Parte terza
Nuove prospettive sul ruolo del Comitato per la legislazione. Considerazioni conclusive
1. Il parere del Comitato per la legislazione sui progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o di delegificazione
2. Il ruolo del Comitato per la legislazione nei processi di trasferimento delle competenze normative
3. Il ruolo del Comitato per la legislazione rispetto ai fenomeni di «rilegificazione»
4. Estensione della competenza del Comitato per la legislazione nell'esame degli schemi di testi unici
5. Ipotesi per migliorare la conoscibilità del testo degli schemi di atti normativi trasmessi dal Governo alle Camere
6. Considerazioni conclusive

Onorevoli Colleghi! - La Giunta per il regolamento, riunita congiuntamente con il Comitato per la legislazione, nella seduta del 14 febbraio 2001, ha deliberato di presentare all'Assemblea la relazione prevista dall'articolo 154, comma 4-bis, del regolamento sull'attuazione degli articoli 16-bis, comma 6-bis, e 96-ter del regolamento della Camera, introdotti a séguito delle modificazioni regolamentari approvate dall'Assemblea il 20 luglio 1999 ed entrate in vigore il successivo 10 agosto, concernenti le competenze consultive del Comitato per la legislazione sui progetti di legge di delegazione legislativa e di delegificazione, nonché il procedimento per l'esame degli schemi di atti normativi del Governo trasmessi per il parere parlamentare(*).

(*) I dati contenuti nella presente relazione sono aggiornati al 31 dicembre 2000. I dati riguardanti gli atti normativi sono calcolati con riferimento a quelli pubblicati entro la data predetta.

1. Fenomeni e tendenze della produzione legislativa dal 1992: l'uso delle fonti.
Per comprendere il senso dell'introduzione, nel regolamento della Camera, del comma 6-bis dell'articolo 16-bis, relativo all'obbligatorietà del parere del Comitato per la legislazione sui progetti di legge contenenti norme di delegazione legislativa e di delegificazione, e dell'articolo 96-ter, occorre richiamare - sia pur sommariamente - le principali tendenze che hanno interessato la legislazione e, più in generale, il sistema delle fonti nel corso delle ultime tre legislature.
Rispetto alle legislature precedenti, a partire dal 1992 si è infatti manifestata o accentuata una serie di mutamenti i quali, nell'insieme, hanno dato origine a un sistema normativo che appare ormai profondamente diverso rispetto a quello esistente nei precedenti decenni:
si è gradualmente assunta maggiore consapevolezza del peso esercitato dalle norme dell'ordinamento comunitario sulle scelte compiute dal legislatore nazionale, che - lungi dall'essere ancora «onnipotente» - è tenuto a rispettare non solo i princìpi stabiliti in una Carta costituzionale rigida, ma anche i limiti posti dalle previsioni contenute nei trattati comunitari e nel diritto da essi derivato (pena l'inapplicabilità delle disposizioni legislative nazionali);
è proseguito, in particolare attraverso l'attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 (cosiddetta legge Bassanini), il processo di decentramento di funzioni in favore di regioni, province e comuni, con un corrispondente ampliamento della loro potestà normativa; tale processo subirebbe un'ulteriore accelerazione qualora venisse approvato il disegno di legge costituzionale contenente modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, che si propone, fra l'altro, d'invertire il vigente criterio di ripartizione delle competenze tra la legislazione statale e la legislazione regionale;
sono sensibilmente aumentati, principalmente per effetto di auto-limitazioni operate dalla stessa legge, gli spazi a disposizione di altri poteri normativi esterni al circuito Governo-Parlamento: basti pensare ai rilevanti compiti di regolazione attribuiti alle cosiddette autorità amministrative indipendenti, o anche alle iniziative intese a valorizzare l'autonomia universitaria e gli àmbiti della contrattazione collettiva;
si è profondamente modificata la struttura dell'attività legislativa parlamentare: dal punto di vista del procedimento di formazione, è subitamente diminuita la percentuale delle leggi approvate in sede legislativa, che invece rappresentava la larga maggioranza delle leggi approvate nelle prime dieci legislature repubblicane (si è passati da una quota del 55 per cento sul totale delle leggi approvate nella X legislatura al 30 per cento di quelle approvate nella legislatura in corso); dal punto di vista del contenuto, è venuta crescendo d'importanza la legislazione intersettoriale, mentre hanno perso rilievo la legislazione settoriale e le cosiddette «leggine», dominanti, invece, negli anni Sessanta;
si è assistito dapprima a un progressivo e apparentemente inarrestabile aumento del ricorso alla decretazione d'urgenza, soprattutto in dipendenza della pratica della reiterazione, fino alla sentenza della Corte costituzionale 17-24 ottobre 1996, n. 360, che, com'è noto, ha dichiarato il contrasto di tale pratica con l'articolo 77 della Costituzione: nel corso della XIII legislatura, successivamente a questa sentenza, il numero medio dei decreti-legge emanati per ciascun mese, da una precedente cifra di 34 (fra provvedimenti nuovi e reiterati), si è attestato intorno a 3,3; l'estensione del loro contenuto normativo - sia nel testo originario, sia in quello risultante dagli emendamenti approvati durante l'esame parlamentare - sembra essersi significativamente ridotta;
l'uso della delegazione legislativa ha subito un deciso incremento, così sul piano quantitativo come sul piano qualitativo: dal primo punto di vista, sono aumentati significativamente, come si avrà modo di rilevare più avanti, sia le disposizioni di delega, sia il numero dei decreti legislativi delegati; dal secondo punto di vista, lo strumento della delegazione legislativa, oltre che per l'emanazione dei codici e per l'attuazione delle norme comunitarie, è stato impiegato per realizzare profonde riforme dell'amministrazione pubblica e del sistema economico: basti pensare alle leggi 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), o 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa);
si è iniziato a fare un impiego significativo del procedimento di delegificazione, disciplinato in via generale dall'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ricorrendosi a tale strumento in numerose occasioni per trasferire alla potestà regolamentare del Governo il compito di disciplinare settori dell'ordinamento precedentemente retti da fonti normative di rango primario (nella XIII legislatura si contano 63 leggi contenenti autorizzazioni alla delegificazione e 115 regolamenti di delegificazione).
In definitiva, è emerso con sempre maggiore chiarezza come la geografia dei poteri normativi dell'ordinamento contemporaneo sia molto più complessa e, soprattutto, molto più mobile rispetto al passato: diventa perciò essenziale che il Parlamento sia in grado d'intervenire incisivamente e tempestivamente sulle diverse opzioni normative, con atti e modalità diversi a seconda del canale normativo di volta in volta interessato.
Occorre infine considerare che i fenomeni della moltiplicazione dei centri di produzione normativa e del conseguente accrescimento della complessità dell'ordinamento non hanno investito unicamente l'Italia. Particolarmente significativi in tal senso appaiono i risultati della ricerca condotta in seno al Gruppo di lavoro sulla qualità della legislazione, costituito nell'ambito della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell'Unione europea, che ha concluso i suoi lavori con l'approvare, nella Conferenza plenaria svoltasi a Roma il 22-24 settembre 2000, un memorandum indicante linee d'azione volte a consentire ai Parlamenti degli Stati europei di fronteggiare efficacemente tale complessità, assicurando adeguati livelli di trasparenza e di responsabilità nell'organizzazione del processo decisionale.

2. Accresciuto ricorso alla legislazione delegata.
La delega legislativa risulta, per le sue caratteristiche intrinseche, strumento idoneo a provvedere alla regolazione di fenomeni complessi e al riordino di settori normativi. Per tale ragione, essa è stata lo strumento normativo cui il legislatore ha fatto ricorso per realizzare riforme caratterizzate da elevata complessità (si ricorderanno, ad esempio, il trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni, attuato con il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616; il testo unico delle imposte sui redditi approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917; il nuovo codice di procedura penale e le relative norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, approvati rispettivamente con decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 447, e con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271; la riforma dell'ordinamento del pubblico impiego, attuata con decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29).
In anni recenti, inoltre, il legislatore ha ritenuto d'individuare nella delega legislativa uno degli strumenti privilegiati per dare attuazione nell'ordinamento interno alla normativa comunitaria non direttamente applicabile (articolo 3, comma 1, lettera b), della legge 9 marzo 1989, n. 86, recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari).
Il ricorso al conferimento di deleghe legislative al Governo registra un incremento notevole nella corrente legislatura. Infatti, se durante la X legislatura le leggi contenenti norme di delegazione legislativa hanno raggiunto il numero di 26 (per complessive 126 disposizioni di delega), il loro numero è disceso a 16 (con 93 disposizioni di delega) nel corso dell'XI, per attestarsi a 5 nel corso della XII (con 69 disposizioni di delega), mentre nella XIII legislatura le leggi contenenti deleghe sono state 48 (con ben 227 disposizioni di delega).
Ovviamente il dato deve interpretarsi avendo riguardo alla diversa durata della legislatura. In relazione a ciò, la media di promulgazione di leggi contenenti norme di delegazione, calcolata su base mensile, è pari a 0,45 (con 2,2 disposizioni di delega) per la X legislatura; a 0,67 (con 3,9 disposizioni di delega) per l'XI legislatura; a 0,20 (con 2,8 disposizioni di delega) per la XII legislatura e a 0,86 (con 4,2 disposizioni di delega) per la XIII legislatura.
Questo dato può essere utilmente comparato con quello relativo alla media di emanazione dei decreti legislativi, calcolata su base mensile. Essa è pari a 2,23 per la X legislatura; a 4,51 per l'XI legislatura; a 2,06 per la XII legislatura e a 6,25 per la XIII legislatura.
Per una comprensione sistematica del dato relativo alla produzione di decreti legislativi è necessario il paragone con quello relativo alla produzione legislativa in generale. Rispetto al medesimo arco temporale si registra, su base mensile, una media di 18 leggi nella X legislatura, di 13 nell'XI legislatura, di 12 nella XII legislatura e di 14 nella legislatura corrente.
Dall'esame dei dati concernenti il ricorso alle leggi nelle quali siano contenute norme di delegazione e ai decreti legislativi effettivamente emanati emerge che, ad eccezione della XII legislatura, la quale fa registrare tassi in netta diminuzione per entrambi gl'ìndici, le medie risultano crescenti.
Con particolare riferimento alla XIII legislatura, il ricorso alla legislazione delegata si riscontra sia nelle fattispecie in cui lo strumento è tradizionalmente impiegato - recepimento della normativa comunitaria, attuazione delle misure previste dalle manovre di finanza pubblica, disciplina di settori specifici, decreti legislativi integrativi e correttivi - sia in conseguenza di un avviato processo per il trasferimento di competenze e funzioni alle regioni e agli enti locali e per la conseguente riforma delle amministrazioni centrali. Infatti, ben 65 decreti legislativi emanati in questa legislatura, pari al 24 per cento del totale di quelli emanati in forza di deleghe nella medesima conferite, si riconducono all'attuazione delle 17 disposizioni di delega contenute nella legge 15 marzo 1997, n. 59.
Inoltre, nel corso della legislatura si è affermata una forma di legislazione caratterizzata da profili innovativi e volta arispondere alla necessità di sviluppare politiche generali e anche intersettoriali per l'adeguamento a fenomeni complessi. Ciò ha determinato importanti modificazioni nel processo legislativo, nonché la sua riorganizzazione su nuove basi con un ampio ricorso non solo allo strumento della delega legislativa ma anche a quello della delegificazione.

Il sempre più frequente conferimento di potestà legislativa al Governo nella forma della delegazione ha fatto sorgere la parallela esigenza di rafforzare correlativamente le possibilità di controllo parlamentare sull'attività normativa così esercitata dal Governo.
A ciò si è ritenuto di poter ovviare sia con il prevedere l'intervento di organi parlamentari nel procedimento formativo dell'atto di legislazione delegata, sia con l'adottare strumenti, operanti sul piano della procedura parlamentare, atti a consentire alle Camere una più compiuta e avvertita valutazione, sia nell'elaborazione delle leggi di delega, sia nell'espressione del parere sugli schemi di decreti legislativi delegati.
Da un lato, si è quindi fatto ampio ricorso alla previsione del parere parlamentare sugli schemi predisposti dal Governo per l'esercizio delle deleghe ricevute, specialmente con l'istituzione di appositi organi bicamerali; dall'altro, si è provveduto, in particolare alla Camera, ad estendere a quest'àmbito le possibilità d'impiego delle recenti norme regolamentari in materia d'istruttoria legislativa, così da consentire una previa verifica circa l'adeguatezza delle disposizioni di delega e la loro rispondenza alle previsioni costituzionali, e un successivo controllo circa la conformità a queste degli atti normativi del Governo sottoposti al parere parlamentare.

1. L'istituzione di Commissioni bicamerali competenti per l'esame degli schemi di decreti legislativi trasmessi dal Governo per il parere parlamentare.

Le principali leggi di delega approvate nella prima parte della XIII legislatura - leggi 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa) e 3 aprile 1997, n. 94 (Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e integrazioni, recante norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio - Delega al Governo per l'individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato) - presentano, relativamente alla determinazione dell'organo competente ad esprimere il parere parlamentare sui provvedimenti di esse attuativi, un elemento innovativo rispetto al modello precedentemente seguìto. Infatti, la competenza consultiva è stata da esse attribuita non alle Commissioni permanenti del Senato e della Camera, bensì a Commissioni bicamerali appositamente costituite, chiamate pertanto a pronunziarsi su complessi normativi di notevole incidenza sul piano ordinamentale, quali i provvedimenti di riforma fiscale, di riforma amministrativa e di riforma del bilancio dello Stato. Una distinta Commissione bicamerale è stata così istituita per ciascuno dei tre àmbiti di riforma: la Commissione parlamentare consultiva in materia di riforma fiscale, ai sensi dell'articolo 3, comma 13, della legge 23 dicembre 1996, n. 662; la Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa, prevista dall'articolo 5 della legge 15 marzo 1997, n. 59; la Commissione parlamentare consultiva in ordine alla riforma del bilancio statale, di cui all'articolo 9 della legge 3 aprile 1997, n. 94. Le leggi istitutive affidano a tali Commissioni il compito di esprimere il parere sugli schemi dei decreti legislativi, nonché su altri provvedimenti espressamente previsti. Risultano cosi trasmessi, per l'espressione del parere, alla Commissione parlamentare per la riforma fiscale 32 schemi di decreti legislativi; alla Commissione parlamentare per la riforma amministrativa 144 atti, di cui 58 schemi di decreti legislativi, 85 schemi di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e uno schema di regolamento; alla Commissione parlamentare per la riforma del bilancio dello Stato 3 schemi di decreti legislativi, nonché 6 schemi di regolamento.
La scelta d'investire della competenza consultiva apposite Commissioni bicamerali in luogo delle Commissioni permanenti del Senato e della Camera risponde in parte all'intendimento di prevedere un'unica sede per lo svolgimento del controllo parlamentare sull'attuazione delle diverse riforme, assicurando così un'interlocuzione unitaria fra il Parlamento e il Governo. S'intese così evitare la possibilità che dall'espressione di due distinti organi parlamentari avessero ad emergere orientamenti difformi su provvedimenti che, nella maggior parte dei casi, avrebbero prevedibilmente rivestito carattere intersettoriale. Soprattutto in presenza di provvedimenti di tale natura, la Commissione bicamerale garantisce infatti una valutazione complessiva quale difficilmente potrebbero operare le Commissioni permanenti fornite di competenza sulla materia, nelle quali più spiccatamente si manifestano valutazioni e sensibilità settoriali.
La previsione di una sede d'interlocuzione unitaria con il Governo in luogo della frammentazione degli orientamenti parlamentari, a garanzia di una maggiore organicità dei processi di riforma, comportava per altro l'inevitabile correlativa emarginazione delle Commissioni permanenti rispetto all'esercizio della funzione consultiva su interventi riformatori profondamente innovativi nei settori di propria competenza. Come si esporrà più dettagliatamente nel successivo paragrafo, i problemi manifestatisi a questo riguardo indussero le Presidenze della Camera e, più limitatamente, del Senato ad autorizzare, entro ben definiti limiti, forme di partecipazione delle Commissioni permanenti al procedimento consultivo incardinato presso l'organo bicamerale, e determinarono infine la Camera ad introdurre specifiche disposizioni nel proprio regolamento.

2. L'attenzione della Camera verso le questioni poste dalla crescente importanza della legislazione delegata.

Dopo le modificazioni regolamentari del 1998, che avevano inteso riorganizzare e razionalizzare il procedimento legislativo parlamentare, l'attenzione della Camera si è rivolta alle questioni attinenti alla legislazione delegata e, più largamente, all'attività normativa del Governo, la cui importanza era venuta progressivamente manifestandosi nel crescente peso da questa assunto, sul piano della quantità e della qualità delle materie che ne formavano l'oggetto.
Accanto allo sviluppo di specifiche iniziative - in particolare l'osservatorio della legislazione, costituito presso il Servizio Studi - volte a fornire elementi di conoscenza e valutazione sull'andamento e sulle caratteristiche dell'attività legislativa, le questioni a ciò spettanti furono oggetto di un primo dibattito da parte della Giunta per il regolamento, riunita congiuntamente con il Comitato per la legislazione, nella seduta del 19 marzo 1998. In quella circostanza, accanto all'invito a sottoporre le tradizionali forme del procedimento legislativo a «una profonda revisione, per salvaguardare il primato della legislazione ordinaria, pur accanto agli strumenti di legislazione d'urgenza e a quelli per la legislazione specialistica, rimessa al Governo attraverso la delegazione legislativa» (onorevole Cananzi), venne sottolineata l'emarginazione delle Commissioni legislative, conseguente all'espansione della legislazione delegata e all'attribuzione delle relative funzioni consultive a organi bicamerali appositamente istituiti (onorevoli Manzione e Meloni), e fu avanzata la proposta di estendere «a tutti gli atti legislativi» la competenza del Comitato per la legislazione (onorevole Manzione).
Il problema era già stato segnalato dal presidente della X Commissione permanente, rispondendo al quale il Presidente della Camera, con lettera del 18 novembre 1997, aveva rilevato che, quando la legge di delegazione abbia statuito la competenza di un organo ad hoc, «la volontà del Parlamento, quale espressa nella legge di delega, non consente una sovrapposizione o una duplicazione rispetto al procedimento speciale previsto». Per la medesima ragione, la Presidenza della Camera - confermando un precedente orientamento riferito ai rapporti fra Commissioni permanenti nel procedimento per l'esame di atti del Governo (si vedano le lettere del Presidente della Camera al presidente della VII Commissione rispettivamente in data 29 novembre 1995 e 4 novembre 1996, che per altro arrestavano lo sviluppo d'una prassi iniziata nell'XI legislatura) - aveva ritenuto di non poter accogliere la richiesta, avanzata dalla V Commissione, di rendere osservazioni su schemi di decreti legislativi deferiti alla competenza della Commissione parlamentare consultiva in materia di riforma fiscale, istituita ai sensi della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in quanto le competenze di tale organo, nello speciale procedimento disciplinato dalla legge di delegazione, assorbono quelle delle Commissioni permanenti (lettera del Presidente della Camera al presidente della V Commissione in data 10 giugno 1997).
La crescente estensione delle deroghe per questa via recate alle competenze delle Commissioni permanenti nei settori di rispettiva spettanza indusse tuttavia la Presidenza a modificare il proprio orientamento, accedendo infine alla richiesta di ammettere in via generale, seppur nei limiti derivanti dai princìpi della legge istitutiva, la trasmissione, entro tempi compatibili con il termine previsto per l'espressione del parere, di osservazioni, non obbligatorie né vincolanti, da parte delle Commissioni permanenti alla Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, sugli schemi di decreti legislativi a questa assegnati per il parere. A tale decisione la Presidenza addivenne in considerazione della «particolare ampiezza del fenomeno riformatore attivato dalla legge delega» - la cui natura trasversale avrebbe altrimenti sottratto al controllo delle Commissioni di settore, durante lo svolgimento del processo di riorganizzazione, interi àmbiti di competenza - e della conseguente opportunità di non precludere alle Commissioni e ai loro componenti la possibilità di partecipare alla definizione della nuova disciplina (lettera del Presidente della Camera al presidente della Commissione consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa, in data 26 marzo 1998). S'intese con ciò salvaguardare la procedura prevista dalla legge, che riconosce nell'organo bicamerale il solo interlocutore parlamentare del Governo, rimettendo ad esso, quale unico organo legittimato a rappresentare la posizione del Parlamento sui singoli schemi di decreto legislativo, la potestà discrezionale di valutare se allegare le osservazioni al parere da trasmettere al Governo. A fronte di 75 provvedimenti esaminati dalla Commissione parlamentare consultiva in ordine alla riforma amministrativa, risultano così adottate dalle diverse Commissioni di settore 37 deliberazioni relative ad osservazioni da trasmettere alla Commissione medesima.
L'articolazione procedurale adottata all'interno della Camera non ha trovato riscontro presso l'altro ramo del Parlamento, ove la formulazione di osservazioni per il parere è ammessa solo nei procedimenti consultivi incardinati presso le Commissioni permanenti, escludendosi pertanto l'applicazione di tale prassi nel caso di pareri di competenza di Commissioni bicamerali. In una sola occasione il Presidente del Senato, con lettera diretta il 15 giugno 1999 al presidente della medesima Commissione consultiva, considerato il particolare rilievo del provvedimento, avvertì di avere invitato tutte le Commissioni permanenti, la Commissione speciale per l'infanzia e la Giunta per gli affari europei a formulare le proprie osservazioni sullo schema di decreto legislativo concernente la riforma dell'organizzazione del Governo (decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300), rimesso alla competenza dell'organo bicamerale.
Per favorire la compiuta osservanza dei requisiti prescritti dalla Costituzione per il conferimento della delega legislativa, attraverso l'esatta determinazione dei princìpi e criteri direttivi e l'omogeneità delle forme procedimentali stabilite per il suo esercizio (con particolare riguardo all'ordinata successione dell'intervento degli organi investiti di funzioni consultive), il Presidente della Camera - udita la Giunta per il regolamento, riunitasi congiuntamente con il Comitato per la legislazione il 30 aprile 1998 - invitava i presidenti delle Commissioni permanenti, con lettera loro diretta in pari data, a adoperarsi affinché le Commissioni medesime valutassero adeguatamente l'opportunità di richiedere il parere del Comitato per la legislazione, ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento, in ogni caso nel quale si fossero trovate a esaminare progetti di legge contenenti norme di delegazione legislativa.
Sotto altro riguardo, l'esistenza di problemi relativi all'estensione del ricorso allo strumento della delegazione legislativa era riconosciuta anche dal Governo. Nella seduta della Camera del 4 maggio 1999, rilevata la decisa contrarietà dei gruppi d'opposizione a un disegno di legge contenente numerose norme recanti il conferimento di deleghe legislative, il Presidente del Consiglio dei ministri, premesso che «il Governo intende chiedere al Parlamento una discussione sollecita ed un'approvazione del provvedimento, senza fare ricorso allo strumento del voto di fiducia», nella consapevolezza che «lo strumento della delega, che pone indubbiamente una serie di problemi delicati nel rapporto tra Governo e Parlamento, sconsiglia - laddove non sia assolutamente indispensabile - di ricorrere al voto di fiducia, che aggraverebbe la sensazione del Parlamento di sentirsi espropriato della propria funzione primaria», svolse alcune considerazioni di contenuto generale. Ritenendo che «la forza del Parlamento stia nella capacità di produrre leggi di grande respiro e non microlegislazione, nella capacità di controllare il Governo e di impartire l'indirizzo politico», il Presidente del Consiglio dei ministri individuò nella limitata possibilità d'impiego della fonte normativa secondaria una delle cause dell'«uso notevole, forse eccessivo, dello strumento della delega», per altro previsto e disciplinato dalla Costituzione. Richiamandosi anche alla discussione svolta presso la Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, egli espresse l'avviso che «il sistema ottocentesco della legislazione va profondamente innovato (...) certamente non per limitare il potere del Parlamento, ma per collocarlo (...) su un livello più incisivo e più adeguato alla sua natura di rappresentanza nazionale e generale, in una fase di forte interdipendenza mondiale», avvertendo che, se, dopo l'istituzione del Comitato per la legislazione, la Camera avesse ritenuto di rafforzare i propri strumenti di controllo e di indirizzo anche sulla legislazione delegata, il Governo avrebbe assicurato la più ampia collaborazione nella sfera di propria responsabilità.
Nel dibattito seguito a quest'intervento, pur riconoscendosi l'esigenza di un sistema di decisione rapido ed efficace, da contemperarsi tuttavia con la salvaguardia dei poteri parlamentari d'indirizzo e controllo, in «una giusta linea di mediazione tra queste due esigenze per certi aspetti contrapposte», venne osservato che l'esteso ricorso alla legislazione delegata comprime le funzioni del Parlamento e tende ad attrarre nella sfera della fonte primaria anche la disciplina di aspetti minuti che meglio potrebbero rimettersi a regolamenti amministrativi (onorevole Pisanu). Fu prospettata la possibilità di diversificare le procedure per l'esame dei progetti di legge a seconda della natura e della vastita delle questioni sulle quali vengano ad incidere sì da «riportare l'istruttoria legislativa e il lavoro di merito sulle questioni più rilevanti, rinunziando ad interventi di dettaglio che mal si conciliano - nell'economia del funzionamento e dei lavori dell'Assemblea - con la necessità di mantenere una forte capacità di indirizzo sulle grandi questioni attinenti al destino politico, economico e sociale del paese» (onorevole Guerra). Si rilevò come la riforma regolamentare del 1997 avesse preso a riferimento tipologie di produzione normativa il cui equilibrio, in progresso di tempo, aveva subìto profonde modificazioni proprio per l'incremento della legislazione delegata, suggerendosi a tale riguardo di considerare l'utilità che avrebbe potuto rivestire «l'intervento di un organo tecnico, tendenzialmente super partes, quale il Comitato per la legislazione, nell'esaminare anche aspetti problematici, a volte dubbi, dati dai provvedimenti emessi in attuazione di deleghe» (onorevole Lembo). Riassumendone i contenuti, il Presidente della Camera indicò le tre principali esigenze enucleate dagli oratori: rafforzare la partecipazione del Parlamento alla formazione degl'indirizzi nelle leggi di delega e nella delegificazione, rafforzare il controllo parlamentare sull'attuazione di questi indirizzi, individuare canali più rapidi per la legislazione di più minuto carattere.
Come i princìpi enunziati nelle circolari dei Presidenti del Senato e della Camera, adottate d'intesa il 10 gennaio 1997, poi consolidati nelle modificazioni al regolamento approvate dalla Camera nel 1997, avevano trovato corrispondenza in alcune disposizioni della legge 8 marzo 1999, n. 50, riguardante delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi (in particolare gli articoli 5 e 6), similmente i problemi constatati nel rapporto fra procedimenti legislativi ordinari e forme di legislazione delegata influirono su talune scelte operate nella legge 25 giugno 1999, n. 208, recante disposizioni in materia finanziaria e contabile. Così, modificando l'articolo 11, comma 3, della legge 5 agosto 1978, n. 468, essa previde che «la legge finanziaria non può contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio».
Sul versante della procedura parlamentare, la Giunta per il regolamento elaborò, nel corso del 1999, una proposta di modificazione al regolamento della Camera riguardante l'esame dei progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa e l'espressione del parere parlamentare su atti del Governo (doc. II, n. 41), presentata alla Presidenza il 7 luglio 1999 e approvata dall'Assemblea il successivo 20 luglio.

3. I lavori preparatori della modificazione regolamentare.

La proposta trasse origine dall'esigenza - espressa dal relatore onorevole Liotta nella seduta in cui la Giunta per il regolamento iniziò a esaminare le connesse questioni (5 maggio 1999) - di assicurare un efficace controllo parlamentare sull'esercizio della potestà normativa del Governo, in particolare nell'àmbito della legislazione delegata. In questa prima discussione venne rilevato che un più efficace controllo parlamentare avrebbe concorso a garantire il rispetto del corretto equilibrio costituzionale fra i poteri dello Stato (onorevole Armaroli); fu sottolineata la necessità di promuovere il rispetto dei princìpi e dei limiti costituzionali in materia non soltanto nella fase d'attuazione della delega legislativa, ma fin dalla determinazione dell'oggetto e dei criteri di questa nell'apprestamento della legge di delegazione (onorevole Calderisi); si richiamò anche l'attenzione sul rispetto delle regole spettanti alla copertura finanziaria delle disposizioni contenute nei decreti legislativi delegati (onorevole Deodato). Al medesimo riguardo, il Presidente invitò ad approfondire la riflessione sulla natura del parere parlamentare nei procedimenti di legislazione delegata, nei quali esso può rappresentare una forma di controllo ovvero di collaborazione tra poteri diversi nel processo di normazione. Venne segnalata altresì l'opportunità di rafforzare il ricorso alle procedure legislative parlamentari decentrate, e segnatamente all'esame dei progetti di legge da parte di Commissioni in sede redigente (onorevole Guerra).
Su questa base, il relatore, nella seduta del successivo 19 maggio, illustrò lo schema da lui predisposto, nel quale si prevedeva che i progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa, delegificazione, disciplina delle autorità amministrative indipendenti e norme sulle fonti di produzione legislativa, dopo la scelta del testo base da parte della competente Commissione, dovessero essere trasmessi al Comitato per la legislazione per il parere. Gli schemi di atti normativi del Governo, oltre che alla Commissione competente per materia, avrebbero dovuto essere assegnati alla Commissione bilancio per uno specifico parere sugli aspetti finanziari. Le procedure per l'istruttoria legislativa avrebbero trovato applicazione, in quanto compatibili, anche nell'àmbito della procedura per l'esame di tali atti; ad una minoranza qualificata, all'interno della Commissione cui lo schema fosse stato assegnato per il parere sul merito, era attribuito il potere di chiedere la pronunzia del Comitato per la legislazione. Veniva infine tradotta in disposizione normativa la nuova prassi secondo cui ad altre Commissioni era consentito formulare rilievi diretti alla Commissione competente.
La discussione dello schema proseguì nelle sedute del 26 maggio 2, 24, 29 e 30 giugno, nelle quali per altro il dibattito si concentrò sulle questioni trattate nel parallelo schema relativo all'esame di progetti di legge ed emendamenti aventi conseguenze finanziarie (poi presentato dalla Giunta come doc. II, n. 40). Nel corso di tale discussione, la Giunta ascoltò i membri dell'ufficio di presidenza della Commissione bilancio e i presidenti delle Commissioni permanenti e del Comitato per la legislazione.
Relativamente ai disegni di legge contenenti norme di delegazione legislativa, fu proposto di rimettere al Comitato per la legislazione la verifica dell'opportuna determinazione dei criteri di delega da stabilirsi ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione (onorevole Calderisi); a questo proposito, venne tuttavia osservato come tale funzione spettasse ratione materiae alla Commissione affari costituzionali, e fosse pertanto opportuno evitare sovrapposizione di competenze fra i due organi (onorevole Guerra: in risposta a tale rilievo, l'onorevole Lembo invitò a tener presenti «la natura e la finalità istituzionale» dei due organi: la Commissione, operante «su un piano più prettamente politico», il Comitato, avente «una più spiccata connotazione tecnico-giuridica»). Venne altresì richiamata l'attenzione sul ricorso ai decreti integrativi e correttivi, prospettandosi l'esigenza di prevedere «specifici e dettagliati criteri e princìpi direttivi» (onorevole Armaroli).
Con riguardo al parere sugli schemi di atti normativi del Governo, venne segnalata l'opportunità di estendere al loro esame le procedure di analisi dell'impatto normativo, previste dalla legge n. 50 del 1999, di affidare al Comitato per la legislazione la verifica circa l'osservanza dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla legge di delegazione e di disciplinare le procedure parlamentari conseguenti al rinvio alle Camere dello schema, modificato sulla base del precedente parere parlamentare, nei casi in cui la legge ne faccia obbligo al Governo (onorevole Calderisi). Si chiese altresì di provvedere affinché il parere parlamentare - specialmente laddove l'attuazione della delega contemplasse procedimenti di concertazione con altri soggetti istituzionali - fosse assistito da idonei elementi informativi e collocato in un momento appropriato a garantire utilità ed efficacia alla sua espressione (onorevole Solaroli, presidente della V Commissione). Venne rappresentata l'esigenza di predisporre procedure per ottenere dal Governo la motivazione circa l'eventuale mancato accoglimento di osservazioni contenute nel parere parlamentare [onorevole Benvenuto, presidente della VI Commissione, e onorevole Castellani, presidente della VII Commissione: si segnala, a questo proposito, l'invito rivolto dal Presidente della Camera al Presidente del Consiglio dei ministri, con lettera del 21 gennaio 1999, affinché, «in presenza di formali rilievi parlamentari che (...) si richiamino, in modo argomentato, al rispetto dei limiti della delega e dei princìpi direttivi, il Governo informi il Parlamento sul séguito dato a tali rilievi ovvero dia conto delle ragioni per le quali non li ritiene fondati»]. Il relatore Liotta segnalò l'opportunità che l'esame di tali schemi, per il previsto parere sugli aspetti finanziari, fosse effettuato dalla Commissione bilancio nella propria composizione plenaria e non rimesso a sue minori articolazioni.
Relativamente al ruolo del Comitato per la legislazione, venne segnalata l'esigenza di ridefinirne l'àmbito di competenza in rapporto alla natura degli atti rimessi al suo esame (onorevole Lembo; in senso diverso, onorevole Finocchiaro Fidelbo, presidente della II Commissione), e fu suggerito di allargarne la composizione - eventualmente prevedendo la sua articolazione in sezioni - per ovviare al prevedibile incremento dell'attività (onorevole Deodato). Rispetto al primo rilievo, il relatore Liotta precisò che le ipotesi presentate non avrebbero mutato in alcun modo le funzioni e la natura del Comitato, le cui nuove competenze si sarebbero dunque esercitate «nell'àmbito delle attribuzioni per esso già definite dall'articolo 16-bis del regolamento».
A seguito del dibattito, venne espunta dallo schema la previsione relativa all'obbligo di deferire al Comitato per la legislazione i progetti di legge riguardanti la disciplina delle fonti di produzione normativa, spettando la materia alla competenza consultiva della Commissione affari costituzionali a norma dell'articolo 75, comma 1, del regolamento. Per la stessa ragione, sulla base d'un rilievo formulato dall'onorevole Maccanico, presidente della I Commissione, e accolto dall'onorevole Lembo, presidente del Comitato per la legislazione, venne eliminata l'analoga previsione relativa ai progetti di legge riguardanti l'istituzione, le competenze e l'organizzazione delle autorità amministrative indipendenti. Il parere obbligatorio del Comitato venne invece esteso ai progetti di legge destinati a trasferire materie disciplinate con legge alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti (formulazione volta ad ampliare l'àmbito d'applicabilità della norma regolamentare, riferita ai procedimenti di delegificazione, al di là di quelli specificamente contemplati dall'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400). In conformità con quanto suggerito dall'onorevole Innocenti, presidente dell'XI Commissione, venne previsto che l'intervento della Commissione bilancio nel procedimento per l'esame degli schemi di atti normativi del Governo non desse luogo a un autonomo parere, ma alla formulazione di rilievi trasmessi alla Commissione competente per il merito e, comunque, allegati al parere da questa espresso. Lo schema riformulato venne illustrato dal relatore alla Giunta per il regolamento nella seduta del 29 giugno; nella seduta del giorno successivo, la Giunta, udito il favorevole avviso dei presidenti delle Commissioni permanenti e del Comitato per la legislazione, deliberò la presentazione della proposta all'Assemblea.
Nella relazione illustrativa al doc. II, n. 41, la Giunta forniva alcuni elementi interpretativi sulle norme da essa proposte. Al previsto parere obbligatorio del Comitato per la legislazione sui disegni di legge di delega si annetteva lo specifico fine di «promuovere l'introduzione di uniformi indirizzi per la disciplina del procedimento di adozione delle norme delegate e per l'appropriata formulazione dei princìpi e criteri direttivi»; veniva altresì chiarito che l'analogo parere sui progetti di legge recanti norme di delegificazione avrebbe dovuto riguardare le disposizioni volte a trasferire materie regolate dalla legge alla potestà regolamentare del Governo o di altri organi ed enti pubblici. Era confermata l'unitarietà del procedimento previsto per l'espressione del parere parlamentare, di competenza della Commissione individuata sulla base della materia, alla quale si sarebbe inteso fossero diretti i rilievi espressi dalle Commissioni a ciò autorizzate, nonché dalla Commissione bilancio per gli aspetti finanziari, prevedendosi che fossero allegati al parere finale, per la trasmissione al Governo, i soli rilievi da quest'ultima espressi, in ragione «della specificità e tecnicità che ne contraddistingue il contenuto». Con riguardo alla possibilità di richiedere il parere del Comitato per la legislazione, la relazione richiamava alla tempestività nella proposizione della richiesta, in quanto un parere tardivo, nel sistema dei termini che delimitano il procedimento consultivo sugli atti del Governo, riuscirebbe privo d'ogni utilità ed efficacia.
Nel corso della discussione in Assemblea (seduta del 16 luglio 1999), il relatore segnalò la possibilità che una più compiuta disciplina dell'esercizio della funzione legislativa delegata, tale da conferire maggiore efficacia anche alle norme procedurali poste dai regolamenti parlamentari per la partecipazione delle Camere al procedimento d'emanazione dei decreti legislativi, venisse introdotta - nell'àmbito assegnato alla rispettiva competenza di queste fonti - mediante norme di rango costituzionale o di legge ordinaria.
Il documento venne riformulato dalla Giunta, in accoglimento di un principio direttivo presentato dagli onorevoli Lembo e Deodato, nella seduta del 20 luglio 1999, con la previsione di elevare a dieci il numero dei componenti del Comitato per la legislazione. Non venne accolto il principio proposto dall'onorevole Calderisi, volto a conferire a un quinto dei membri della Commissione il diritto di chiedere che il Governo fornisca l'analisi dell'impatto della regolamentazione relativamente agli schemi di atti normativi trasmessi per il parere parlamentare, poiché il relatore precisò di ritenere tale facoltà compresa nei poteri esercitabili in forza del rinvio - effettuato nell'articolo 96-ter, comma 3 - alla disciplina dell'istruttoria legislativa, contenuta nell'articolo 79, comma 6, del regolamento.
La proposta così riformulata venne approvata dall'Assemblea nella seduta del 20 luglio 1999.

1. L'interpretazione degli articoli 16-bis e 96-ter del regolamento nella prima fase della loro applicazione.

Articolo 16-bis, comma 6-bis. - Il solo fatto rilevante sul piano dell'interpretazione delle disposizioni dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento è rappresentato da un caso riguardante la determinazione dell'oggetto dell'obbligatoria competenza consultiva che questa norma attribuisce al Comitato per la legislazione, prevedendo che le Commissioni, dopo avere proceduto alla scelta del testo adottato come base per il séguito dell'esame, o comunque a conclusione dell'esame preliminare, debbano trasmettere ad esso «i progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o disposizioni volte a trasferire alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con legge».
Si è visto sopra che la formulazione adottata estende la nozione di delegificazione dal punto di vista soggettivo, per ricomprendervi il trasferimento di materie già disciplinate dalla legge non soltanto alla potestà regolamentare del Governo, bensì anche alla potestà normativa secondaria di altri organi ed enti, purché operanti nella sfera del diritto pubblico (ad esempio enti locali, autorità amministrative indipendenti), rispetto alla quale soltanto può parlarsi stricto sensu di potestà regolamentare.
Rimangono pertanto escluse, per limite soggettivo, le ipotesi d'integrale deregolamentazione di una materia: l'estensione della norma a tali casi avrebbe d'altronde comportato un'abnorme dilatazione della funzione consultiva del Comitato, che dovrebbe esprimersi su qualunque progetto di legge il quale intervenga su materia già disciplinata dalla legge abrogando disposizioni di carattere imperativo e determinando l'espansione dell'autonomia negoziale dei soggetti privati.
Rimangono altresì escluse, per limite formale e al di fuori del caso di delega legislativa al Governo, espressamente contemplato, le ipotesi in cui una materia regolata con legge dello Stato sia trasferita alla potestà normativa di diverso soggetto, qualora - per la natura della materia o per la formulazione della norma che ne dispone il trasferimento - tale potestà normativa debba esercitarsi con atto avente valore e forza di legge nell'ordinamento al quale appartiene. Ciò - astraendo dal caso di norme che facciano rinvio a ordinamenti diversi da quello nazionale (ordinamento canonico, ordinamenti di Stati esteri e di organizzazioni sovrannazionali, ordinamento internazionale) - si verifica, in particolare, per tutte le disposizioni che prevedano il trasferimento di materie dalla potestà legislativa statale a quella regionale. Tale è l'interpretazione adottata dal Comitato per la legislazione che, nella seduta del 26 ottobre 1999, ha conseguentemente dichiarato la propria incompetenza ad esprimersi su un progetto di legge - in quanto trasmesso ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento - la cui formulazione testuale attribuiva alle regioni a statuto ordinario la competenza ad emanare norme legislative, osservando che in ciò si esplica «un meccanismo di produzione normativa senz'altro differente e distinto da quelli al cui riscontro, ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, è connesso il radicarsi della competenza del Comitato per la legislazione». Rimane ovviamente impregiudicata, in tali circostanze, la potestà attribuita dal comma 4 del medesimo articolo a un quinto dei componenti della competente Commissione di promuovere l'espressione del Comitato sul progetto di legge nei termini a ciò stabiliti.
Al medesimo riguardo può porsi un' ulteriore questione, per la quale non è tuttavia dato indicare - secondo le vigenti norme - una soluzione univoca e definitiva. Si tratta del problema che può presentarsi qualora disposizioni di delegazione legislativa o di delegificazione, mancanti nell'originario testo del progetto di legge, vi siano introdotte mediante emendamenti approvati nel corso dell'esame della Commissione.
Qualora ciò avvenga all'interno di un procedimento in sede referente, non appare dubbio - secondo un'interpretazione ragionevolmente estensiva dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, non esclusa dalla letterale formulazione della norma ma, al contrario, corrispondente alla sua ratio teleologica - che la Commissione potrà e dovrà inviare al Comitato per la legislazione il testo risultante, eventualmente anche promovendone una seconda pronunzia ove il parere fosse stato precedentemente acquisito ai sensi del comma 4, secondo la prassi instaurata, la quale consente d'interpellare nuovamente il Comitato nel caso in cui un progetto di legge ad esso già sottoposto abbia subìto rilevanti modificazioni nel corso dell'iter.
Più arduo risulta collocare l'intervento del Comitato per la legislazione qualora l'introduzione di disposizioni di delegificazione (essendo positivamente esclusa l'ipotesi di norme di delega) abbia ad interessare un progetto di legge esaminato in sede legislativa o redigente. Non appare infatti possibile, in questo caso, sottoporre utilmente ai Comitato testi sui quali, mediante l'approvazione di emendamenti e articoli, la Commissione abbia già adottato deliberazioni che la formalità del procedimento rende definitive e irretrattabili; né la sistematica che presiede all'organizzazione e alle funzioni del Comitato consente di applicare ad esso in via estensiva la forma della deliberazione «in linea di principio», osservata dalle Commissioni per la trasmissione di emendamenti al parere obbligatorio della Commissione bilancio. Dalla determinazione regolamentare delle funzioni spettanti al Comitato per la legislazione appare infatti evidente che l'oggetto della sua attività consultiva è rappresentato dai progetti di legge nella loro integrità, in quanto solo dal concorso dell'esame analitico e sintetico del contenuto di essi è possibile valutarne la coerenza nella redazione e gli altri aspetti relativi alla qualità del testo, secondo quanto prescritto dall'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento. In nessun modo è invece disciplinata l'espressione del parere del Comitato su singoli emendamenti, che determinerebbe d'altronde gravi problemi per lo stesso ordinato funzionamento dell'organo. Esclusa questa possibilità, rimane dunque affidata all'interesse della Commissione la possibilità di promuovere la pronunzia del Comitato su un testo base (eventualmente elaborato da un Comitato ristretto) la cui formulazione comprenda già gli elementi fondamentali che - sulla base dell'istruttoria svolta - dovranno presumibilmente connotare il testo finale.
Articolo 96-ter. - Nel primo periodo d'applicazione delle nuove disposizioni regolamentari concernenti il procedimento per l'espressione del parere parlamentare sugli schemi di atti del Governo non si sono registrate questioni interpretative di particolare importanza, con la sola eccezione di due aspetti, riguardanti la formulazione dei rilievi da parte di Commissioni diverse da quella cui è assegnato lo schema trasmesso dal Governo.
Per quanto riguarda l'assegnazione obbligatoria alla Commissione bilancio, ai sensi del comma 2, per i rilievi di sua competenza sugli aspetti finanziari degli schemi, mette conto ricordare come il Presidente della Camera, con lettera inviata il 25 novembre 1999 al presidente della Commissione parlamentare consultiva in materia di riforma fiscale ai sensi della legge 23 dicembre 1996, n. 662, abbia precisato che la citata disposizione non deve applicarsi quando la legge preveda che il parere parlamentare sia reso da Commissioni bicamerali appositamente investite di tale compito, poiché in questa circostanza le disposizioni del regolamento che si fondano sulla ripartizione delle competenze in ragione della materia devono essere interpretate in coerenza con la natura e le caratteristiche di tali organi. Rimarrebbe così confermato anche per questa via che l'istituzione di un organismo ad hoc radica in esso una competenza «trasversale e assorbente rispetto alla competenza per materia attribuita alle diverse Commissioni dei due rami del Parlamento» (come già affermato nella lettera del Presidente della Camera al presidente della V Commissione in data 10 giugno 1997, dianzi citata). Ciò non comporta, tuttavia, secondo quanto è esplicitamente affermato nella stessa lettera del 25 novembre 1999, il disconoscimento del ruolo della Commissione bilancio, la quale ben può chiedere, al pari delle altre Commissioni permanenti interessate, di esprimere rilievi ai sensi del comma 4 dell'articolo 96-ter.
Per quanto concerne invece l'espressione di rilievi da parte di altre Commissioni, giova osservare che è stata autorizzata finora la trasmissione di rilievi non solo da una ad altra Commissione permanente, ma anche da parte di una Commissione permanente a un organo bicamerale (si vedano ad esempio i rilievi deliberati dalla X Commissione, nella seduta del 22 marzo 2000, sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante individuazione delle risorse da trasferire alle regioni per l'esercizio delle funzioni in materia d'incentivi alle imprese, sottoposto al parere della Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59). Non risultano finora casi in cui una Commissione permanente sia stata destinataria di rilievi formulati da organo bicamerale. Quest'eventualità suscita del resto non poche riserve: in primo luogo per l'obiettiva disarmonia che verrebbe a prodursi fra le Commissioni presiedute da deputati, che - per prassi applicandosi il regolamento della Camera - godrebbero di questa possibilità, e le Commissioni aventi sede presso il Senato, le quali ne sarebbero prive in quanto essa non è contemplata nel regolamento di quel Consesso, che si osserva per il loro funzionamento in forza del disposto dell'articolo 26, comma 2, del regolamento del Senato; inoltre, per la dubbia compatibilità tra i princìpi del sistema bicamerale e l'ipotesi d'intervento di un organo composto di deputati e senatori in un procedimento distintamente incardinato presso ciascuna delle due Camere fuori del caso disciplinato - ora in condizioni di reciprocità - dagli articoli 40, comma 9, del regolamento del Senato e 102, comma 3, del regolamento della Camera (parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali sui progetti di legge).

2. L'attività del Comitato per la legislazione nell'esame dei progetti di legge ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento.

2.1. Dati generali.

Al Comitato per la legislazione sono stati trasmessi 36 progetti di legge ai sensi del comma 6-bis dell'articolo 16-bis del regolamento. In precedenza, secondo quanto segnalato dal Presidente della Camera con la già citata lettera del 30 aprile 1998, le Commissioni ne avevano chiesto il parere su 12 provvedimenti contenenti disposizioni di delega o di delegificazione.
Su 36 progetti di legge trasmessi a questo titolo, il Comitato per la legislazione ha espresso 35 pareri. Il solo caso di mancata espressione del parere si riferisce a un progetto di legge (A.C. 5753) che la Commissione aveva inviato al Comitato per la legislazione ritenendo che ricorresse la fattispecie di cui all'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, poiché l'articolo 11, comma 1, del provvedimento recava una disposizione con cui veniva attribuita alle regioni a statuto ordinario la potestà di provvedere con norme di rango legislativo in materia trasferita alla loro competenza. Il Comitato per la legislazione eccepì trattarsi, nel caso di specie, d'un meccanismo di produzione normativa differente e distinto da quelli in presenza dei quali la norma regolamentare prevede che venga a radicarsi la competenza di esso. Non avendo riscontrato nel provvedimento l'esistenza dei profili contemplati dalla disposizione regolamentare in forza della quale la Commissione competente per il merito aveva ritenuto di doverlo trasmettere, il Comitato convenne pertanto di non esprimere il richiesto parere, di ciò informando, attraverso una lettera firmata dal presidente pro tempore, la Commissione medesima procedente in via primaria.
In un ristretto numero di casi, il Comitato ha esaminato due volte lo stesso progetto di legge. Ciò si è verificato o in occasione di una nuova lettura della Camera a séguito di modificazioni apportate dal Senato (A.C. 5491-B, A.C. 5491-D, in materia di ratifica di atti internazionali per la lotta contro la corruzione amministrativa; A.C. 6661, A.C. 6661-B: legge comunitaria per il 2000), ovvero perché rinviato ad esso dalla competente Commissione in ragione delle modifiche introdotte (A.C. 7042: riforma dei servizi pubblici locali). In un caso (A.C. 688-B: riforma delle accademie e dei conservatori), la Commissione - essendo stato trasferito il provvedimento dalla sede referente alla sede legislativa - ha chiesto il riesame del medesimo testo su cui il Comitato si era già pronunziato. Il Comitato ha tuttavia confermato il parere precedentemente espresso.
Tutti i pareri su progetti trasmessi ai sensi del comma 6-bis dell'articolo 16-bis sono stati adottati all'unanimità ad eccezione di uno (relativo al già citato A.C. 688-B), relativamente al quale, come consentito dall'articolo 16-bis, comma 5, del regolamento, si è dato conto di un'opinione dissenziente.
Rispetto alla tipologia dei rilievi avanzati, i 35 pareri resi dal Comitato per la legislazione possono essere così distinti: 22 con condizioni e osservazioni; 3 con sole condizioni; 8 con sole osservazioni; 2 senza condizioni né osservazioni. Complessivamente sono state apposte 63 condizioni e formulate 182 osservazioni.

2.2. Tipologia dei rilievi.

Con riguardo ai differenti profili dell'efficacia per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente, della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione, nonché dell'omogeneità, indicati nell'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento, le condizioni espresse, sul totale di 63, sono state rispettivamente 34 (pari al 53,97 per cento), 26 (pari al 41,27 per cento) e 3 (pari al 4,76 per cento), mentre le osservazioni, sul totale di 182, sono rispettivamente 64 (pari al 35,16 per cento), 114 (pari al 62,64 per cento) e 4 (pari al 2,20 per cento). Rispetto a ciascuno di tali profili regolamentari il Comitato per la legislazione ha sviluppato un'articolata «giurisprudenza».

Efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. - Sotto questo profilo sono stati formulati diversi tipi di rilievi.
In primo luogo, il Comitato ha assunto un orientamento costante nell'affermare la necessità che ciascun provvedimento contenga l'indicazione delle disposizioni legislative abrogate, in conformità con l'invito contenuto nella circolare sulla formulazione tecnica dei testi normativi, emanata in identico testo dai Presidenti del Senato e della Camera e dal Presidente del Consiglio dei ministri nel febbraio 1986 [parte II, n. 13, lettera a)]. Con ciò il Comitato ha inteso rafforzare l'efficacia della disposizione contenuta nell'articolo 79, comma 11, del regolamento, la quale fa obbligo alle Commissioni d'introdurre nel testo dei progetti di legge, durante l'esame in sede referente, norme per il coordinamento della disciplina da essi recata con la normativa vigente, curando che siano espressamente indicate le disposizioni che risultano conseguentemente abrogate.
Il Comitato per la legislazione ha, inoltre, censurato la pratica - sovente rilevata nei provvedimenti trasmessi - di rinviare ad altre norme individuate in modo generico (attraverso il mero richiamo dell'atto, laddove sia invece necessario far riferimento a singole disposizioni effettivamente applicabili) o con limitazioni non specificate («in quanto applicabili»).
Sono stati oggetto di rilievi da parte del Comitato per la legislazione anche i rinvii ad atti normativi qualificati mediante la formula: «e successive modificazioni». Il Comitato ha chiesto infatti di esplicitare, di volta in volta, se tale espressione configuri un rinvio fisso al testo risultante dalle sole modifiche intervenute fino all'entrata in vigore della norma che opera il rinvio, o se debba invece intendersi produttiva di un rinvio mobile, comprendente cioè non soltanto le modificazioni già intervenute, ma anche quelle che eventualmente abbiano a intervenire nel futuro periodo di vigenza della norma alla quale è fatto rinvio.
Per quanto attiene a scelte riconducibili alla politica della legislazione, il Comitato, nei pareri resi, ha evidenziato i casi in cui gl'interventi normativi si configuravano come interventi di «rilegificazione».
In tali casi, il Comitato per la legislazione ha invitato le Commissioni competenti per il merito a valutare, di volta in volta, l'adeguatezza del ricorso ad altro tipo di fonte normativa anche al fine d'individuare e porre in evidenza un coerente filo conduttore tra diverse scelte di politica delle fonti, soprattutto quando esse fossero intervenute in tempi piuttosto ravvicinati.
Rispetto alle tecniche legislative, la «giurisprudenza» del Comitato per la legislazione è costante nell'incoraggiare il ricorso alla novellazione della normativa vigente, quando gl'interventi normativi incidano su discipline già connotate dal carattere della stabilità e della completezza, sì da evitare la dispersione delle norme in una pluralità di atti normativi e la modifica implicita di discipline organiche. Il Comitato ha censurato, invece, il ricorso alla tecnica novellatrice quando ne provenisse l'inserimento di nuove materie incoerenti rispetto all'impianto del testo normativo originario.
Qualche specifica considerazione merita la «giurisprudenza» del Comitato per la legislazione per quanto concerne le norme di delegificazione. A questo riguardo, il Comitato ha più volte sollecitato l'espressa indicazione delle disposizioni aventi forza di legge da ritenersi abrogate con effetto dall'entrata in vigore dei regolamenti autorizzati, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Inoltre, il Comitato ha ripetutamente sottolineato l'opportunità di non alterare in maniera episodica il modello di delegificazione individuato nella norma sopra citata, richiamando la necessità che l'atto contenente la disciplina delegificata assuma la forma del decreto del Presidente della Repubblica e, soprattutto, che le leggi, nell'autorizzare l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinino le norme generali regolatrici della materia e dispongano l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.
Semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione. - I rilievi avanzati dal Comitato per la legislazione relativamente a questo profilo si sono appuntati su diversi tipi di questioni, prima fra tutte la formulazione delle disposizioni di delega legislativa.
Innanzitutto, la «giurisprudenza» del Comitato si sostanzia in un forte richiamo a individuare in modo esaustivo e corretto, ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione, i princìpi e i criteri direttivi per l'esercizio della delega conferita: tale richiamo diviene particolarmente pressante nei casi in cui il Governo sia delegato all'emanazione di norme sanzionatorie, anche in relazione all'esigenza segnalata dalla Corte costituzionale in numerose sentenze (si veda, fra le altre, la sentenza 24 febbraio-4 marzo 1999, n. 49).
Parimenti, il Comitato per la legislazione ha più volte sottolineato la necessità di determinare con precisione l'oggetto della delega.
Per quanto attiene alla procedura per l'espressione del parere parlamentare, specifici rilievi sono stati formulati anche a ribadire, in linea con quanto era già segnalato nella lettera dei Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei ministri in data 3 novembre 1998, la necessità di prevedere espressamente che gli schemi degli atti normativi per i quali sia richiesto il parere parlamentare vengano trasmessi alle Camere soltanto dopo l'acquisizione dei pareri espressi dagli altri organi, chiamati ad intervenire nel procedimento in funzione consultiva. La posizione costituzionale delle Camere nei confronti del Governo e la funzione di controllo politico rivestita dal parere parlamentare esigono infatti che il Parlamento si pronunzi su un testo al quale il Governo non intenda apportare ulteriori modificazioni, fatta eccezione per quelle conseguenti alle valutazioni formulate dagli organi parlamentari.
Ancora con riferimento all'espressione del parere parlamentare, il Comitato, a partire dal secondo semestre del 1999, in coincidenza con l'entrata in vigore del comma 6-bis dell'articolo 16-bis, ha evidenziato, in relazione all'esigenza di salvaguardare l'autonomia regolamentare delle Camere, l'opportunità di prevedere la trasmissione degli schemi di atti normativi alle Camere e non ai soggetti specificamente competenti per materia nell'àmbito dell'ordinamento parlamentare. Non si può non rilevare, tuttavia, che tale rilievo risulta essere tra quelli che registrano un minor tasso di recepimento: si può comprendere che la formula tradizionale, secondo cui «il parere è espresso dalle Commissioni permanenti delle due Camere competenti per materia» (legge 23 agosto 1988, n. 400, articolo 14, comma 4), o altre espressioni equivalenti siano state ritenute sufficientemente rispettose dell'autonomia costituzionale delle Assemblee parlamentari, in quanto, nel far riferimento al genus della Commissione quale organo necessario per disposto della Costituzione, rimettono tuttavia la determinazione della competenza in re alle fonti interne dell'ordinamento parlamentare e ai soggetti legittimati a darvi applicazione, nel caso di specie le Presidenze delle Camere, che ricevono gli atti e provvedono ad assegnarli al competente organo.
Il Comitato ha poi formulato numerosi rilievi concernenti l'opportunità di chiarire la natura dei provvedimenti attuativi previsti, riconducendo gli stessi alle tipologie individuate nell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
La rispondenza tra il titolo del provvedimento e il suo contenuto, o tra le rubriche e il contenuto dei singoli articoli, è stata oggetto di osservazioni. In alcuni casi, il Comitato ha richiamato l'attenzione sull'opportunità che il conferimento della delega legislativa dovesse risultare già nel titolo della legge.
Il Comitato per la legislazione ha, inoltre, sollecitato le Commissioni destinatarie dei propri pareri affinché prestassero particolare attenzione alla compatibilità dei provvedimenti posti al loro esame con il riparto delle competenze fra Stato e regioni stabilito dalla legislazione costituzionale e da quella ordinaria.

Omogeneità. - Rispetto a questo profilo, il Comitato per la legislazione ha evidenziato l'opportunità di un' armonica distribuzione delle disposizioni in commi e articoli di contenuto omogeneo. Inoltre, le Commissioni competenti per il merito sono state invitate a verificare la rispondenza tra il titolo dei progetti di legge, le rubriche degli articoli e il contenuto delle disposizioni in essi contenute. Oltre lo specifico significato che riveste nel quadro dei princìpi della buona legislazione, il criterio dell'omogeneità riassume infatti il complesso delle esigenze di ordinata organizzazione del corpus legislativo che attengono all'agevole conoscibilità e al pronto reperimento della disciplina applicabile a una determinata situazione o rapporto, così da parte degli operatori del diritto, come dalla generalità dei destinatari delle norme.

3. Il recepimento dei rilievi del Comitato per la legislazione da parte delle Commissioni competenti per l'esame dei progetti di legge indicati dall'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento.

Assumendo a riferimento i pareri espressi su progetti di legge che abbiano completato il loro successivo iter, risultano essere state recepite nel prosieguo del procedimento 28 condizioni sulle 63 formulate dal Comitato (44,4 per cento), e 53 osservazioni sulle 182 formulate (29,1 per cento) (**).

(**) I dati relativi al recepimento vengono calcolati esclusivamente per i provvedimenti il cui iter sia proseguito dopo l'espressione del parere da parte del Comitato per la legislazione. Per questa ragione, i dati numerici relativi al recepimento dei rilievi si discostano da quelli relativi alla formulazione degli stessi, ove i progetti di legge esaminati dal Comitato non abbiano compiuto il loro iter di approvazione.

L'articolo 16-bis, comma 6, del regolamento impone alle Commissioni, qualora non intendano adeguare il testo del progetto di legge alle condizioni contenute nel parere del Comitato, d'indicarne le ragioni nella relazione per l'Assemblea. Quest'obbligo risulta tuttavia adempiuto solo per 6 delle 35 condizioni non recepite (17,14 per cento), mentre per il mancato recepimento di 29 condizioni (pari all'82,86 per cento) non consta sia stata fornita alcuna motivazione.

Sede del recepimento. - Per ciò che attiene alla sede in cui ha luogo il recepimento dei rilievi, si registra la netta prevalenza della Commissione: delle 26 condizioni integralmente accolte, 20 (pari al 76,92 per cento) risultano essere state recepite nel séguito dell'esame presso la Commissione; così per 39 delle 49 osservazioni integralmente accolte (pari al 79,6 per cento). Durante il successivo esame in Assemblea sono state recepite 6 ulteriori condizioni (pari al 23,08 per cento) e 10 osservazioni (pari al 20,4 per cento). A questi dati, riguardanti l'accoglimento integrale, debbono poi aggiungersi i casi di accoglimento parziale, che ammontano, nell'esame in Assemblea, al 3,2 per cento delle condizioni formulate, e, nell'esame in Commissione, al 2,2 per cento delle osservazioni formulate.

Profili. - Differenti percentuali di recepimento si registrano in relazione ai diversi profili sopra indicati. Le condizioni relative alle semplificazione e al riordino della legislazione vigente sono accolte nel 47,1 per cento dei casi, quelle relative alla semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione nel 42,3 per cento dei casi, mentre quelle relative all'omogeneità registrano una quota di recepimento pari al 33,3 per cento.
Per quanto attiene alle osservazioni, le percentuali relative all'accoglimento sotto i medesimi profili sono più basse rispetto a quelle risultanti per le condizioni: tuttavia, in numero assoluto, le osservazioni accolte sono quasi pari al doppio delle condizioni. In dettaglio, le osservazioni espresse sotto il profilo della chiarezza e proprietà della formulazione hanno una quota di recepimento pari al 35,1 per cento, mentre quelle formulate con riguardo alla semplificazione risultano essere state accolte nella misura del 18,8 per cento del loro numero complessivo; le osservazioni relative all'omogeneità registrano una quota di recepimento pari al 25 per cento.

4. L'attività del Comitato per la legislazione nel procedimento per l'espressione del parere parlamentare sugli schemi di atti normativi del Governo, ai sensi dell'articolo 96-ter del regolamento.

Ai sensi dell'articolo 96-ter, il quale prevede che gli schemi di atti normativi trasmessi dal Governo alle Camere ai fini dell'espressione del parere possano essere inviati dalla Commissione cui sono assegnati al Comitato per la legislazione affinché esso li esamini, su 190 schemi inviati dal Governo dopo l'entrata in vigore della suddetta disposizione sono stati trasmessi al Comitato due soli provvedimenti: in entrambi i casi si è trattato di schemi di decreti legislativi.
Il secondo di essi, in particolare, recava l'approvazione di un testo unico elaborato ai sensi dell'articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998). Tale legge, com'è noto, prevede un ampio programma di riordinamento di norme legislative e regolamentari, da realizzarsi attraverso l'emanazione di testi unici «misti». Il programma dovrà essere realizzato entro il 31 dicembre 2002.
Nell'articolato parere reso su questo provvedimento, il Comitato per la legislazione ha messo in luce alcuni problemi di carattere generale riguardanti l'intero processo di riordino normativo, nell'intento di promuoverne l'efficacia e la piena rispondenza all'obiettivo di razionalizzare e semplificare l'ordinamento. In primo luogo il Comitato ha affrontato la questione relativa al procedimento di adozione del testo unico, optando per l'emanazione contestuale di un decreto legislativo e di un regolamento, unificati solamente attraverso la veste formale del decreto del Presidente della Repubblica recante l'approvazione del testo unico. Il Comitato per la legislazione ha poi richiamato l'attenzione sull'ampiezza dell'autorizzazione conferita, volta a permettere il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti e le modifiche necessarie per la loro complessiva armonizzazione. È stata posta in luce, inoltre, l'opportunità d'indicare, secondo quanto richiesto dalla legge stessa, le disposizioni abrogate e quelle non inserite nel testo unico, che restano comunque in vigore. Inoltre, poiché i testi unici previsti dal programma di riordino assumono la veste di testi «misti», contenenti disposizioni di rango legislativo e disposizioni di rango regolamentare, è stata sottolineata l'importanza d'identificare in modo chiaro la natura delle disposizioni stesse.

5. Svolgimento dell'istruttoria, rilievi della Commissione bilancio e delle altre Commissioni e pareri del Comitato per la legislazione nel procedimento per l'espressione del parere parlamentare sugli schemi di atti normativi del Governo, ai sensi dell'articolo 96-ter del regolamento.

Con l'approvazione dell'articolo 96-ter è stata introdotta nel regolamento della Camera la procedura delle osservazioni per il parere, già nota alla prassi parlamentare più antica, ma successivamente limitata - come ricordato sopra - ai procedimenti consultivi di competenza della Commissione parlamentare per la riforma amministrativa. Secondo la disposizione regolamentare, le Commissioni nella cui competenza ricadano in misura rilevante gli schemi di atti normativi del Governo trasmessi alla Camera per il parere possono chiedere al Presidente della Camera di essere autorizzate a trasmettere propri rilievi alla Commissione competente in via primaria.
Dalla data di entrata in vigore della norma, a fronte di 190 schemi di atti del Governo, fra i quali figurano 63 schemi di regolamento, 55 schemi di decreti legislativi, uno schema di testo unico e 71 schemi di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, si registrano 29 deliberazioni adottate da Commissioni per la trasmissione di rilievi ai sensi dell'articolo 96-ter.
Gli schemi trasmessi per il parere, qualora implichino entrate o spese, sono assegnati altresì alla Commissione bilancio, la quale comunica i propri rilievi sulle conseguenze di carattere finanziario alla Commissione competente per materia, affinché siano da questa considerati e comunque trasmessi, unitamente al proprio parere, al Presidente della Camera ai fini dell'invio al Governo. Risultano essere stati trasmessi a questo titolo da parte della Commissione bilancio 41 documenti di rilievi, 6 dei quali relativi all'anno 1999 e 35 all'anno 2000.
L'articolo 96-ter prevede inoltre che, ove ne sia fatta richiesta da almeno un quinto dei suoi componenti, la Commissione alla quale gli schemi di atti normativi sono assegnati per il parere trasmette gli stessi al Comitato per la legislazione, affinché questo li esamini. Dalla data di entrata in vigore della norma regolamentare, in due soli casi - relativi a provvedimenti assegnati alla I Commissione (Affari Costituzionali) - il Comitato è stato investito di tale compito dalle Commissioni in sede consultiva: esso si è quindi espresso dapprima sullo schema di decreto legislativo in materia di carriera diplomatica, poi sullo schema di testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.
Secondo la nuova disposizione regolamentare, all'esame degli schemi di atti normativi del Governo da parte della Commissione cui essi sono assegnati per il parere si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell'articolo 79, commi 1, 3, 4, 5, 6 e 9. Non risulta in realtà alcuna applicazione delle richiamate disposizioni sull'istruttoria legislativa da parte delle Commissioni investite della competenza in sede consultiva, diversamente da quanto si è sempre verificato presso le Commissioni bicamerali, che hanno costantemente utilizzato lo strumento dell'audizione, formale e informale, per acquisire dati e informazioni utili all'esame dei provvedimenti trasmessi per il parere.

1. Il parere del Comitato per la legislazione sui progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o di delegificazione.

Si è detto che l'articolo 16-bis, comma 6-bis, prescrive alle Commissioni di rimettere al parere del Comitato per la legislazione, «immediatamente dopo avere proceduto alla scelta del testo adottato come base per il seguito dell'esame ovvero, in mancanza, a conclusione dell'esame preliminare», i progetti di legge contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione. La fase dell'iter in cui la norma prescrive di richiedere il parere, se per un verso appare scelta al fine di consentire che la Commissione possa giovarsi del parere espresso dal Comitato per le successive deliberazioni sul testo, risulta per altro verso così precoce, da limitare l'efficacia dell'intervento dell'organo consultivo, rendendone la pronunzia puramente formale o addirittura pregiudicandone l'obbligatorietà. Può infatti avvenire che sfuggano alla valutazione del Comitato norme di delegazione o delegificazione introdotte nel testo d'un progetto di legge, mediante l'approvazione di emendamenti, in momento successivo all'espressione del parere che la Commissione abbia legittimamente richiesto in quella fase, ovvero ancora nel testo d'un progetto di legge che - non recando esso, allorché venne scelto il testo base, alcuna norma rilevante ai sensi del comma 6-bis - la Commissione non abbia ritenuto, non essendovi obbligata, di sottoporre al Comitato.
Il problema investe, più generalmente, la possibilità di ripetute deliberazioni del Comitato per la legislazione su uno stesso progetto di legge. Sembra, allo stato, non potersi che rimettere alla responsabilità e al prudente apprezzamento delle Commissioni e dei loro presidenti l'opportunità che - con un'interpretazione non meramente formalista del disposto regolamentare - un testo già (o non ancora) sottoposto all'esame del Comitato sia ad esso nuovamente (o per la prima volta) trasmesso, in relazione alla qualità delle modificazioni intervenute nel corso dei lavori e all'interesse che il loro contenuto possa rivestire sotto l'aspetto delle competenze del Comitato. È per altro evidente come la questione (pur estranea all'oggetto della presente relazione e qui dunque soltanto accennata) si dimostri di non piccolo momento nel caso dei progetti di legge esaminati in sede legislativa, in considerazione della particolare efficacia vincolante che in quel tipo di procedimento riveste anche il parere del Comitato.

2. Il ruolo del Comitato per la legislazione nei processi di trasferimento delle competenze normative.

Che il ruolo assegnato al Comitato per la legislazione dalle nuove previsioni regolamentari sia quello di vigilare sull'assetto del sistema delle fonti normative, anche al di là dei rapporti tra quelle di produzione governativa e quelle di produzione parlamentare, si evince dal riferimento, presente nell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, alla potestà regolamentare non solo del Governo ma anche «di altri soggetti».
In sostanza, il Comitato per la legislazione è chiamato a esprimersi ogni volta che il Parlamento si accinga a volontariamente dismettere una quota della funzione legislativa, attribuitagli dall'articolo 70 della Costituzione, in favore di un atto di altra pubblica autorità, avente rango non legislativo: in questo modo, l'aggravamento procedurale costituito dall'intervento del Comitato per la legislazione, per un verso, rende tale dismissione più consapevole e, per l'altro, chiama la Camera a rivolgere particolare attenzione ai modi e alle forme attraverso cui la forza normativa tradizionalmente spettante alla legge venga attribuita ad atti aventi formalmente grado secondario, quali sono gli atti normativi denominati regolamenti.
Tuttavia, la norma regolamentare non definisce quali siano gli «altri soggetti» i cui poteri normativi debbano venire in rilievo. Questa mancata individuazione, se può costituire un positivo elemento di elasticità della disposizione, che la rende adattabile alle possibili future evoluzioni del sistema normativo, almeno per il momento costituisce ostacolo all'identificazione degli altri fenomeni di «delegificazione in senso lato» presenti nella legislazione esaminata dalle Commissioni permanenti. Tra l'altro, i soggetti dotati di potestà normativa che possono entrare in considerazione appartengono a numerose categorie, ognuna delle quali sembra avere proprie specificità.
In primo luogo deve prestarsi attenzione alle autonomie regionali. Invero, la disposizione dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento è formulata in modo tale da non richiedere l'intervento del Comitato per la legislazione nei casi in cui la legislazione statale faccia spazio a quella che tradizionalmente è la principale manifestazione della potestà normativa regionale, ossia la legge regionale: è infatti chiamata in causa unicamente la potestà regolamentare. Tuttavia, a séguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, sull'elezione diretta dei presidenti delle Giunte regionali e sull'autonomia statutaria delle regioni ordinarie, si sta assistendo ad un deciso sviluppo della potestà regolamentare regionale, che è ora tendenzialmente attribuita alla Giunta; e tale fenomeno sarà con ogni probabilità accentuato ad opera dei nuovi statuti regionali, specie ove questi prevedano forme di delegificazione o riserve di regolamento a livello regionale. Sembra pertanto che, poiché la ripartizione delle competenze normative tra le diverse fonti regionali spetta a ciascuno statuto regionale, ogni attribuzione della disciplina di un determinato settore - già regolato dalla legge statale - alla potestà normativa regionale possa finire per originare un «effetto di delegificazione»: se e così, tutti i progetti di legge che operino in tal senso, demandando cioè alle regioni una materia attualmente disciplinata dalla legge statale, dovrebbero essere comunque assegnati, per il parere, al Comitato per la legislazione.
In secondo luogo, può risultare interessata l'autonomia conferita a province e comuni. Com'è noto, tali enti sono dotati di potestà regolamentare, che in taluni casi (ad esempio in materia tributaria) è stata espressamente abilitata a derogare o a sostituire norme di legge. Anche qui, la più recente legislazione tende ad ampliare tale autonomia normativa e a consentirle di sostituire la legge, nelle materie rientranti nella propria sfera di competenza: in questo senso va segnalata la disciplina generale dei regolamenti provinciali e comunali contenuta nell'articolo 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, ai sensi del quale tali regolamenti sono tenuti a rispettare unicamente «i princìpi fissati dalla legge o dallo statuto». Pertanto, qualunque attribuzione d'una materia attualmente disciplinata dalla legge all'autonomia comunale e provinciale finisce per tradursi in una delegificazione.
In terzo e ultimo luogo, va segnalato il grande sviluppo che, nell'ultimo decennio, ha interessato i poteri normativi delle cosiddette autorità amministrative indipendenti: com'è risultato anche dall'apposita indagine conoscitiva condotta dalla I Commissione (Affari costituzionali), non mancano casi di delegificazione in favore di regolamenti adottati da tali soggetti. Si tratta di fenomeni assai rilevanti, anche in considerazione della sensibilità e della rilevanza che caratterizzano molti dei settori interessati nonché della mancanza di legittimazione rappresentativa che, per definizione, informa questi soggetti.
In definitiva, occorre che la competenza del Comitato per la legislazione prevista dall'articolo 16-bis, comma 6-bis, venga valorizzata appieno da parte delle Commissioni, che dovrebbero inviare a tale organo non solo i progetti di legge contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione in senso stretto (nelle quali cioè sia fatta applicazione dell'articolo 17, commi 2 e 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400), ma anche quelli recanti disposizioni che possano risolversi in ipotesi di delegificazione in senso lato, a favore cioè di regioni, enti locali o autorità amministrative indipendenti.

3. Il ruolo del Comitato per la legislazione rispetto ai fenomeni di «rilegificazione».

Il Comitato per la legislazione non è in grado di svolgere appieno, allo stato, il compito di presidiare la dinamica in atto nel sistema delle fonti e in particolare i confini che la funzione legislativa si auto-attribuisce: da un lato, non è previsto l'intervento obbligatorio del Comitato sulle norme che riportino alla competenza della fonte legislativa materie già delegificate; dall'altro, occorre considerare che importanti operazioni di delegificazione, sia in senso stretto che in senso lato, vengono compiute non dalle leggi, bensì da decreti legislativi.
Se al secondo problema appare difficile ovviare in via regolamentare, dovendosi auspicare un più intenso coinvolgimento del Comitato per la legislazione nell'esame parlamentare degli schemi di decreti legislativi e un più stretto controllo sulla conformità dei decreti medesimi alle leggi di delega, per il primo problema si può ipotizzare una modificazione regolamentare, la quale preveda l'intervento del Comitato sui progetti di legge che comportino una rilegificazione: esso potrebbe rivelarsi utile a far comprendere che la rilegificazione è sì possibile, ma deve avvenire con piena consapevolezza degli effetti da essa prodotti nell'ordinamento e secondo formule quanto più possibile chiare e stabilizzate.

4. Estensione della competenza del Comitato per la legislazione nell'esame degli schemi di testi unici.

Si è visto come la competenza del Comitato per la legislazione sugli schemi di atti normativi del Governo prevista dall'articolo 96-ter, comma 3, del regolamento sia stata esercitata, al 31 dicembre 2000, in due sole occasioni. In uno di questi due casi, l'atto trasmesso al Comitato era il primo schema di testo unico «misto» - contenente cioè disposizioni sia legislative che regolamentari -, quello in materia di documentazione amministrativa, predisposto in attuazione del programma di riordino normativo di cui all'articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge di semplificazione 1998).
Già nel corso dell'esame parlamentare della relazione governativa sul riordino normativo - che del programma di riordino ha costituito il presupposto - era emersa l'esigenza d'individuare, all'interno del Parlamento, oltre alle diverse Commissioni permanenti chiamate ad esprimereun parere al Governo sui singoli testi unici, un interlocutore unitario in grado di svolgere una funzione di controllo generale sul complesso delle operazioni di riordino. Tale funzione risulta necessaria ad evitare che i metodi di formazione e di redazione dei testi unici differiscano, a seconda del Ministero cui spetti elaborarli: se così fosse, infatti, i testi unici finirebbero per aumentare la già notevole complessità dell'ordinamento normativo, invece di ridurla. La necessità di disporre d'una tale sede di controllo è vieppiù cresciuta a séguito della tendenziale generalizzazione delle previsioni dell'articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, operata dalla legge 24 novembre 2000, n. 340 (legge di semplificazione 1999), la quale ha consentito al Governo di includere nel programma di riordino normativo le materie indicate da tutte le disposizioni che prevedano la redazione di testi unici.
Il Comitato per la legislazione, grazie alla sua collocazione intersettoriale e alla sua composizione, fondata sulla rappresentanza paritaria dei gruppi di maggioranza e d'opposizione, appare l'organo parlamentare più idoneo a svolgere una funzione di controllo generale su tutti i testi unici predisposti dal Governo: in questo senso è infatti diretta larga parte dei rilievi contenuti nel parere da esso adottato sullo schema di testo unico in materia di documentazione amministrativa.
Non a caso, la relazione del presidente del Comitato per la legislazione sul quinto semestre di attività ha indicato la prospettiva di un coinvolgimento del Comitato medesimo nell'esame di tutti gli schemi di atti normativi del Governo recanti testi unici. Potrebbe quindi valutarsi l'opportunità di prevedere - con apposita modificazione regolamentare o con l'instaurazione consensuale di una prassi ad opera delle Commissioni di volta in volta competenti - che al Comitato sia ordinariamente richiesto il parere su tali schemi, in considerazione del rilievo crescente che, dal punto di vista sia quantitativo, sia qualitativo, questa tipologia di atto normativo è presto destinata ad assumere, specialmente in forza del processo avviato con la legge 8 marzo 1999, n. 50, e con i relativi indirizzi in tema di riordino normativo deliberati dalle Camere nell'autunno dello stesso anno.

5. Ipotesi per migliorare la conoscibilità del testo degli schemi di atti normativi trasmessi dal Governo alle Camere.

Già si è visto come l'accrescimento dell'importanza della legislazione delegata e dell'attività normativa secondaria del Governo costituisca una delle principali tendenze rilevabili nella produzione normativa durante la XIII legislatura. Un numero sempre maggiore di scelte normative, spesso assai rilevanti, è perciò compiuto non dal Parlamento ma dal Governo, attraverso l'adozione di propri atti normativi, tenuti comunque a rispettare i limiti derivanti dalla legge o - nel caso della legislazione delegata - i princìpi indicati dal legislatore parlamentare.
Vi è però una differenza piuttosto netta tra i procedimenti parlamentari e quelli governativi. Mentre i primi sono contraddistinti da un elevato livello di pubblicità, talché di ogni fase di lavoro esiste più o meno ampia documentazione, in particolare attraverso la resocontazione (sommaria e stenografica) di tutte le sedute nelle quali si assumono decisioni sul testo normativo, lo stesso non può dirsi dei procedimenti governativi. Inoltre, ai procedimenti governativi che conducono all'emanazione di atti normativi non si applicano neppure gl'istituti relativi alla partecipazione al procedimento amministrativo, introdotti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, il cui articolo 13, comma 1, ne esclude l'applicabilità agli atti normativi e a quelli amministrativi di contenuto generale.
Per questo, una delle più importanti funzioni esercitate dall'intervento consultivo delle Commissioni parlamentari nel procedimento per la formazione degli atti normativi del Governo risiede nella sua apertura a forme di conoscibilità e pubblicità, in quanto tale fase consente che sullo schema discutano, in Parlamento, esponenti della maggioranza e dell'opposizione. Allo stesso modo, si spiega perché ai dibattiti che hanno luogo presso le Commissioni parlamentari sia fatto generalmente riferimento, anche nella giurisprudenza costituzionale, ove si voglia rinvenire traccia dei lavori preparatori d'un decreto legislativo o di un regolamento.
Tuttavia, perché tale funzione possa esercitarsi appieno, sembra necessario assicurare un maggior grado di conoscibilità agli atti su cui s'incentra l'esame parlamentare. Al momento, infatti, gli schemi di atti normativi sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari non sono stampati e distribuiti né dal Governo né dal Parlamento: essi sono trasmessi dal Governo, per cura del Ministro per i rapporti con il Parlamento, alle Presidenze del Senato e della Camera e vengono riprodotti e distribuiti, in fotocopia, ai componenti della competente Commissione parlamentare, unitamente agli atti che li corredano (pareri di altri organi consultivi; relazioni illustrativa, tecnico-finanziaria, tecniconormativa e sull'analisi dell'impatto della regolamentazione).
Si potrebbe proporre a questo riguardo che gli schemi di atti normativi trasmessi dal Governo fossero numerati (secondo una prassi informalmente adottata alla Camera a partire dalla XIII legislatura), stampati e diffusi analogamente a quanto avviene per i restanti atti parlamentari. Quest'attività dovrebbe essere organizzata e condotta in modo coordinato dai due rami del Parlamento, in apposita serie di documenti prodotta congiuntamente da entrambi, come già avviene, ad esempio, per relazioni del Governo e altri atti aventi identico rilievo per ambedue le Camere.
Per il medesimo fine di accrescere la trasparenza dell'attività di formazione degli atti normativi del Governo, sembra altresì auspicabile che quest'ultimo, nelle premesse ai decreti legislativi o ai regolamenti da esso emanati, enunzi - non già occasionalmente o genericamente, come ora avviene, ma in modo costante e circostanziato - sia l'indicazione degli organi parlamentari pronunziatisi (con l'espressione di parere, rilievi o osservazioni), sia la data di ciascuna pronunzia: il semplice ricorso alla clausola: «sentite le Commissioni parlamentari competenti per materia» non consente infatti di ricostruire agevolmente lo svolgimento dell'unica fase - appunto quella parlamentare - che goda di un regime di pubblicità nell'iter di formazione dell'atto normativo del Governo.

6. Considerazioni conclusive.

Dai dati sopra riferiti e dalla loro analisi emerge un'evidente debolezza della domanda d'intervento del Comitato per la legislazione ex articolo 96-ter del regolamento.
A ben vedere, tuttavia, tale debolezza non attinge soltanto l'applicazione della disciplina recata dall'articolo in questione relativamente al Comitato, ma sembra investire strutturalmente il complesso delle attività non obbligatorie, quelle cioè che il Comitato stesso esercita su impulso delle Commissioni. Dal momento in cui, con le modificazioni del 1999, il regolamento ha spostato i confini del campo oggettivo del parere obbligatorio, ampliandone l'estensione, si registra infatti, accanto al mancato decollo della procedura di cui all'articolo 96-ter, anche un sensibile indebolimento dell'attività svolta dal Comitato in forza dell'articolo 16-bis, comma 4. Così, fino alla data di entrata in vigore delle modificazioni del 1999, su 83 pareri espressi dal Comitato, 51 (pari al 61,4 per cento) vennero resi su richiesta obbligatoria ex articolo 96-bis, e 32 (pari al 38,6 per cento) su richiesta facoltativa ex articolo 16-bis, comma 4; invece, da questa data al 31 dicembre 2000, su un totale di 90 pareri adottati, quelli espressi su richiesta obbligatoria sono stati 83 (pari al 92,2 per cento), dei quali 48 (53,3 per cento) ex articolo 96-bis e 35 (38,9 per cento) ex articolo 16-bis, comma 6-bis, mentre quelli su richiesta facoltativa sono stati solo 7 (pari al 7,8 per cento), dei quali 5 (5,6 per cento) ex articolo 16-bis, comma 4, e 2 (2,2 per cento) ex articolo 96-ter.
Questa sommaria analisi pone certamente in evidenza un aspetto critico, già segnalato dalla Giunta per il regolamento nella propria relazione sull'applicazione della riforma del procedimento legislativo (doc. II-ter, n. 1), invitando a verificare in quale misura gli organi che costituiscono il sistema delle competenze all'interno dei procedimenti parlamentari abbiano, nel loro complesso, assimilato i princìpi posti a base della riforma regolamentare, e come sia stato da essi percepito e compreso il ruolo che il regolamento ha inteso attribuire al Comitato per la legislazione.
La stessa analisi conferma tuttavia anche la correttezza della lettura che ab origine qualificava il Comitato per la legislazione come organo consultivo posto a presidio dell'assetto delle fonti, dei modi con cui su di esso intervengono i procedimenti parlamentari e degli esiti stessi di tali interventi. Questa lettura, avvalorata dalle iniziative dello stesso Presidente della Camera e dalla natura delle richieste di parere avanzate dalle Commissioni, è certamente da annoverarsi tra i fattori che hanno portato alle modificazioni regolamentari approvate a questo riguardo nel 1999: tuttavia, la loro entrata in vigore non ha parallelamente irrobustito e consolidato (come pur sarebbe stato necessario) l'interesse delle Commissioni a sollecitare pronunzie del Comitato nell'àmbito di procedimenti ordinari, che con il sistema delle fonti non abbiano a che fare specificamente: al contrario, tale interesse si è affievolito proprio con l'ampliamento dell'attività consultiva di carattere obbligatorio, nella quale sembra tendere a concentrarsi l'attività del Comitato medesimo.
Se questa lettura può, per grandi linee, ritenersi corretta, appare tuttavia necessario specificarne i limiti e indicarne le conseguenze. Se si conviene, infatti, che l'elemento caratterizzante della competenza del Comitato va rinvenuto nella funzione di vigilanza sulle dinamiche legislative che investono il sistema delle fonti, è opportuno chiedersi se non sia necessario operare per la rimozione di limiti significativi, derivanti da norme e prassi, che si oppongono al dispiegarsi di tale funzione.
Nel corso della presente relazione si sono avanzate alcune proposte operative, che giova qui richiamare in estrema sintesi:
1) estensione della competenza consultiva obbligatoria del Comitato per la legislazione ai progetti di legge recanti norme che assoggettino o - dopo una precedentemente intervenuta delegificazione - riconducano alla disciplina della fonte legislativa materie già regolate mediante strumenti di rango inferiore: non sfuggirebbe così all'attenzione del Comitato anche il fenomeno della rilegificazione, che, dal punto di vista dell'assetto del sistema delle fonti e delle sue dinamiche, riveste un'importanza almeno pari al processo contrario, già utilmente sottoposto al controllo di quest'organo;
2) osservanza sostanziale della disposizione che prevede il parere obbligatorio del Comitato sui progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o delegificazione, affinché questi siano rimessi o rinviati al parere del Comitato anche laddove queste norme vengano introdotte in una fase successiva dell'iter presso la Commissione competente;
3) partecipazione costante del Comitato all'esame degli schemi di testo unico, trasmessi dal Governo per il parere parlamentare.
Indipendentemente da iniziative, pur possibili, sul piano normativo interno - e probabilmente ancor prima di esse - questi obiettivi debbono essere perseguiti attraverso la diffusione dello spirito delle riforme regolamentari incentratesi, in questa legislatura, sul tema della qualità della produzione legislativa. Occorre che i singoli soggetti parlamentari e gli organi investiti di competenza nei procedimenti legislativi acquisiscano consapevolezza dell'impegno comune a adibire tutti gli strumenti e i sussidi - procedurali e sostanziali - che l'ordinamento e l'organizzazione dei procedimenti offrono per approfondire, con l'apporto di competenze e sensibilità diverse, ma concorrenti a un unico fine, l'analisi dei problemi e la ricerca delle soluzioni, nell'intento - generalmente condivisibile - di elaborare disposizioni normative la cui formulazione, per chiarezza linguistica e sintattica, precisione concettuale e coerenza sistematica, offra la necessaria certezza al destinatario e all'interprete.
Non può certamente ritenersi che il complesso delle ulteriori misure necessarie a sviluppare e perfezionare il progetto iniziato con la riforma regolamentare del 1997 e continuato con le modificazioni del 1999 si esaurisca nelle ipotesi testé richiamate. È necessario continuare, dal punto di vista parlamentare, l'indagine sulla profonda trasformazione in atto nei procedimenti legislativi, per identificare cause ed effetti, fattori di sviluppo e di resistenza, tendenze e prospettive di durata del radicale cambiamento che sembra investire le fonti di produzione e le competenze normative. Quest'indagine, iniziata dalla Giunta per il regolamento e dal Comitato per la legislazione, non troverà compimento nella legislatura che volge oramai al termine; sarà inevitabile che la discussione su questi temi riprenda nella prossima, per individuare forme e strumenti attraverso i quali possano esercitarsi, con incisività ed efficacia non minori che per il passato, i poteri che competono alle istituzioni rappresentative nel determinare le linee direttive della politica legislativa nazionale, coordinandone e armonizzandone lo sviluppo nel quadro di policentrismo normativo derivante dall'accresciuta potestà delle istituzioni regionali e locali e dalla collocazione dell'Italia nel contesto sovrannazionale dell'Unione europea. In tale prospettiva sono state elaborate le considerazioni e le proposte che la presente relazione rassegna quale contributo alla riflessione futura.

Alberto LEMBO, Giovanni MELONI
e Elsa SIGNORINO, Relatori

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