Onorevoli Colleghi! - Durante l'esame delle iniziative di riforma degli strumenti e delle procedure finanziarie e contabili, concluso con l'approvazione della legge 25 giugno 1999, n. 208, sono state formulate presso la Commissione bilancio alcune ipotesi di modificazione al Regolamento, rimesse poi all'attenzione del Presidente della Camera, il quale ha ritenuto d'investirne la Giunta per il Regolamento.
Con ciò si è voluto corrispondere alla constatata esigenza di rafforzare gli strumenti a disposizione delle Commissioni e dell'Assemblea per un'accurata istruttoria e una consapevole deliberazione sugli aspetti finanziari degli atti legislativi, in ragione del precetto costituzionale e degli obblighi derivanti dall'adesione ai trattati europei riguardanti l'unione monetaria, che impongono il rispetto dei predeterminati equilibri di bilancio e il conseguimento di obiettivi di stabilità economico-finanziaria. La soluzione più idonea a questo fine è parsa quella di conferire maggiore efficacia alla funzione consultiva già svolta dalla Commissione bilancio, in ragione delle sue specifiche competenze, così da renderne più intensa e puntuale la collaborazione con le altre Commissioni nel corso dei procedimenti di loro spettanza. Si è inteso, d'altro lato, ovviare a problemi reiteratamente sollevati negli anni trascorsi, individuando strumenti e procedure idonee a determinare più rigorosamente il contenuto dei disegni di legge collegati alla manovra finanziaria e ad assicurare il rispetto dei limiti prescritti dalla legislazione vigente e dalle determinazioni assunte dalle Camere al termine dell'esame del documento di programmazione economico-finanziaria.
Erano state formulate in principio le seguenti ipotesi:

a) di rendere vincolante nei riguardi della Commissione competente in sede referente il parere espresso dalla V Commissione, qualora esso preveda condizioni motivate in riferimento all'osservanza dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione e dell'equilibrio di bilancio fissato dalla legge finanziaria;

b) di prevedere che, nell'esame in Assemblea, gli emendamenti sui quali la Commissione bilancio abbia espresso parere contrario vengano posti ai voti soltanto ove siano sottoscritti da almeno trenta deputati, e che la votazione abbia comunque luogo mediante scrutinio nominale;

c) di applicare la procedura relativa allo stralcio delle disposizioni estranee al contenuto proprio, già prevista per il disegno di legge finanziaria, anche ai disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, da esaminarsi nella sessione di bilancio ove contengano esclusivamente norme rivolte a garantire il rispetto delle regole di copertura della legge finanziaria e dei saldi stabiliti dalla risoluzione con cui è stato approvato il documento di programmazione economico-finanziaria;

d) di stabilire che gli schemi di atti normativi del Governo trasmessi per il parere parlamentare, qualora comportino conseguenze finanziarie, siano assegnati anche alla Commissione bilancio per il parere, limitatamente agli aspetti connessi al rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione e dell'equilibrio di bilancio fissato dalla legge finanziaria.

La prima ipotesi apparve fin da principio troppo gravemente limitativa dei poteri spettanti alla Commissione competente per il merito. Si esaminò dapprima la possibilità di prevedere che, nel caso di provvedimenti contenenti previsioni su cui la Commissione bilancio si fosse espressa negativamente o con l'apposizione di condizioni non accolte, l'Assemblea venisse chiamata a deliberare preliminarmente sulla proposta di rinviarne il testo alla Commissione.
Rispetto all'esame degli emendamenti aventi conseguenze finanziarie, si ritenne più utile prevedere che, prima della deliberazione, l'Assemblea fosse resa edotta del parere espresso dalla Commissione bilancio; per consentire ad essa un esame sufficientemente approfondito sugli emendamenti presentati dalla Commissione o dal Governo, ai sensi dell'articolo 86, comma 5, del Regolamento, direttamente in Assemblea, il relatore propose altresì che - ove questi comportino oneri - si prevedesse l'obbligo di rinviarne l'esame ad un termine che permettesse l'espressione di un meditato parere.
La proposta relativa all'intervento della Commissione bilancio nell'esame degli schemi di decreti legislativi aventi conseguenze finanziarie, presentati dal Governo per il parere parlamentare, si connetteva al dibattito, già sviluppatosi in varie sedi, sulla legislazione delegata e sulle procedure parlamentari ad essa relative. Risultò chiaro che un intervento nella materia avrebbe dovuto comportare una profonda e generale revisione delle procedure previste dal Regolamento, e - probabilmente - altre iniziative in ambito legislativo per adeguare le procedure e le condizioni generali d'esercizio della delega legislativa all'accresciuta frequenza ed estensione del ricorso a tale forma di produzione normativa.
La discussione presso la Giunta per il Regolamento si è sviluppata nel corso di numerose sedute. Dopo un preliminare dibattito svolto il 5 maggio 1999, il relatore presentò, il successivo 19 maggio, uno schema contenente le proposte sopra descritte, riformulate e precisate alla luce degli orientamenti emersi. Nella successiva seduta del 26 maggio la Giunta ascoltò i componenti dell'ufficio di presidenza della Commissione bilancio per acquisire le loro valutazioni sulle questioni affrontate e sulle soluzioni predisposte; al medesimo fine, nelle sedute del 2 e del 24 giugno, essa incontrò i presidenti delle Commissioni parlamentari e del Comitato per la legislazione, a seguito dei cui rilievi il relatore apportò alcune modificazioni allo schema presentato, illustrandolo alla Giunta nella seduta del 29 giugno. Il giorno successivo la Giunta per il Regolamento acquisì il favorevole avviso dei presidenti delle Commissioni e del Comitato, deliberando quindi di presentare la proposta nel testo così modificato, contestualmente con una seconda proposta - il doc. II, n. 41 - riguardante le procedure per l'esame dei progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa e per l'espressione del parere parlamentare sugli atti del Governo.
Sono di seguito illustrati i principali aspetti della presente proposta di modificazione al Regolamento.

A) Ambito della funzione consultiva spettante alla Commissione bilancio. Con la modificazione proposta al comma 1 dell'articolo 74 si precisa che spetta alla Commissione bilancio esprimere il parere sugli aspetti finanziari dei progetti di legge anche avendo riguardo all'osservanza dei vincoli stabiliti con il documento di programmazione economico-finanziaria approvato dalle Camere e degli obblighi derivanti dai trattati dell'Unione europea.

B) Conseguenze del mancato adeguamento da parte della Commissione in sede referente al parere contrario o condizionato espresso dalla Commissione bilancio. Per consentire all'Assemblea di valutare le ragioni che hanno indotto la Commissione competente per il merito a discostarsi dal parere espresso dalla Commissione bilancio, si propone di modificare il comma 3 dell'articolo 74 stabilendo che le ragioni della scelta contraria debbano essere dichiarate nella relazione per l'Assemblea. Con corrispondente modificazione dell'articolo 75, comma 2, analoga disposizione è prevista nel caso in cui la Commissione che procede in sede referente non si sia conformata ai pareri obbligatori espressi dalle Commissioni affari costituzionali e lavoro per gli aspetti di rispettiva competenza.
Si dispone altresì, in apposito comma da aggiungersi all'articolo 85, che quando si passi all'esame di ciascun articolo su cui la Commissione abbia espresso parere contrario o condizionato, al quale la Commissione competente per il merito non si sia conformata, debba essere letta all'Assemblea la corrispondente sezione del parere medesimo. Viene altresì proposto, con l'aggiunta di un comma all'articolo 86, che il parere della Commissione bilancio sia richiamato prima della votazione su emendamenti sui quali questa abbia espresso parere contrario. Resta invece rimessa - com'è attualmente - alla prassi e all'apprezzamento del Presidente la scelta circa l'opportunità di dare lettura all'Assemblea del parere nella sua integrità prima che questa passi all'esame degli articoli. Tale adempimento è per altro assai opportuno, giacché esso costituisce l'unica formale comunicazione all'Assemblea delle decisioni adottate dalla Commissione bilancio: per questo, in una prima formulazione del testo s'era previsto di trasporre la prassi vigente in espressa disposizione normativa; successivamente, aderendo a un rilievo formulato nel dibattito, il relatore ha ritenuto di semplificare sotto questo riguardo la redazione delle norme, per evitare di aggravare la disciplina del procedimento con troppo minute prescrizioni.
Le modificazioni regolamentari proposte tendono, infine, a promuovere un'esplicita e consapevole pronunzia della Camera nei casi in cui la Commissione bilancio e la Commissione competente per il merito vadano in differente avviso circa la sussistenza ovvero l'adempimento dell'obbligo costituzionale concernente la copertura finanziaria delle disposizioni legislative implicanti l'introduzione di nuove o maggiori spese. A questo fine si è previsto d'integrare il dettato dell'articolo 87 nel senso che, qualora il testo presentato dalla Commissione all'Assemblea contenga disposizioni su cui la Commissione bilancio - con esplicito riferimento all'osservanza dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione - abbia espresso parere contrario o formulato condizioni non accolte, s'intendono presentati i corrispondenti emendamenti, cui non possono essere proposti subemendamenti e sui quali non è ammessa la richiesta di votazione per parti separate. Queste limitazioni tendono ad assicurare che la deliberazione dell'Assemblea verta effettivamente ed esclusivamente sul problema segnalato dalla Commissione bilancio circa la copertura finanziaria, evitando possibili pratiche elusive con il vincolare l'oggetto della votazione al tenore della condizione apposta nel parere. Evidentemente, ciò presuppone da parte della Commissione bilancio un'attenta e puntuale predisposizione dell'enunciato, dal quale dovrà ricavarsi una formulazione normativa compiuta e inequivoca.
Non si è ritenuto di riprodurre analoga norma con riferimento ai pareri delle Commissioni affari costituzionali e lavoro, in considerazione del diverso regime che li distingue dal parere della Commissione bilancio: soltanto in quest'ultimo caso, infatti, le norme regolamentari e la prassi prevedono l'espressione di un parere diretto dapprima alle Commissioni, poi direttamente all'Assemblea, nella duplice forma del parere sul testo del provvedimento e sugli emendamenti presentati, laddove i pareri espressi dalle prime hanno quale esclusivo destinatario la Commissione competente per il merito.

C) Procedimento per l'esame degli emendamenti aventi conseguenze finanziarie presentati dalla Commissione o dal Governo direttamente in Assemblea. Con ulteriore modificazione all'articolo 86 viene introdotto il divieto di porre in votazione prima del giorno successivo a quello di presentazione gli emendamenti, i subemendamenti e gli articoli aggiuntivi, aventi conseguenze finanziarie, presentati dal Governo o dalla Commissione nel corso della seduta, ai sensi dell'articolo 86, comma 5, del Regolamento. La disposizione persegue l'intendimento evidente di consentire alla Commissione bilancio un adeguato esame su proposte normative non precedentemente considerate nel corso dell'istruttoria già svolta durante l'esame in sede referente: per questo motivo, salva la durata minima del rinvio, nella misura sopra indicata, è rimesso alla responsabilità del Presidente della Camera il compito di stabilire, in ragione delle circostanze e della complessità delle questioni su cui verte l'emendamento, il termine entro cui la Commissione bilancio debba esprimere il prescritto parere. Allo stesso modo viene attribuito al Presidente - anche senza che vi concorra la richiesta di un decimo dell'Assemblea, come prescritto nella vigente formulazione del comma 5 - il potere di rinviare di tre ore l'esame degli emendamenti, dei subemendamenti e degli articoli aggiuntivi presentati nel corso della seduta, ma non aventi conseguenze finanziarie, nel caso in cui ravvisi l'opportunità di concedere ai deputati e ai Gruppi lo spazio per una più ponderata valutazione del loro contenuto. Nella formulazione dell'una e dell'altra norma non si è ritenuto necessario specificare che il rinvio dell'esame dei suddetti emendamenti e articoli aggiuntivi comporta, per ovvia conseguenza, che sia parimenti rinviata la deliberazione sui subemendamenti ad essi eventualmente riferiti.

D) Contingentamento dei tempi per la discussione dei disegni di legge finanziaria, di bilancio, di assestamento del bilancio e del rendiconto generale dello Stato. La Giunta per il Regolamento ha ritenuto d'inserire nella proposta, che contempla la complessiva riorganizzazione di alcune procedure relative all'esercizio delle funzioni della Commissione bilancio, un intervento di coordinamento tecnico, con cui adeguare le disposizioni riguardanti l'organizzazione della discussione sui disegni di legge finanziaria e di bilancio, di assestamento del bilancio e del rendiconto, nonché dei progetti di legge collegati alla manovra finanziaria, alle norme regolamentari sul contingentamento dei tempi per i dibattiti entrate in vigore il 1^o gennaio 1998. Considerata la specialità dei relativi procedimenti, nella predisposizione delle novelle approvate nel 1997 si era infatti ritenuto preferibile mantenere per queste discussioni il preesistente metodo di ripartizione del tempo disponibile fra i Gruppi, in parte in misura eguale, in parte proporzionalmente alla consistenza di ciascuno. Tuttavia la Giunta, melius re perpensa, anche alla luce dell'efficace applicazione dei nuovi metodi di contingentamento, ha giudicato che possa utilmente estendersi all'esame di questi progetti di legge il regime di contingentamento dei tempi previsto, in via generale, dal vigente articolo 24 del Regolamento, il quale contempla la riserva di tempi per gl'interventi a titolo personale, prescrive che sia attribuita alle opposizioni, per l'esame dei disegni di legge governativi, una quota di tempo più ampia di quella assegnata ai Gruppi della maggioranza, e disciplina altresì l'assegnazione di speciali quote di tempo sia ai relatori per la maggioranza, sia ai relatori di minoranza. Si propone pertanto la soppressione delle norme speciali contenute negli articoli 119, commi 7 e 8, e 123-bis, comma 3, intendendosi così valevole la disciplina generale posta dall'articolo 24.

E) Stralcio delle disposizioni estranee al contenuto dei disegni di legge collegati alla manovra finanziaria e condizioni per l'ammissibilità degli emendamenti. Portando a compimento una riflessione sollecitata da tempo, la Giunta ha preso infine in considerazione i problemi riferiti al contenuto dei progetti di legge collegati alla manovra finanziaria. In passato, infatti, si era più volte segnalato il pericolo che, attraverso il ricorso alla speciale procedura per l'esame di tali progetti di legge, cui il Regolamento e la prassi hanno esteso il regime previsto per i disegni di legge finanziaria e di bilancio, alcuni rilevanti interventi di riforma legislativa proposti dal Governo venissero a godere di un trattamento particolarmente favorevole, senz'alcuna effettiva possibilità di controllo circa la scelta degli oggetti trattati e la connessione delle misure proposte con le esigenze derivanti dal raggiungimento degli obiettivi fissati dalla manovra finanziaria annuale e pluriennale.
Per prevenire il verificarsi dei rischi segnalati, la Giunta per il Regolamento ha ritenuto utile prevedere che anche i progetti di legge qualificati come provvedimenti collegati alla manovra finanziaria siano assoggettati al previo esame contemplato dal Regolamento per il disegno di legge finanziaria, che il Presidente della Camera opera stralciando - sentito il parere della Commissione bilancio - le disposizioni estranee al contenuto proprio dello strumento, quale risulta definito dalla vigente legislazione. Con apposita modificazione dell'articolo 123-bis si prevede pertanto che sia effettuata una corrispondente valutazione sui progetti di legge collegati alla manovra finanziaria, assumendo a criterio per la determinazione del loro contenuto e oggetto sia la vigente legislazione contabile, sia le previsioni enunziate nel documento di programmazione economico-finanziaria, approvato dalle Camere con l'apposita risoluzione. Quest'ipotesi viene a raccordarsi con il contenuto della legge n. 208 del 1999, in principio citata, recante modifiche alla legislazione contabile, alcune fra le quali incidono sulla disciplina dei provvedimenti collegati, facendo venir meno la possibilità di esaminarli all'interno della sessione di bilancio.
Si propone altresì di tradurre in apposita norma regolamentare la prassi affermatasi nell'esame dei suddetti progetti di legge, ai quali è stata estesa l'applicazione delle regole, previste per i disegni di legge finanziaria e di bilancio, che sanciscono l'inammissibilità degli emendamenti estranei all'oggetto o privi di idonea compensazione.
Queste ultime disposizioni rispondono ad una ratio non dissimile da quella che ha ispirato l'intera proposta, il cui intendimento è quello di rafforzare - nella distinzione dei rispettivi ruoli - la collaborazione fra la Commissione bilancio e le Commissioni di settore. Anche in questo caso, infatti, una più stringente determinazione del contenuto dei progetti di legge collegati alla manovra di finanza pubblica dovrebbe da un lato rendere più puntuale il controllo sui loro effetti finanziari, dall'altro restituire alle Commissioni competenti per il merito la titolarità dell'esame, fin qui rimesso alla Commissione bilancio in ragione della molteplicità e varietà degl'interventi, il cui motivo unificatore appariva costituito dai soli fini di contenimento della spesa che ad essi presiedevano.
La Giunta per il Regolamento raccomanda pertanto all'attenzione dell'Assemblea la proposta da essa elaborata, grazie alla partecipazione e alla fattiva collaborazione della Commissione bilancio e delle altre Commissioni parlamentari, nelle persone dei loro presidenti, confidando che tale atto possa contribuire alla prosecuzione del disegno di riforma del procedimento legislativo intrapreso con le modificazioni regolamentari approvate dalla Camera nel settembre del 1997.

Silvio LIOTTA, Relatore.

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