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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del sottosegretario di Stato per gli affari esteri, Umberto Ranieri, sullo sviluppo dell'acquis di Schengen, anche in relazione agli obiettivi contenuti nel programma di lavoro della Presidenza portoghese.
UMBERTO RANIERI, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Desidero svolgere alcune considerazioni generali per ricordare come, nell'ambito dell'indagine conoscitiva svolta nel 1999 dal Comitato, sia
emerso, con una certa chiarezza, l'interesse del Comitato stesso a continuare ad esercitare i poteri ad esso conferiti dalla legge di ratifica degli accordi di Schengen e ad estendere il suo campo di azione a tutte le materie appartenenti allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
del 2000 e, per le frontiere aeroportuali, entro il 26 marzo del 2000 in base ad intese bilaterali tra gli Stati Schengen, dandone comunicazione al Consiglio e alla Commissione entro il 1o aprile del 2000.
l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam sono entrati a far parte della sfera comunitaria, per contribuire alla progressiva realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
PRESIDENTE. Ringrazio il sottosegretario Ranieri e do la parola ai colleghi che intendano porre quesiti.
SANDRA FEI. Ringrazio il sottosegretario per essere finalmente riuscito ad arrivare in Commissione, visto che lo stavamo attendendo da molto tempo.
UMBERTO RANIERI, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Solo l'altra volta non sono intervenuto; per il resto, sono sempre giunto quando mi è stato chiesto di venire. Mi scuso per la volta precedente, ma sono stato praticamente «prigioniero» di una Commissione; avevo chiesto di spostare l'incontro, ma non è stato possibile.
SANDRA FEI. In realtà la richiesta l'abbiamo avanzata tempo addietro.
UMBERTO RANIERI, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri. A me è stato chiesto di intervenire ed io, da soldato, sono venuto...
SANDRA FEI. Sì, ma il sottosegretario non può venire a dire di essere soldato dei suoi segretari; noi abbiamo fatto una richiesta molto tempo fa ed avremmo voluto ricevere risposte a tempo debito.
UMBERTO RANIERI, Sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Ogni volta che sono stato invitato sono venuto.
SANDRA FEI. Sì, ma se uno viene dopo due mesi...! È questa la precisazione che intendevo fare.
Abbiamo quindi ritenuto opportuno procedere all'audizione del sottosegretario Ranieri perché, da quanto ci risulta, tutte queste tematiche passano attraverso il COREPER, al quale certamente fa riferimento il Ministero degli esteri.
PRESIDENTE. Vorrei interloquire con l'onorevole Ranieri, che ha ricordato come l'esperienza della cooperazione Schengen, anche per il modesto contributo di questo versante parlamentare, abbia permesso di avvicinare e rendere più forte la realizzazione della quarta libertà fondamentale, cioè la libera circolazione delle persone.
da quasi tutti i capigruppo di maggioranza e di opposizione, da esponenti di questo Comitato e di altre Commissioni che insieme avvertono una difficoltà. Arrivare addirittura ad una mozione ha significato andare oltre l'ovvio, ricorrere ad un atto quasi superfluo, perché è scritto nelle norme e nei trattati che i Parlamenti nazionali oggi debbono concorrere alla definizione della fase ascendente delle decisioni che si assumono in ambito europeo.
un continuo flusso di informazioni. Non essendoci più il segretariato, ma facendo tutto capo alla rappresentanza italiana, probabilmente si sono appesantiti dei meccanismi che hanno finito con l'ostruire alcuni canali di comunicazione fra Bruxelles e Roma. Anche questo potrebbe essere uno degli elementi da prendere in considerazione per andare a vedere insieme, ognuno per le proprie responsabilità e competenze, come si sta sviluppando l'incorporazione dell'acquis di Schengen nel quadro dell'Unione europea, che non è un dato di fatto una volta tanto ma è un processo che si deve sviluppare nell'arco di cinque anni (penso all'Inghilterra e al rapporto con i paesi nordici).
L'audizione odierna riguarda il percorso che gli accordi di Schengen hanno seguito a partire dall'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (maggio scorso), con il quale, come è noto, la cooperazione Schengen è stata integrata nel quadro giuridico dell'Unione europea. A partire da quel momento si è creata una situazione che ha presentato anche qualche elemento di incertezza sui meccanismi e sulle procedure da instaurare per seguire il costante flusso informativo tra Governo e Comitato Schengen (ovviamente parlo soltanto del versante italiano) che, in base alla legge istitutiva n. 388 del 1993, ha il compito di esprimere pareri vincolanti sui progetti di decisione impegnativi per l'Italia pendenti dinanzi a quello che era il comitato esecutivo previsto dal Trattato.
Oggi vi è una situazione diversa: l'acquis di Schengen è stato ventilato tra il primo e il terzo pilastro dell'Unione europea, ragione per la quale i progetti di decisione sono esaminati non più da quel comitato esecutivo ma di fatto da un comitato misto, che si riunisce in genere a latere delle riunioni del consiglio GAI, nell'ambito del quale sono approvate in via definitiva le decisioni che proseguono l'acquis di Schengen.
A tale riguardo, proprio per i problemi che si sono evidenziati in questa fase, è stata presentata sia alla Camera sia al Senato una mozione, che sarà discussa in aula venerdì della prossima settimana, cioè il 24 marzo, almeno per quanto riguarda Montecitorio, proprio per definire l'ulteriore prosecuzione dei poteri, della funzione e del ruolo di questo comitato, successivamente all'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam.
Per noi l'acquis di Schengen rappresenta il nucleo dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia delineato dal Trattato e rinforzato dal vertice straordinario di Tampere. Quindi, è per noi di fondamentale importanza mantenere il controllo parlamentare sulle decisioni che in tale ambito vengono assunte e che costituiscono parte integrante del programma di lavoro della Presidenza portoghese.
È su questi temi che abbiamo chiesto all'onorevole Ranieri di essere audito dal Comitato. Ringrazio il sottosegretario e gli do senz'altro la parola.
Come è noto, l'acquis di Schengen è stato incorporato nel quadro dell'Unione con conseguente attribuzione ad ogni sua singola disposizione di una base giuridica individuata nei trattati della Comunità europea o dell'Unione europea. Più precisamente si è trattato di un assorbimento pressoché completo nel quadro comunitario, essendo rimasto nell'ambito intergovernativo, ex terzo pilastro, solo il sistema di informazione Schengen. Con la fusione così operata, gli strumenti che costituiscono l'acquis di Schengen hanno cessato di esistere in quanto tali. Si pone dunque un duplice problema: da un lato l'esigenza della riconoscibilità di ciò che costituisce sviluppo dell'acquis, e dall'altro i poteri che il Parlamento può esercitare in relazione agli atti che rappresentano tale sviluppo. Alla questione della riconoscibilità viene fatto riferimento nell'intervento che avrò modo di svolgere, sicuro di restare nei tempi (ricordava il collega che c'è un voto importante al Senato).
Quanto al secondo problema, va tenuto presente che al Parlamento è stato in un primo momento attribuito, con la legge di ratifica della convenzione di Schengen, il potere di esprimere pareri obbligatori e vincolanti sugli atti Schengen e successivamente, con la legge di ratifica del Trattato di Amsterdam, il potere di formulare osservazioni ed esercitare poteri di indirizzo relativamente alla normativa dell'Unione europea, nel cui ambito è stato assorbito l'acquis di Schengen.
L'assorbimento nell'alveo dell'Unione, operato dall'entrata in vigore del Trattato il 1o maggio dell'anno scorso, ha confermato l'importanza del peso specifico delle tematiche di Schengen. Sono anzi convinto che l'integrazione dell'acquis costituisca una tappa importante che ha reso più trasparente ed incisivo il modello di cooperazione e di libera circolazione Schengen, al cui approfondimento e alla cui evoluzione il Comitato parlamentare di controllo ha contribuito in maniera significativa.
Come è noto l'accordo Schengen e la sua convenzione di applicazione hanno svolto, sin dalla loro creazione, la funzione di laboratorio della Comunità europea, nella prospettiva della piena realizzazione della cosiddetta «quarta libertà», cioè la libera circolazione dei cittadini, una funzione da cui la Comunità e l'Unione europea hanno tratto vantaggio. Ciò d'altra parte era chiaro sin dall'inizio, prevedendo la convenzione di applicazione la subordinazione delle norme Schengen alla loro compatibilità con il diritto comunitario e trova conferma nell'esistenza nel protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen allegato al Trattato di Amsterdam di una disposizione che consente una cooperazione rafforzata nel quadro istituzionale dell'Unione tra tredici Stati membri dell'Unione medesima.
Prima di affrontare più in particolare la tematica del futuro sviluppo dell'acquis, vorrei fare riferimento ad un recente evento che, pur non essendo esplicitamente richiamato nel programma portoghese, merita di essere sottolineato per gli importanti risvolti operativi che comporterà nei prossimi mesi. Si tratta dell'estensione della piena applicazione dell'acquis ad uno Stato membro, la Grecia. La soppressione dei controlli alle persone alle frontiere greche presenta importanti implicazioni, tra le quali merita particolare considerazione la problematica dei flussi migratori clandestini. Va rammentato che la decisione di applicare pienamente l'acquis di Schengen in Grecia è stata assunta, il 12 gennaio scorso, dal Consiglio dell'Unione che ha contestualmente individuato nel periodo compreso tra il 1o gennaio del 2000 e il 26 marzo del 2000 i termini entro i quali sopprimere i controlli alle persone alle frontiere tra la Grecia e gli Stati che applicano pienamente Schengen.
In particolare è stato deciso che i controlli sarebbero stati soppressi per le frontiere interne marittime il 1o gennaio
In relazione a tale ultimo punto è stata convenuta, su suggerimento della Presidenza portoghese, una data comune a tutti i partner, che coinciderà con il 26 marzo prossimo. In questo contesto, il governo greco ha invece rivolto a tutti i partner l'invito a distaccare i propri ufficiali di collegamento con la funzione di sostenere gli sforzi delle autorità greche per la corretta ed efficace attuazione dell'acquis Schengen. Sull'attuazione dell'acquis in Grecia sarà inoltre chiamata a pronunciarsi nel corso dell'anno una commissione ad hoc, il cui mandato dovrà essere al più presto definito indicando i settori oggetto di esame.
Esplicitamente inclusi tra le priorità della presidenza portoghese sono la valutazione dei paesi nordici e il proposito di raggiungere un accordo sull'applicazione parziale dell'acquis Schengen da parte del Regno Unito.
In merito alla prima questione, va ricordato che il Consiglio valuterà nel corso del 2000 la capacità di Danimarca, Finlandia, Islanda, Norvegia e Svezia, che hanno aderito alla cooperazione Schengen nel 1996, di applicare l'acquis. Uno dei prossimi impegni al riguardo è costituito dalla presentazione al Consiglio giustizia e affari interni del mese di marzo 2000 di una sintesi della valutazione delle risposte di tali paesi ad un questionario riguardante la normativa nazionale in vigore nei settori appartenenti all'acquis.
Quanto alla Gran Bretagna, va ricordato come tale paese abbia chiesto, ai sensi del protocollo Schengen, di partecipare a talune disposizioni dell'acquis, in particolare a quelle sulla cooperazione fra polizie, sulla cooperazione giudiziaria, sugli stupefacenti, sul sistema di informazione Schengen, sulla protezione dei dati personali. Sono noti la determinazione e l'orientamento britannico a non aderire a quelle disposizioni che riguardano la soppressione dei controlli alle frontiere interne. Sono ancora allo studio le modalità attraverso le quali si potrà assicurare una partecipazione parziale della Gran Bretagna, risolvendo quei problemi tecnico-politici che discendono dalla innegabile constatazione che l'abolizione del controllo alle frontiere interne è la chiave di volta di un sistema di libera circolazione delle persone.
Vi è un'ulteriore questione, quella che costituisce uno sviluppo dell'acquis Schengen che la presidenza portoghese ha posto tra le sue priorità, sulla base delle conclusioni del vertice di Tampere. Si tratta in particolare della riammissione degli immigrati in posizione di clandestinità o irregolarità, problematica riguardo alla quale la presidenza ha previsto di continuare i lavori su un modello uniforme di accordo di riammissione tra Stati membri e paesi terzi e di raggiungere un accordo su progetti di direttive di negoziato per la conclusione di accordo di riammissione con paesi terzi.
Segnalo al riguardo che la Commissione ha recentemente preannunciato il proposito di presentare quattro progetti di direttive di negoziato per la conclusione di accordi di riammissione con il Marocco, lo Sri Lanka, il Pakistan e la Russia. È molto probabile che il dibattito nei prossimi mesi si concentri su tali mandati negoziali e non sul modello uniforme di accordo di riammissione tra Stati membri e paesi terzi, cui ho fatto cenno un attimo fa.
Un ulteriore campo di attività indicato dalla presidenza portoghese è rappresentato dalla definizione di regole per la riammissione interna, ovverosia di regole applicabili agli Stati membri per la riammissione di cittadini di paesi terzi clandestini o irregolari. Su tale argomento esiste una proposta di regolamento basata sull'articolo 63 del trattato comunitario, che prevede l'adozione da parte del Consiglio di misure nel settore dell'immigrazione e del soggiorno irregolari, compreso il rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare. Si tratta di uno dei settori che nel periodo di vigenza del trattato di Maastricht appartenevano all'ambito della cooperazione intergovernativa e che con
È da sottolineare come, allo stesso tempo, la riammissione di immigrati clandestini o irregolari appartenga ai settori della cooperazione Schengen, le cui disposizioni sono state assorbite nell'articolo cui facevo riferimento prima.
Più in dettaglio, la problematica è quella della competenza e delle procedure applicabili tra gli Stati membri in caso di rinvio dello straniero clandestino o irregolare dal territorio di uno Stato membro in quello di uno Stato terzo di origine o di provenienza. È il caso di sottolineare che il regolamento proposto si applicherebbe, in caso di adozione, all'interno dell'Unione per disciplinare i rapporti reciproci tra Stati membri.
Tale tematica costituisce sviluppo dell'acquis Schengen soprattutto alla luce dell'articolo 23 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen. Tale articolo prevede l'obbligo dei partner di rinviare nei rispettivi paesi di origine, o in altro paese terzo in cui hanno diritto di entrare legalmente, i cittadini dei paesi terzi illegalmente presenti nei loro territori. Il principio sotteso a tale disposizione è che lo straniero clandestino o irregolare venga riammesso in via diretta, ovverosia senza rinvio in altro paese Schengen.
Sono questi i punti nevralgici sui quali svilupperà il proprio lavoro la presidenza portoghese, secondo gli orientamenti già emersi e contenuti nel programma di lavoro che la presidenza portoghese ha reso noto e su cui, con questo intervento, volevo informare lei, presidente, e la Commissione.
Avrei voluto comprendere meglio (perché di ciò si tratta in questo Comitato) quali siano le linee che si stanno portando avanti; infatti, proprio perché è passato tanto tempo, le linee fissate dalla presidenza portoghese le abbiamo viste e riviste non soltanto in questa sede ma anche nelle Commissioni competenti. Ci interessava maggiormente conoscere lo stato della trattativa nello sviluppo delle tematiche che ci riguardano, quindi la fase ascendente in seno all'Unione europea.
Desidero infatti precisare che il nostro Comitato si occupa non solo di immigrazione ma anche di una serie di altre tematiche incluse nel trattato di Schengen, che vanno dalla criminalità organizzata al traffico di armi, al traffico di stupefacenti, alla tratta degli esseri umani e via dicendo. Sono temi sui quali non riusciamo ad essere tenuti al corrente di come stiano progredendo le cose in seno all'Unione europea da nessun membro del Governo.
Chiedo pertanto a che punto stiano le varie trattative e su quale strada stiamo procedendo, anche perché la stessa presidenza portoghese afferma che su alcune tematiche vi saranno risvolti tali da definire nuovi obiettivi e nuovi eventuali interventi politici, che saranno oggetto di raccomandazioni specifiche per il Consiglio che si terrà a Feira. Inoltre, vorrei conoscere quale sia la posizione italiana e la sua capacità contrattuale, tenendo presente che di molte di tali questioni discuteremo venerdì, come ha precisato il presidente all'inizio della seduta. Sta di fatto che dovremmo essere coinvolti anche noi; con quali modalità, speriamo di arrivare a stabilirlo, visto che per ora abbiamo troppe difficoltà ad essere coinvolti proprio nella parte ascendente.
Cito un esempio, uno solo dei tanti esempi sui quali potremmo chiedere chiarimenti al sottosegretario. Un tema importante nella lotta contro la criminalità è quello relativo al gruppo multidisciplinare, il GMD. Sappiamo che la parte relativa alla giustizia e agli interni, su cui si sta cercando di assumere decisioni a livello europeo, si sta svolgendo, per quanto riguarda gli aspetti tecnici, a livello di tecnici riuniti nel GMD; le decisioni assunte in quella sede passano al COREPER e successivamente al Consiglio dei ministeri che sono coinvolti nelle varie tematiche. Da informazioni dirette e indirette risulta che non viene fornita alcuna indicazione politica e a noi non viene richiesto alcun indirizzo, nonostante si tratti molto spesso di temi che rientrano nelle nostre competenze. Non esistendo più a Bruxelles il Comitato esecutivo di Schengen, è ovvio che tutto ciò che è subentrato a questo debba poter avere il parere vincolante del nostro Comitato.
Un altro esempio potrebbe essere quello del gruppo di alto livello, che si occupa di droga e di criminalità organizzata. È la stessa identica procedura, su cui l'intervento politico non esiste; pare che spesso tutte le decisioni, per quanto riguarda la parte politica, vengano avallate semplicemente in fase di Consiglio dei ministeri coinvolti, senza ulteriori competenze (anche perché esiste un problema di competenze «spalmate» per cui purtroppo in molti paesi, e nel nostro in modo abbastanza accentuato, la mano destra non sa mai quello che fa la sinistra), mentre per quanto riguarda la parte tecnica le trattative sono lasciate totalmente nelle mani dei funzionari tecnici dei ministeri e di chi rappresenta il nostro paese all'interno di questi gruppi tecnici.
Riteniamo che le decisioni che oggi si stanno prendendo saranno attuabili e cominceranno ad avere una forma importante nei singoli Stati molto presto, sicuramente nel giro di due o tre anni, per cui il Parlamento deve esprimersi con un parere vincolante, come era stato stabilito per il Comitato.
I punti sono due: in primo luogo vorremmo che il procedimento coinvolgesse il nostro Comitato e, comunque, che fossero date indicazioni politiche al COREPER che non le ha e non se ne occupa; inoltre, vorremmo sapere, sui temi importanti, a che punto siano le trattative e quali siano il potere contrattuale che l'Italia sta cercando di esercitare e le linee che sta portando avanti.
Proprio perché c'è stato questo riferimento, senza ripetere alcune considerazioni, che condivido, dell'onorevole Fei, ritorno al senso della mozione presentata - che non è l'oggetto dell'audizione odierna, ma molto probabilmente graverà sulle spalle del sottosegretario nel prossimo appuntamento in aula - che non è del Comitato Schengen poiché è sottoscritta
Nel caso specifico, se aveva un significato ed un senso l'attività di questo Comitato, oltre quello di tutelare i cittadini italiani e non solo italiani da operazioni maldestre per quanto riguarda la tenuta delle banche dati che riguardano dati personali di donne e uomini, vi era anche il tentativo, attraverso uno strumento come il Comitato parlamentare di controllo, di stemperare e diminuire il deficit democratico che, nel difficile processo di integrazione europea, si manifestava soprattutto per le materie legate al terzo pilastro.
Oggi siamo andati avanti e non si riesce a capire perché la fase del controllo, questo elemento sicuramente originale della procedura italiana che poteva addirittura arrivare a definirsi con una sorta di codecisione, debba venire meno e come mai si sia verificato in questi mesi un divario così grande tra l'azione del Governo da una parte e quella parlamentare dall'altra. Il fatto che per una vicenda significativa per i problemi che comporta come l'ingresso operativo della Grecia nell'area Schengen, non si è avuta la sensibilità di coinvolgere, di informare il Parlamento desta qualche preoccupazione. Ma non c'è stato solo il caso della Grecia: penso ad esempio al Lussemburgo e al Belgio che, in occasione della sanatoria, hanno chiuso le frontiere senza informarne gli altri partner; addirittura in Belgio e in Olanda si sta parlando di chiudere le frontiere per tutto il periodo in cui si svolgeranno i campionati europei di calcio. Sono elementi che vanno ad incidere sulla quarta libertà fondamentale a cui lei faceva riferimento.
Voglio anche richiamare quanto è accaduto in questi ultimi giorni. Penso alla vicenda complessa e difficile che ha visto coinvolti Sofri, Bompressi e Pietrostefani. Abbiamo letto sui giornali che la Francia ha messo un flag, ovvero una bandierina, all'interno dello Schengen information system, per opporre un rifiuto all'arresto di Bompressi e Pietrostefani. Chi controlla la regolare applicazione di questo flag? È senz'altro una facoltà offerta dalla convenzione di attuazione del Trattato che abbiamo riletto e che all'articolo 95, comma 3, offre agli Stati membri la possibilità di apporre un flag. Ieri ne abbiamo parlato con il dottor Ronconi, coordinatore di Interpol, Europol e Sirene-Schengen, il quale ci ha parlato della sua esperienza e di quando sono gli italiani ad apporre il flag nel momento in cui in un altro paese si determina un mandato di cattura, ad esempio, per qualche genitore che ha portato con sé un bambino o una bambina, fatto che configura il reato di sequestro di persona in Francia o in Inghilterra, mentre nel nostro paese non ha le stesse caratteristiche, trattandosi soltanto di sottrazione di minore.
Sono fatti emblematici che dimostrano come sia necessario registrare, aggiornare e regolare l'orologio di Schengen in questo processo di integrazione europea, per non ritrovarci in vicende (c'è stata un'occasione pubblica in cui, con il sottosegretario ne abbiamo discusso) come quella di un anno e mezzo fa, quando arrivò alla frontiera italiana Abdullah Ocalan, fermato per la segnalazione Schengen. In quell'occasione abbiamo constatato quante difficoltà vi fossero a rendere automatica l'estradizione verso il paese che aveva inoltrato la richiesta di arresto.
Ci sono difficoltà e contraddizioni che una sana dialettica fra Parlamento e Governo ci dovrebbe permettere di superare.
A questo punto, pongo una questione specifica: negli anni in cui abbiamo lavorato - e riteniamo di averlo fatto bene, in maniera dialettica - con il Governo italiano, forse eravamo anche aiutati dalla presenza di un segretariato Schengen a Bruxelles in cui la presenza italiana garantiva