Allegato n. 1

N.B. - Il presente schema non costituisce un'ipotesi di testo, ma la griglia delle questioni da sciogliere e sulla quale raccogliere le opinioni del Comitato ai fini della predisposizione dei testi da sottoporre alla Commissione.

I - Modalità di elezione del Presidente.

Due varianti di base:

a) elezione popolare diretta, che generalmente viene proposta con il sistema dei due turni con ballottaggio (in una proposta si prevedono, in luogo del primo turno, primarie su basi regionali; accedono all'elezione popolare i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti su base regionale);

b) elezione popolare indiretta: collegio dei grandi elettori, a loro volta eletti con voto popolare e con lo specifico ed esclusivo compito di eleggere il Presidente della Repubblica. Questo sistema (USA, Finlandia) a sua volta presenta varianti, a seconda che il mandato dei grandi elettori sia vincolante o meno, nonché della fase affidata alla decisione dei grandi elettori.

Occorre inoltre stabilire se prevedere o meno la contestualità con l'elezione del Parlamento (v. anche sub III).

II - Selezione delle candidature, in caso di elezione popolare diretta. I meccanismi ipotizzati prevedono la raccolta di un determinato numero di firme per la presentazione della candidatura, da parte dei parlamentari, e/o altri titolari di cariche istituzionali (sindaci, consiglieri regionali,...), e/o elettori. Può essere opportuno il rinvio ad una legge apposita.

III - Durata del mandato e rieleggibilità.

Nelle proposte si varia da 5 a 7 anni; questione aperta è se la durata presidenziale debba coincidere o meno con la durata della legislatura: la logica del semipresidenzialismo sembra nel senso di durate differenziate e con un periodo più lungo per il presidente; per la rieleggibilità le proposte vanno dal divieto a una ovvero due volte sole, e comunque per la fissazione di limiti. In ogni caso, durata e rieleggibilità sono evidentemente connesse.

IV - Nomina del Primo Ministro e del Governo.

La nomina del Primo Ministro compete al Presidente della Repubblica, ma il Governo deve avere la fiducia del Parlamento.
La verifica iniziale della sussistenza del rapporto fiduciario può avvenire secondo le seguenti alternative:

esigenza di un voto esplicito in Parlamento;

la fiducia è presunta, con la possibilità però di chiedere la verifica al momento della presentazione del Governo in Parlamento.

Un problema peculiare al semipresidenzialismo concerne l'ipotesi di potenziale conflitto tra maggioranza parlamentare e Presidente della Repubblica sulla nomina del Primo Ministro, in particolare per il caso di elezioni parlamentari che esprimano una maggioranza di segno politico diverso rispetto al Presidente, ovvero che non indichino una chiara maggioranza politica.
Onde evitare rischi di conflitti istituzionali (o di trasformismi parlamentari rispetto all'esito del voto popolare) si potrebbe adottare una delle due soluzioni previste da recenti Costituzioni ricondotte al modello semipresidenziale:

stabilire che il Presidente nomina il Primo Ministro «sulla base dei risultati elettorali» (Portogallo);

ovvero prevedere l'elezione parlamentare (e il successivo consenso presidenziale) nell'ipotesi che il Primo Ministro nominato dal Presidente non abbia avuto la fiducia del Parlamento (Polonia).

V - Revoca sfiducia e sostituibilità del Primo Ministro.

a) La possibilità di revoca del Primo Ministro da parte del Presidente è esclusa nella Costituzione francese, lasciando così aperte le due ipotesi di dimissioni del Governo, ovvero di sfiducia parlamentare.
La Costituzione portoghese prevede la revoca del Governo da parte del Presidente, ma «soltanto quando ciò sia necessario per assicurare il regolare funzionamento delle istituzioni democratiche», e previo il parere del Consiglio di Stato (della seconda Camera?).

b) Per la sfiducia parlamentare, si pone il problema dei caratteri della mozione: solo semplice (per lasciare al Presidente ogni apprezzamento); ovvero sia semplice che «costruttiva». La proposta D'Amico prevede la sfiducia costruttiva, da approvare a maggioranza assoluta del Parlamento, con la conseguente sospensione per 12 mesi del potere presidenziale di scioglimento.
La nomina dei ministri è effettuata dal Presidente su proposta del Primo Ministro.

VI - Poteri del Presidente della Repubblica.

Si può assumere come base quelli previsti dalla Costituzione francese, dal momento che nessuna proposta chiede di introdurne di ulteriori, mentre per lo più se ne prevede la riduzione o la delimitazione.
Questioni controverse:

a) dichiarazione dello stato di emergenza e conseguenti poteri (l'opinione prevalente è nel senso di escluderla);

b) indizione referendum (nella Costituzione francese è prevista su proposta del Governo o del Parlamento); anche qui l'opinione prevalente è nel senso di escluderla;

c) politica estera e militare (delimitazione dei poteri e rapporti con il Governo e il Parlamento; «dominio condiviso»?);

d) Presidenza del Consiglio dei ministri (escluderla; ammetterla sempre; ammetterla per materie; ammetterla su invito del Primo Ministro);

e) nomina delle cariche pubbliche (quali, in che rapporti con il Governo e con il Parlamento);

f) presidenza del Consiglio superiore della magistratura.

VII - Potere di scioglimento.

Si considera questo potere separatamente, perché sembra quello più delicato sul piano della definizione dell'equilibrio tra posizione della maggioranza parlamentare e posizione del Presidente della Repubblica, che è il cuore del problema del semipresidenzialismo, anche (se pur non esclusivamente) sotto il profilo della cosiddetta coabitazione.
Le tecniche per delimitare il potere in questione sono tre: l'esigenza o meno della controfirma del primo ministro; la previsione di limiti temporali; l'eventuale previo parere di un terzo organo.
Si segnala, tra le soluzioni proposte, quella che si basa sul principio del mandato elettorale più recente, tra Presidente della Repubblica e Assemblea, nel senso che la tecnica giuridica adottata (consista nella controfirma ovvero nella previsione di un limite temporale) debba basarsi sul criterio per il quale il Presidente neoeletto abbia il potere (non l'obbligo, ovviamente) di verificare, con il ricorso alle elezioni, l'esistenza nel Paese di una maggioranza politica anche parlamentare a sostegno dell'indirizzo politico da lui propugnato; ma non possa farlo (quanto meno per un determinato periodo dì tempo) dopo nuove elezioni parlamentari, ancorché queste abbiano espresso una maggioranza di diverso segno politico.
Le soluzioni prospettabili sembrano le seguenti:

a) potere proprio del Presidente, senza controfirma, ma non esercitabile nel primo anno di vita della Camera (sistema francese);

b) necessità della controfirma del Primo Ministro;

c) necessità della controfirma del Primo Ministro solo se la Camera è stata eletta dopo il Presidente;

d) necessità di chiedere il parere di un altro organo (sistema portoghese).

VIII - Poteri del Governo in Parlamento (da coordinare con il Comitato Parlamento e fonti normative).

L'esigenza di un trasferimento di poteri normativi dal Parlamento al Governo, nonché di maggiori poteri di conduzione dei lavori parlamentari, è largamente condivisa, in tutti i disegni di legge, al di là della forma di governo prescelta. Tra i poteri maggiori ipotizzabili per il governo sono: modalità di intervento sull'agenda parlamentare, certezza di tempi di approvazione dei progetti del governo, voto bloccato, procedure più certe per l'approvazione delle leggi finanziarie e di bilancio, ecc. Va tenuta presente inoltre la tematica della delegificazione, eccetera. In ogni caso, è prevalente l'opinione che i poteri del Governo in Parlamento debbono essere superiori a quelli della Costituzione vigente, ma inferiori a quelli della Costituzione francese, con particolare riferimento alla cosiddetta ghigliottina.

IX - Costituzionalizzazione dell'opposizione (o delle opposizioni) tramite uno statuto dei poteri garantito.

Possibili temi:

1) contenzioso elettorale:

a) resta al Parlamento;

b) è affidato interamente alla Corte costituzionale;

c) è affidato alla Corte in sede di ricorso (appello);

2) ricorso preventivo di costituzionalità delle leggi da parte di una minoranza parlamentare: ammissibilità e limiti (sospensione o non sospensione della promulgazione);

3) attribuzione all'opposizione di determinate cariche parlamentari;

4) riconoscimento costituzionale dell'opposizione, con totale o parziale rinvio ai regolamenti parlamentari;

5) adeguamento dei quorum, validità delle sedute, validità delle deliberazioni (vedi anche i lavori del Comitato Parlamento e fonti normative in ordine alle funzioni di una «Camera delle garanzie»);

6) tempo per l'opposizione nell'agenda parlamentare.

X - Altri temi.

Nell'ambito della definizione della forma di governo rientrano altresì alcuni temi che qui si indicano per teste di capitolo:

a) disciplina delle parità di condizioni nella competizione elettorale. Sia nell'ipotesi di elezione o scelta diretta del Primo Ministro, sia in quella di elezione popolare del Presidente della Repubblica, infatti, assumono peculiare rilievo (come dimostra l'esperienza comparata: Francia, Stati Uniti) i temi delle risorse finanziarie e delle presenze televisive. Si può pensare di ricorrere alla tecnica della riserva di legge finalizzata (ad es. «la legge regola le spese per la campagna elettorale al fine di assicurare la parità di condizioni tra i candidati»; analogamente per le presenze televisive);

b) la incompatibilità tra le cariche di governo e deternimate situazioni pubbliche o private, anche sotto il profilo del cosiddetto conflitto di interessi (per le varie soluzioni v. ad esempio le proposte Salvi-Mussi, Passigli, Mattarella, Lavagnini, Folloni, Giovanardi, D'Onofrio, Pisanu, La Loggia, Rotelli, ecc.);

c) i rapporti tra il Governo e la Pubblica Amministrazione, e in generale la riforma della Pubblica Amministrazione (tema che viene esaminato, sotto profili peraltro solo in parte coincidenti, anche da altri Comitati);

d) numero dei ministri ed organizzazione dei ministeri.

Salvi, Relatore.