mi scusi, non posso consentire che si dica "fascista" a questa istituzione. È chiaro?».
Quell'interruzione significava, se le parole hanno un senso, che Violante non accettava che il Parlamento italiano fosse considerato fascista; però Violante non se l'è sentita di contestare la chiara ed esplicita dichiarazione che il Parlamento italiano...

PRESIDENTE. Mi scusi, onorevole Pagliarini, perché vuole che io, nei suoi confronti, debba fare esattamente quello che legittimamente e doverosamente ha fatto l'onorevole Violante nei confronti di Comino? Se lei continua su questa strada, mette me nella stessa condizione in cui si è trovato il Presidente Violante.

GIANCARLO PAGLIARINI. Onorevole Presidente, tutto quello che sto dicendo risulta da un documento pubblico. Si tratta del resoconto stenografico della seduta di mercoledì 5 febbraio 1997. A questo punto allegatelo agli atti ed io passo al resto. È contento?

PRESIDENTE. Mi sembra che sia la cosa più prudente.

GIANCARLO PAGLIARINI. Però l'alleghiamo agli atti, altrimenti non ci siamo mica! Benissimo, andiamo avanti!
Il secondo ricordo è più lontano, risale ai mesi di luglio e agosto 1996. Quando si stava elaborando il testo della proposta di legge costituzionale, quella che poi avrebbe fatto nascere la Commissione bicamerale, la lega nord continuava a proporre in tutte le sedi numerosi miglioramenti. Polo ed Ulivo non ne hanno accettato nessuno, neanche successivamente; purtroppo la Commissione bicamerale non li ha tenuti in nessun conto. Io però ne voglio ricordare alcuni perché li ritroveremo negli emendamenti che discuteremo in questa stessa aula fra due settimane.
In primo luogo avevamo proposto di inserire nella Costituzione un principio volto a garantire un minimo di tutela costituzionale all'impresa. Non è passato? Va bene, prendiamo atto che Polo ed Ulivo non vogliono tutelare nella Costituzione le imprese ed il lavoro, ma vogliono solo comandare loro, mentre una Costituzione che garantisca maggiore tutela alle imprese limiterebbe il potere dei politici. Ecco perché questa proposta della lega nord non è stata accettata.
In secondo luogo, proponevamo di regolamentare nella Costituzione i confini del diritto di sciopero (naturalmente solo in casi particolari, cioè nei servizi di pubblica utilità, eccetera). Ma una proposta del genere avrebbe tolto potere ai sindacati e così non se ne è fatto nulla. In terzo luogo, chiedevamo di fissare nella Costituzione un tetto massimo alla pressione fiscale e inquadrare meglio nella Costituzione il potere di tassazione e limitarlo. Anche questa proposta della lega nord non è stata accolta perché avrebbe tolto potere ai politici e li avrebbe obbligati ad un maggior senso di responsabilità. Ma scherziamo? Questi sono pensieracci da calvinisti! Via, via! Polo e Ulivo di queste cosacce da padani non ne vogliono nemmeno sentire parlare!

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E ancora: inserire nella Costituzione un principio anti-trust; inserire il principio che con il debito pubblico si possono fare investimenti ma non si possono finanziare le spese correnti (questo principio noi lo chiamavamo «clausola di tutela delle generazioni future»); dare saldo presidio costituzionale al principio della libertà di stampa; eliminare la contraddizione tra l'articolo 1 («la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti stabiliti dalla Costituzione») e gli articoli dell'attuale Costituzione che limitano enormemente l'esercizio del referendum; limitare con la Costituzione la presenza dello Stato nell'economia e sancire nella Costituzione il principio dell'assoluta uguaglianza tra pubblico e privato. A mio giudizio queste sono due sfere parimenti sovrane. Se tra queste due sfere sorgono gravi conflitti, a decidere deve essere la volontà popolare attraverso un referendum. Il cosiddetto primato della politica secondo me è un'idea falsa e una società libera e aperta è sempre dualistica, poggia cioè su un'assoluta uguaglianza tra privato e pubblico.
Nel testo elaborato dalla Commissione bicamerale non vi è traccia di questi principi e noi li abbiamo inseriti in tutti i documenti, discussioni e incontri pubblici.
E questo è logico, perché alla base di tutto il contrasto che qui, nel Parlamento italiano, si può quotidianamente toccare con mano tra i deputati e i senatori della lega nord per l'indipendenza della Padania e gli altri membri del Parlamento c'è un'insanabile differenza culturale.
Noi siamo convinti che il potere sia del popolo, della gente e, di conseguenza, tutte le nostre azioni e proposte vanno in quella direzione, ma la maggioranza dei membri della Commissione bicamerale e dei due rami del Parlamento italiano hanno idee diverse.
Il potere, per i nostri colleghi, sia del Polo che dell'Ulivo, è e deve restare qui a Roma, nei palazzi del potere. Il potere è cosa della Chiesa, della grande industria, dei sindacati, del grande partito di questa grande sinistra, cioè quello che per conservare il potere fa una politica di destra; il potere è dei burocrati di Roma, non è del popolo.
Il testo che stiamo esaminando è stato scritto da mani che hanno questa concezione dello Stato e del potere. Il risultato è che questo testo non delega potere ma ne accentra ancora di più a Roma, anche se i membri della Commissione bicamerale, con grande fantasia e, devo dire, con una «faccia di tolla» veramente incredibile hanno avuto il coraggio di battezzare questo testo centralista con il nome di «Ordinamento federale della Repubblica». Meno male che non si sono spinti fino ad intitolarlo «Ordinamento della Repubblica federale»! Capisco che avevano bisogno di sollevare un polverone per fare finta e cambiare qualcosa, ma a tutto c'è un limite.
Parlare di Repubblica federale sarebbe stato veramente troppo e se ne sono resi conto anche loro. Capite però che quella parola magica, federale, dovevano pur metterla da qualche parte. Così è saltata fuori questa perla, questa Costituzione kafkiana: stiamo discutendo dell'ordinamento federale di una Repubblica che non è federale.
Signori, la verità è che in questo testo di federale non c'è niente di niente. Queste sono affermazioni gravi che non posso fare senza poi dimostrarle e lo farò, commentando per voi e per la gente che sta pazientemente ascoltando Radio radicale l'articolo più centralista di questo testo centralista: l'articolo 62, che parla delle tasse.
La lega nord per l'indipendenza della Padania non ha mai perso l'occasione per proporre quella che noi chiamiamo l'inversione dei flussi fiscali. Oggi i soldi delle tasse vanno quasi tutti a Roma, allo Stato centrale, che ne spende una buona parte direttamente, perché gestisce in prima persona alcuni servizi (istruzione, esercito, ministeri, giustizia, eccetera); quello che non viene gestito direttamente da Roma torna indietro ai comuni (i cosiddetti trasferimenti statali). Con quei quattrini e con le entrate proprie gli enti locali svolgono i servizi non gestiti direttamente
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dallo Stato, ma i trasferimenti sono, come si dice in gergo, fortemente vincolati: gli enti locali possono usare questi quattrini solo per fare quello che gli dice lo Stato; se un ente risparmia da una parte, non può usare quei soldi per fare altro. Secondo la lega nord i flussi fiscali dovrebbero essere invertiti, come abbiamo sempre proposto.
Oggi i soldi pagati, per esempio, da un cittadino di Vicenza, di Bergamo, di Desenzano, vanno a Roma dove si fermano e fanno una brutta fine, ad eccezione di quella piccola parte che Roma rimanda indietro ai comuni. Con l'inversione dei flussi fiscali, i soldi delle tasse smettono di fare questi assurdi viaggi di andata e ritorno. Con la proposta della lega nord le cose sarebbero organizzate in modo più logico e razionale: le tasse di Bergamo resterebbero a Bergamo, che si terrebbe quello che gli spetta per svolgere i suoi compiti; il resto andrebbe alle province, che si terrebbero quello che è necessario per svolgere i loro compiti; il resto ancora alle regioni e infine a Roma, dove arriverebbe solo quello che spetta allo Stato centrale perché svolga i suoi compiti, senza i balletti di andata e ritorno ai quali dobbiamo assistere quotidianamente.
Secondo noi, per raggiungere questo obiettivo, ci si può organizzare in tre modi. Il primo è che le regioni si tengono il 100 per cento delle loro tasse ed ogni anno decidono tutte assieme, con la massima trasparenza, cosa mettere in comune per le spese generali dello Stato, per le dovute politiche di solidarietà e per lo sviluppo delle regioni più arretrate. Noi riteniamo che la quota da mettere in comune non debba superare il 20 per cento.
Un secondo modo è che le regioni si tengano le loro tasse e lo Stato è titolare di una sola imposta che viene pagata da tutti i cittadini di tutte le regioni. Con questi soldi lo Stato svolge i suoi compiti.
La terza possibilità è che il gettito delle solite tasse (IVA, IRPEF, eccetera) venga suddiviso tra le regioni e lo Stato centrale. Questo è il principio della compartecipazione.
Personalmente preferisco la prima soluzione, ma vanno bene anche le altre due. Ognuna delle tre elimina comunque l'assurdo balletto al quale dobbiamo assistere oggi, che genera tante ingiustizie e tanta inefficienza. La Commissione bicamerale, con l'articolo 62, propone invece un balletto ancora più bizantino, più centralista, più ingiusto e più inefficiente di quello di oggi. Vediamo di cosa si tratta.
L'inizio apparentemente è buono e infatti il comma 2 dell'articolo 62 recita: «I comuni, le province e le regioni stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri». Uno allora dice: che bello, finalmente comuni, province e regioni stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri! Uno pensa che il sistema che avevano in mente quelli che hanno scritto un articolo che comincia in questo modo sia proprio quello che ho appena descritto e dice: sono proprio contento, non ci sono più i soldi ballerini che vanno a Roma e che in piccola parte tornano indietro! Che bello, è finita quell'assurdità tecnica che è la finanza derivata! Che bello, il potere si avvicina al popolo, esce dai palazzi romani! Che bello, finalmente i politici bravi saranno quelli che dimostreranno di saper lavorare duramente e con creatività e non quelli che sono più abili a fare i giri dei palazzi romani, con la mano tesa, quelli più abili a chiedere soldi per il loro collegio, in cambio di un voto, di un appoggio, di una raccomandazione o il nome dell'appartenenza alla stessa famiglia. Che bello, finalmente si sostituisce la cultura del lavoro e del fare alla cultura del chiedere e dell'aiuto mafioso!
Purtroppo non è così, perché l'articolo continua dicendo: «essi dispongono, inoltre, di una quota non inferiore alla metà del gettito complessivo delle entrate tributarie erariali, escludendo dal computo le risorse da riservare, anno per anno, alle esigenze indivisibili della comunità nazionale indicate nel quarto comma.» Come, le entrate erariali? Allora non avevamo capito niente? Cosa sono queste entrate?
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Avevamo capito che non c'erano più e che finalmente le tasse venivano pagate ai comuni, alle province e alle regioni.
Si sente puzza di bruciato e allora andiamo di corsa a vedere cosa dice questo quarto comma: «Sono sottratte dal computo dei tributi erariali da ripartire tra comuni, province, regioni e Stato le risorse destinate: a) al servizio del debito pubblico;» - va bene, sono interessi passivi e tolti questi già non resta molto da ripartire - « b) a far fronte a calamità naturali;» - questo è giustissimo - « c) a interventi volti a favorire uno sviluppo economico e sociale equilibrato sul territorio nazionale, secondo quanto deliberato con legge approvata dalle due Camere;».
È chiaro che questi interventi svolti a favorire uno sviluppo economico e sociale equilibrato su territorio nazionale non sono altro che assistenza al Mezzogiorno. Questo vuol dire che continueremo ad avere fiscalizzazione di oneri sociali nel Mezzogiorno, incentivi al sud, prestiti d'onore, borse di studio, 800 mila lire al mese a quelli che accettano di andare a lavorare al nord e, già che ci siamo, 800 mila lire al mese a quelli che accettano di restare a lavorare a casa propria nel Mezzogiorno. Insomma, le solite cose che in questi anni non hanno generato nessuno sviluppo, non avendo nessun reale punto di contatto con il mercato. La differenza è che questo federalismo alla romana sarà addirittura previsto nella Costituzione.
Non è però finita, perché si tolgono anche i soldi che servono per costituire il fondo perequativo di cui al quinto comma. Andiamo di corsa a vedere cosa c'è scritto in questo quinto comma: «Con legge è istituito un fondo perequativo dal quale sono erogati i trasferimenti annui a favore delle comunità regionali nelle quali la capacità fiscale per abitante sia inferiore a certi parametri». Questi sono altri quattrini al Mezzogiorno, ma non è finita. Fate attenzione alla perla, perché il comma 5 continua inserendo nella Costituzione il «premio di inefficienza». C'è scritto infatti ancora: «o siano superiori i costi necessari all'erogazione dei servizi cui il comune, la provincia e la regioni sono tenuti». Non so se sia chiaro a tutti, ma qui si dice «superiori i costi necessari all'erogazione dei servizi».
Facciamo un esempio, prendendo dei sindaci a caso, quello di Lecco e quello di Napoli. Supponiamo che il primo si impegni, lavori come un matto e riesca ad organizzare le cose in modo molto razionale, così che il comune di Lecco è in grado di erogare un certo servizio al costo di 100 lire pro capite. Supponiamo invece che il sindaco di Napoli, non per colpa sua, abbia molto da fare, sia molto impegnato in importanti convegni e trasmissioni televisive, in viaggi a Roma, e supponiamo che non trovi il tempo per organizzare le cose in modo razionale, con la conseguenza che lo stesso identico servizio che a Lecco costa 100 lire, a Napoli venga erogato al costo di 150 lire. Ebbene, se lo stesso servizio a Lecco costa 100 lire e a Napoli costa 150, vuol dire che a Napoli c'è meno efficienza. Con la Costituzione che ci viene proposta, questa inefficienza viene premiata e, dal fondo perequativo di cui stiamo discutendo, Roma prende le 50 lire che il comune di Napoli spende in più e le accredita sul conto di quel comune.
Certo, l'articolo 62 prevede anche che la quota di partecipazione ai tributi erariali sia applicata in modo uniforme a tutte le regioni. Ma non dobbiamo prenderci in giro perché è ovvio che questa quota tenderà allo zero: dopo aver pagato queste quattro cose, non resta più niente e una parte di quello che rimane deve essere data all'INPS, che altrimenti non riesce a pagare le pensioni; un'altra parte la tiene Roma per i suoi ministeri, per i dipendenti statali, per i suoi enti inutili, per svolgere le sue funzioni che, nel testo che stiamo esaminando, sono diventate trenta, alla faccia del federalismo, includendo i beni culturali, l'ambiente, l'ordinamento sportivo, il controllo delle sostanze alimentari, pesi, misure.
Da qui, come in un gioco dell'oca, si torna al comma 2: poiché le tasse che vanno a Roma restano come sono oggi, cioè di gran lunga le più alte d'Europa, e
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siccome questo testo introduce la grande novità che i trasferimenti da Roma alla Padania diminuiranno in modo molto significativo, come faranno i comuni, le province, le regioni della Padania a sopravvivere? Non c'è problema: le regioni, le province e i comuni della Padania non si devono preoccupare perché, se vorranno pagare gli stipendi ai loro dipendenti, chiudere qualche buca nelle strade, fare qualche altra cosa per i loro cittadini, potranno sempre applicare l'articolo 62, comma 2, della nuova Costituzione italiana e aumentare le tasse. L'abbiamo appena visto: i comuni, le province e le regioni stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie.
Ma naturalmente dopo aver pagato le solite tasse a Roma! Tutto questo significa che è previsto nero su bianco un enorme e insostenibile aumento della pressione fiscale. Questo, signori, è solo uno dei tantissimi esempi del pessimo impianto di base e della pessima matrice culturale del testo consegnato dalla Commissione bicamerale. Un documento che ha un solo obiettivo: muoversi, agitarsi, sollevare un gran polverone, inventare falsi problemi e false soluzioni per fingere di cambiare qualcosa affinché tutto rimanga come prima e Roma possa continuare a sfruttare il lavoro dei popoli padani (Applausi dei deputati del gruppo della lega nord per l'indipendenza della Padania)!

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Novelli. Ne ha facoltà.

DIEGO NOVELLI. Presidente, colleghi, credo che in un dibattito come l'attuale, dopo anni di polemiche e di tentativi falliti o bruscamente interrotti dallo scioglimento anticipato delle Camere, nel momento in cui si discute un nuovo disegno istituzionale sarà concesso ad ognuno di noi di dire ad alta voce quale sogno si è inseguito per tanti anni, quale modello di Stato e di Governo avrebbe voluto vedere realizzati anche alla luce delle modeste personali esperienze vissute.
Sinceramente il mio sogno - e non credo sia solo mio - è quello di partecipare ad un processo di rinnovamento delle nostre istituzioni attraverso modifiche costituzionali capaci di cambiare l'esistente e, nello stesso tempo, di allargare la base decisionale, cioè l'esercizio della democrazia. Tuttavia, dinnanzi alle proposte della Commissione bicamerale francamente debbo confessare che il mio sogno è andato alquanto deluso. Ciò non significa non riconoscere l'immane lavoro svolto e le tante difficoltà politiche incontrate che, dobbiamo riconoscerlo, sono state in larga misura superate. Non appartengo alla categoria di chi ha santificato l'attuale Carta costituzionale considerandola intoccabile; tanto meno faccio parte dell'altra categoria, che considero più pericolosa, quella cioè di chi ritiene di possedere la verità, la soluzione salvifica, convinti di avere in tasca la ricetta unica e migliore. Dico in questa sede ciò che penso, riproponendo alcune linee direttrici che, secondo me, si sarebbero dovuto seguire mettendo mano alle modifiche costituzionali.
Per una serie di motivazioni troppo spesso dibattute, che per ragioni di tempo non richiamerò, si è creata nel nostro paese una frattura tra il paese reale e quello legale, tra il cittadino della strada e il cosiddetto palazzo: questa crisi risale alla fine degli anni settanta. Allora grandi movimenti di massa avevano coinvolto milioni di italiani: uomini, donne, giovani e anziani, al centro della loro azione manifestata sui luoghi di lavoro, nelle scuole, nelle università, nelle città, nel mondo delle professioni, nella cultura e nella vita quotidiana, avevano posto due precisi obiettivi, ossia un forte bisogno di cambiamento e di maggiore democrazia. I cittadini chiedevano in sostanza di cambiare e di contare di più.
Quel grande movimento, sviluppatosi alla luce del sole, è stato contrastato e sconfitto da un altro movimento che si è mosso in modo occulto servendosi di tutti i mezzi, anche dei più barbari, per bloccare i processi di rinnovamento e cancellare le conquiste democratiche che avevano caratterizzato la fine degli anni sessanta. Stragismo, terrorismo rosso e

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nero, grande criminalità organizzata, mafia, apparati dello Stato deviati, logge massoniche segrete sono state gli strumenti utilizzati dalle forze conservatrici e reazionarie italiane e straniere, contrarie ad ogni rinnovamento della nostra società, protette dall'ingannevole schermo della difesa dei valori dell'Occidente minacciati dal pericolo comunista.
Gli anni ottanta e il decennio da qualcuno definito della follia hanno segnato per l'Italia un ulteriore appassimento della vita democratica, un ulteriore allargamento della frattura, del distacco tra i cittadini e le istituzioni. Poi venne l'esplosione, dico io salutare, di tangentopoli, che portava alla luce profondi e radicati fenomeni di degrado e di corruzione della nostra vita politica dal centro alla periferia dello Stato, contribuendo oggettivamente ad accentuare la sfiducia, il qualunquismo, se non addirittura il disprezzo di larga parte dell'opinione pubblica verso la politica, le istituzioni repubblicane e di fatto verso la democrazia.
Illusoria, se non sciagurata, si rivelò la scelta referendaria per l'introduzione del maggioritario, perché prima non si era disegnata la nuova forma di Stato e di governo che si voleva adottare. Debbo dire che poteva andare peggio. Per quanto mi riguarda, in riferimento alla mia parte politica, alle mie idee, alle mie aspirazioni, non ho imbarazzo a confessare che ci è andata bene, considerato che abbiamo vinto la lotteria del 21 aprile 1996.
Dovendo rinsaldare un tessuto democratico reso molto fragile dai tumultuosi eventi politici nazionali ed internazionali accaduti negli ultimi dieci anni, ogni riforma istituzionale doveva partire, a mio avviso, dalla primaria esigenza di restituire alla politica e alle istituzioni una dignità culturale, una credibilità, una capacità di leggere la realtà e di interpretare le esigenze dei cittadini coinvolgendoli, corresponsabilizzandoli nei processi riformatori. Ecco la grande occasione che si presentava; ecco il sogno di chi credeva e crede tuttora nelle possibilità di un adeguamento della Costituzione, nella parte dell'ordinamento, per renderla funzionale ad un disegno politico ispirato a principi di democrazia e di partecipazione.
Non mi dilungherò sulle proposte su cui avrei voluto discutere, ne ricorderò sommariamente alcune. Innanzitutto la riduzione drastica del numero dei parlamentari, anche per rendere i lavori delle Camere più funzionali, più snelli, più razionali, perché trecento deputati e centocinquanta senatori sono più che sufficienti, considerati i nuovi compiti e le responsabilità che dovrebbero essere affidati alle regioni e ai comuni. Inoltre la distinzione tra Camera e Senato per superare l'inutile attuale doppia lettura imposta dal bicameralismo; la netta separazione tra esecutivo e legislativo, sancendo l'incompatibilità tra i due organi come appartenenza; il massiccio decentramento dei poteri dello Stato verso le regioni e le realtà locali, nonché un reale decentramento del ruolo e delle funzioni della capitale, in una visione reticolare della direzionalità dello Stato.
Pur non avendo riserve di carattere ideologico nei confronti del presidenzialismo, ritengo che questo modello istituzionale non risponda alle esigenze del nostro paese; anzi sia una forma destinata ad accentuare fenomeni negativi, incentivando una cultura politica capace di logorare e non di irrobustire la vita democratica del nostro paese.
Il problema della governabilità può essere risolto diversamente, riservando alle coalizioni vincenti un premio di governabilità; eliminado per legge ogni possibilità di ribaltamenti delle maggioranze parlamentari espresse dalla volontà popolare; riducendo la durata del mandato delle Camere da cinque a quattro anni; eleggendo direttamente gli esecutivi con indicazione del premier ed evitando ogni forma di esasperazione leaderistica che considero culturalmente, prima ancora che politicamente, dannosa, negativa per ogni società moderna, civile e progressista intenzionata ad operare sempre sul filo della ragione e non della emotività.
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Questi erano i sogni che continuo ostinatamente a ritenere realizzabili e trasformabili in realtà per cambiare l'esistente.
Purtroppo questo dibattito - è l'ultima considerazione prima delle conclusioni - non ha visto nel paese una grande mobilitazione dei cittadini; una mobilitazione delle intelligenze e delle coscienze.
Avviene tutto - mi spiace dirlo - nell'indifferenza, nel disinteresse. Si è svolto un grande dibattito prima nella bicamerale ed ora in quest'aula e sui giornali abbiamo letto più pettegolezzi, più retroscena che non un confronto di idee, di opinioni e di posizioni. Anche da questo punto di vista credo che vi siano motivi di preoccupazione: dobbiamo chiederci se noi addetti ai lavori abbiamo fatto di tutto per non disturbare gli utenti o se invece abbiamo operato in modo da non essere disturbati.
Mi riserverò, nel corso della discussione sull'articolato, di esprimere il mio voto di volta in volta, non assumendo un atteggiamento negativo a priori. Il mio stato d'animo non è quello di un deluso rassegnato, ma semmai quello di un insoddisfatto, che non rinuncia però alle proprie idee ed alle proprie convinzioni. Il tempo, come sempre, sarà il miglior giudice (Applausi dei deputati del gruppo della sinistra democratica-l'Ulivo).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Miraglia Del Giudice. Ne ha facoltà.

NICOLA MIRAGLIA DEL GIUDICE. Penso che l'impianto della Commissione bicamerale possa trovare accoglimento all'interno di questo Parlamento. Dopo tanti anni finalmente ci si trova di fronte alla possibilità di riformare la seconda parte della Costituzione. Affermare che ci si trova di fronte ad un impianto che può essere accettato dal Parlamento non vuol dire però che questo impianto possa essere migliorato in sede parlamentare. Mi permetto di non essere d'accordo con l'onorevole Armaroli, il quale ieri affermava che pacta sunt servanda: ogni deputato è libero di esprimere il proprio pensiero e non ci sono patti da rispettare tra quello che proviene dalla Commissione bicamerale e quanto decide il Parlamento. Il testo elaborato dalla bicamerale è sicuramente perfettibile ed ognuno di noi deve lavorare affinché venga migliorato, in quanto le riforme appartengono necessariamente a tutti.
Mi preme fare alcune considerazioni, iniziando dalla relazione dell'onorevole Boato in tema di giustizia. È una relazione sicuramente interessante - del resto l'onorevole Boato è un esperto in questa materia - ma vi sono alcuni elementi che mi lasciano perplesso. Non riesco a capire la distinzione del Consiglio superiore della magistratura in due tronconi, uno per il pubblico ministero e l'altro per l'organo giudicante: allora si dovrebbe avere anche il coraggio di separare le carriere tra magistrati ed inquirenti e magistrati requirenti, garantendo tuttavia che l'ordinamento costituzionale tuteli l'autonomia e l'indipendenza del pubblico ministero e della magistratura requirente. Guai se pensassimo ad un pubblico ministero dipendente dal potere esecutivo! Anzi - devo dire quello che penso - preferirei che la Costituzione rimanesse così com'è, senza separazione delle carriere e senza distinzione all'interno del Consiglio superiore della magistratura. Una cosa è certa: se non si perverrà ad una separazione delle carriere, sicuramente io ed altri deputati firmatari di emendamenti in tal senso non voteremo a favore della divisione del Consiglio superiore della magistratura in due tronconi.

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Lei sa che neanch'io ho votato a favore: è stato il suo gruppo che ha votato a favore!

NICOLA MIRAGLIA DEL GIUDICE. Per questo affermavo che il principio pacta sunt servanda vale relativamente, perché ogni deputato in questo caso è libero di decidere come vuole. Ritengo che l'autonomia e l'indipendenza della magistratura siano beni di altissimo valore e

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che nessuno possa imporre ad un deputato di modificare il suo orientamento. Sono convinto che l'autonomia e l'indipendenza di tutta la magistratura, inquirente e requirente, siano valori che tutti quanti noi, nuovi costituenti, dobbiamo tenere in considerazione. È meglio pertanto che la magistratura sia lasciata così com'è, magari con degli accorgimenti.
Forse un accorgimento potrebbe essere incidere sull'obbligatorietà dell'azione penale. Ferma restando l'indipendenza della magistratura, penso che forse intervenire su tale requisito non sarebbe una cosa campata in aria; il Parlamento potrebbe fissare dei criteri di priorità dell'azione penale, che altrimenti vengono decisi dal procuratore della Repubblica di ogni singolo circondario. È inutile negare l'evidenza: ogni procuratore, in buona fede, ritenendo che determinati interessi siano meritevoli di tutela rispetto ad altri, predilige determinati affari da portare avanti. Pertanto il Parlamento, in sede di riforma costituzionale, potrebbe stabilire i casi nei quali si renda effettivo l'inizio dell'azione penale.
Un altro punto sul quale mi preme di intervenire riguarda la giustizia amministrativa. Il Consiglio di Stato e la Corte dei conti perderebbero, secondo la riforma costituzionale, la giurisdizionalizzazione, nel senso che non avrebbero più potere giurisdizionale e sarebbero soltanto dotati di poteri consultivi. Invito ad una riflessione al fine di evitare che organi di questa competenza non riescano a prestare la loro opera nell'amministrazione della giustizia.
Concludendo il discorso sulla giustizia, che ci vedrà impegnati in seguito, ho inteso soltanto manifestare l'orientamento mio e di altri colleghi sulla necessità di non effettuare riforme che possano ledere l'autonomia e l'indipendenza della magistratura.

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Lei sa che noi abbiamo rafforzato l'indipendenza del pubblico ministero stabilendo che è indipendente da ogni potere.

NICOLA MIRAGLIA DEL GIUDICE. È stato un fatto molto positivo inserito nel progetto di revisione costituzionale.
Passando alla questione del presidenzialismo, penso che essa abbia risentito dell'orientamento della pubblica opinione. Si è arrivati ad una forma di semipresidenzialismo che, conoscendo il carattere parlamentare della Repubblica italiana, credo possa essere largamente condivisa. Non ritengo che nel nostro sistema si possano attribuire poteri troppo forti al Presidente della Repubblica, eletto oltretutto su base popolare. Ritengo che un contemperamento fra i poteri di quest'ultimo e quelli del Presidente del Consiglio possano rispecchiare la realtà politica italiana. Intervenendo in sede di legislazione costituzionale, non si possono dimenticare tanti anni di storia, anche politica, non si può dimenticare ciò che è successo fino ad oggi: passare da un sistema parlamentare ad un sistema completamente diverso, senza un anello di congiunzione, potrebbe essere effettivamente pericoloso. Penso invece che tale anello di congiunzione potrebbe essere dato dall'attribuzione al Presidente della Repubblica di poteri enormi in determinate situazioni: basti pensare che egli presiede il Consiglio supremo di difesa e che può indire nuove elezioni quando ritenga che sia mutato il quadro politico interno al paese. Si tratta di poteri enormi, ai quali è giusto stabilire un contemperamento in sede parlamentare attraverso il voto di fiducia che le Camere danno al Presidente del Consiglio.
Per quanto riguarda il federalismo, penso che la relazione del senatore D'Onofrio - a questo proposito in polemica con il collega Pagliarini, che però è andato via -...

MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. È stato un blitz quello di Pagliarini!

NICOLA MIRAGLIA DEL GIUDICE. Evidentemente egli ha letto la sua relazione, ma non ha ascoltato quanto affermano gli altri: secondo me, in una democrazia

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compiuta, questo non è giusto. Se si pretende la presenza dei relatori sarebbe anche giusto che chi svolge la propria relazione debba stare a sentire quanto affermano gli altri intervenuti, altrimenti si dice quello che si pensa ma si ignora se quanto si è detto sia giusto o meno. Inoltre, poiché le nostre dichiarazioni escono al di fuori delle aule parlamentari, ciò è ancora più giusto, perché esse devono poter essere controbattute quando non sono rispondenti alla realtà del testo elaborato dalla Commissione bicamerale.
Il senatore D'Onofrio ieri è stato di un'estrema chiarezza, perché ha incentrato la sua relazione su due punti, che secondo lui sono stati positivi, pur essendo anche critico su alcuni aspetti del federalismo. Lo stesso relatore ha lamentato la mancanza dell'autonomia impositiva degli enti locali: l'ha detto a chiare lettere, ma da qui a quanto ha affermato il senatore Pagliarini ce ne corre! Poiché, come dicevo poc'anzi, le nostre dichiarazioni escono all'esterno, perché vengono trasmesse da Radio radicale, è il caso di controbattere in diretta, per così dire, alle dichiarazioni del senatore Pagliarini.
L'articolo 62 del progetto di legge costituzionale proveniente dalla Commissione bicamerale, infatti, recita testualmente (i colleghi mi consentiranno una lettura di pochi minuti): «I Comuni, le Provincie e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa nelle forme e nei limiti stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi approvate dalle due Camere.
I Comuni, le Provincie e le Regioni stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri. Essi dispongono, inoltre, di una quota non inferiore alla metà del gettito complessivo delle entrate tributarie erariali, escludendo dal computo le risorse da riservare, anno per anno, alle esigenze indivisibili della comunità nazionale indicate nel quarto comma. Dispongono, infine, di trasferimenti perequativi senza vincoli di destinazione, qualora ricorrano le condizioni previste dal quinto comma (...)».
Recita ancora l'articolo 62: «Con legge è istituito un Fondo perequativo dal quale sono erogati i trasferimenti annui a favore delle comunità regionali nelle quali la capacità fiscale per abitante sia inferiore a parametri definiti dalla legge stessa, o siano superiori i costi necessari all'erogazione dei servizi cui il Comune, la Provincia e la Regione sono tenuti. Scopo del Fondo è quello di consentire alle Regioni beneficiarie, alle Provincie e ai Comuni, di svolgere le funzioni ed erogare i servizi di loro competenza ordinaria ad un livello di adeguatezza medio ed in condizioni di massima efficienza ed economicità. La costituzione e la distribuzione del Fondo sono definite con legge secondo parametri uniformi ed oggettivamente determinabili, stabiliti per un periodo pluriennale (...)».
Conclude l'articolo 62: «Le Regioni e gli enti locali possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento e rispondono con il loro patrimonio disponibile delle obbligazioni contratte. È esclusa ogni forma di garanzia dello Stato sui prestiti accesi dai Comuni, dalle Provincie e dalle Regioni».
Signor Presidente, signori membri della Commissione bicamerale, ho voluto leggere il testo dell'articolo 62 perché ad esponenti della lega nord può essere consentito dire quello che si vuole, ma è anche opportuno, quando si esce all'esterno, dire la verità. Infatti, di fronte a persone che hanno lavorato in sede di Commissione bicamerale, rispetto ad un testo che, come dicevo, può essere perfettibile e migliorabile, che può anche essere dichiarato dall'Assemblea non sufficiente, in sede di legislazione costituzionale, bisogna avere il coraggio di dire la verità. Ed allora, dalla lettura dell'articolo 62 è risultato chiaro che la Commissione bicamerale neocostituente ha inteso stabilire dei principi che sono completamente diversi da quelli enunciati dall'onorevole Pagliarini.
Penso che in sede di riforma costituzionale sia vietato a chiunque fare politica. In tale ambito non bisogna fare politica né guardare all'elettorato, ma andare ben al di là. Stiamo discutendo di norme costituzionali che saranno in vigore
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per 30, 40 o 50 anni e nessuno di noi potrà sapere tra decenni quale sarà l'assetto politico del nostro Stato. A questo proposito occorre però non dire cose che non sono vere. È necessario dichiarare la verità e migliorare il testo.
Come dicevo, di miglioramenti da introdurre ce ne sono; riguardano la giustizia e lo stesso federalismo. Forse, attribuire un'autonomia impositiva maggiore agli enti locali sarebbe quanto mai opportuno, così come per quanto riguarda i poteri del Parlamento sarebbe opportuno rivedere la partecipazione di delegati dalle assemblee regionali. Analogamente, in sede di revisione costituzionale sarebbe opportuna la partecipazione di membri di assemblee legislative regionali. Penso però che il testo, così come partorito dalla Commissione bicamerale, per perfettibile che sia, rappresenti un'ottima base di partenza. In conclusione, signor Presidente, è un'occasione da non perdere, perché se manchiamo anche questa opportunità, che vede tutti uniti nella volontà di modificare le norme costituzionali e di farle entrare in vigore, non so quale altra possibilità a breve termine potremo avere per modificare un assetto costituzionale che dopo tanti anni ha bisogno di una revisione (Applausi dei deputati del gruppo del CCD).

PRESIDENTE. Grazie, onorevole Miraglia Del Giudice.
Onorevoli colleghi, il seguito della discussione è rinviato alla seduta di domani.

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