Onorevoli Colleghi! - Al termine di un intenso anno di lavoro la Giunta per il regolamento è giunta a presentare all'Assemblea una proposta di modifica del regolamento concernente la riorganizzazione del procedimento legislativo e strumenti per migliorare la qualità delle leggi.
Il lavoro ha preso le mosse dalla approfondita elaborazione svolta dalla Giunta per il regolamento sullo schema di circolare per la istruttoria legislativa, che è stata poi emanata contestualmente dai Presidenti delle due Camere il 10 gennaio 1997. Nello stesso periodo la Giunta ha più volte discusso in via generale delle problematiche del processo legislativo con particolare riferimento alla questione, in quei mesi particolarmente acuta, della decretazione d'urgenza. Il confronto si è ampliato successivamente a seguito della sentenza della Corte costituzionale in tema di reiterazione, i cui effetti modificano definitivamente un assetto del processo legislativo, che si era stabilizzato con tutte le sue nefaste conseguenze.
Proprio il consolidarsi degli effetti di questa sentenza offre il punto di partenza per il lavoro che ha condotto alla definizione di una proposta di modificazione del regolamento si è concretamente avviato il 20 marzo 1997 con la nomina dei relatori Guerra, Lembo e Tassone in rappresentanza di diversi schieramenti politici. I relatori hanno svolto il complesso lavoro ad essi affidato con piena solidarietà di intenti fino alla sua conclusione. Solo negli ultimi giorni il relatore Lembo ha dovuto rinunciare al suo incarico per l'impossibilità di partecipare all'attività della Giunta nell'ultima fase di definizione delle proposte.

I. Motivazioni generali della proposta di riforma.

La proposta di riforma del regolamento n. 26 si aggiunge alle otto proposte già licenziate dalla Giunta nel primo anno di lavoro nell'intento di rispondere ai principali problemi di funzionamento della Camera emersi nella esperienza concreta. Mentre le precedenti proposte riguardano singole questioni di diversa importanza, la proposta in oggetto affronta le questioni oggi centrali per il funzionamento della Camera e tocca il cuore del regolamento: la programmazione dei lavori e il procedimento legislativo.
La innovazione fondamentale di metodo e di indirizzo sta nell'avere collegato direttamente questi temi classici della procedura parlamentare al problema della qualità delle leggi e dunque alla esigenza di legiferare in modo efficace e ordinato.

Il problema della legislazione.

In base al metodo adottato, la riqualificazione del lavoro parlamentare si collega alle condizioni necessarie per migliorare il prodotto legislativo ed adeguarlo alle esigenze di questa fase storica, dominata dai problemi conseguenti all'inflazione legislativa.
Non è più possibile legiferare senza assumere responsabilità e senza avere consapevolezza circa gli effetti reali delle nuove norme, una volta inserite nel contesto di un sistema normativo quanto mai complesso, prodotto da una molteplicità di fonti, spesso indipendenti e non coordinate tra loro.
Siamo infatti vicini ad una soglia di saturazione normativa, superata la quale ogni nuovo intervento regolativo rischia di creare problemi nuovi e maggiori anzichè risolvere quelli per cui è stato concepito. Di fatto, conseguenze indirette o indesiderate della nuova legislazione sono determinate sempre più di frequente dal suo incontrollato giustapporsi alle norme esistenti e a situazioni reali non pienamente conosciute. Avviene di conseguenza che gli effetti non voluti superano e a volte travolgono le finalità originarie dell'intervento regolatore. Ogni nuova disciplina normativa nella presente situazione della legislazione rischia di avere effetti così incerti ed imprevedibili da compromettere il senso stesso della politica e della democrazia.
Ciò comporta la necessità di definire metodi e controlli nella formazione delle leggi commisurati alla complessità del sistema normativo nel quale si inseriscono. Si tratta di impostare una strategia complessiva per evitare che l'insieme dei flussi normativi pesi disordinatamente sui cittadini, destinatari finali delle norme, che sono costretti a sperimentare nella vita quotidiana la difficoltà, la confusione e l'incertezza delle disposizioni applicabili ai casi concreti.
La modifica dei regolamenti parlamentari può essere una parte essenziale, anche se non certamente esaustiva, di questa strategia democratica.
I regolamenti parlamentari sono infatti gli strumenti appropriati per operare oltre le tradizionali regole di drafting. Occorre infatti introdurre all'interno del processo decisionale conoscenze adeguate a compiere, in una chiave politica, la valutazione della coerenza ordinamentale e della qualità delle nuove disposizioni, in modo che esse possano influire sulla sostanza delle decisioni.
Infatti le procedure istruttorie, che influiscono sui processi decisionali, anche se svolte da apparati specializzati, richiedono meccanismi di effettiva e approfondita verifica parlamentare.
La formazione di ogni decisione democratica, quanto più complesso ne diviene il procedimento, richiede condizioni di massima trasparenza. Se l'analisi e l'istruttoria tecnica assumono importanza decisiva, questi passaggi devono risultare trasparenti e su di essi deve esercitarsi il controllo del Parlamento e dell'opinione pubblica. Senza di esso il senso della democrazia rischierebbe di andare smarrito.

Conseguenze sul riassetto del procedimento legislativo.

La gravità dei problemi della legislazione impone di conseguenza di ridefinire l'assetto del procedimento legislativo in modo da rendere prioritaria l'esigenza di deliberare sulla base di conoscenze adeguate all'attuale contesto legislativo e alla necessità di verificare gli effetti prevedibili di nuove norme.
In questa prospettiva la programmazione dei lavori diviene uno strumento decisivo per ambientare tempi e modalità della necessaria istruttoria legislativa nell'ambito del procedimento. Occorre infatti ridistribuire tra le varie fasi i tempi del lavoro parlamentare per dare spazio a metodi aggiornati di verifica della corretta formazione delle leggi secondo modelli prevalenti nei paesi più avanzati.
In questo senso è essenziale riuscire a orientare verso questa finalità la dialettica fra le parti che è caratteristica irriducibile del processo parlamentare. Il potenziamento della capacità di acquisire informazioni per svolgere una azione di verifica o di critica qualificata delle nuove norme diviene il fulcro per la ricerca di un nuovo punto di equilibrio tra la maggioranza e le diverse opposizioni. Occorre infatti fondare sui risultati di una effettiva istruttoria legislativa il confronto parlamentare: in particolare è necessario a questo scopo utilizzare in modo mirato i tempi dell'attività parlamentare riqualificandola e riducendo gli eccessivi spazi oggi dedicati ad esercitazioni oratorie, a votazione inutili e ripetitive e ad altre forme di dispersione.
Inoltre è essenziale impostare, nell'ambito del procedimento legislativo ed in particolare ai fini dell'istruttoria legislativa, un rapporto stabile e procedimentalizzato con il Governo e la pubblica amministrazione. Essi rappresentano «l'esecutivo» delle leggi vigenti e di quelle future e come promotori della gran parte delle nuove leggi devono progressivamente sviluppare metodi aggiornati di progettazione e istruttoria legislativa e offrirne i risultati al Parlamento nel corso del procedimento. Gli organi parlamentari dal canto loro dovranno attrezzarsi per svolgere una verifica degli elementi forniti dal Governo, secondo il modello già sperimentato per la quantificazione dei costi delle leggi. Dovranno essere pertanto adeguate le strutture di supporto.

La programmazione dei lavori come chiave per il riassetto del procedimento legislativo.

Nella logica di riforma del procedimento legislativo adottata, programmazione e svolgimento della istruttoria legislativa sono aspetti fortemente correlati. Solo una forma di organica programmazione di scadenze stabilite con sufficiente anticipo può consentire un esame approfondito e proporzionato alla complessità dei testi legislativi. In questo quadro procedure apparentemente limitative come il contingentamento dei tempi possono recuperare pienamente una funzione di riqualificazione del lavoro parlamentare e divenire funzionali allo scopo di amplificare e non di restringere il confronto parlamentare sulle questioni sostanziali.
Una effettiva programmazione dei lavori può restituire al Governo la sua responsabilità di proporre al Parlamento un quadro preciso e realistico di priorità. Inoltre può offrire concrete alternative all'uso di strumenti che attraverso soluzioni di emergenza o procedure estreme rischiano di annullare l'esame parlamentare dei testi legislativi. In un quadro ordinato di lavori diviene possibile attribuire alle opposizioni quote certe di tempo parlamentare in modo da coinvolgerle positivamente nello svolgimento dei programmi stabiliti secondo i tempi previsti. Infine una adeguata programmazione dei lavori può inquadrare l'esercizio dei poteri ordinatori del Presidente nel rispetto di garanzie minime irriducibili per le diverse componenti parlamentari.

Una impostazione così ampia da generare una iniziativa unitaria fra tutte le forze politiche.

Una impostazione così vasta e così ambiziosa nelle intenzioni comporta certamente dei rischi, ma questi vanno valutati nella prospettiva che solo una simile impostazione può affrontare i presenti problemi di funzionamento del Parlamento nella loro dimensione reale e solo su questa base si può individuare una logica unificante tra interessi contrapposti.
Infatti, attraverso un approccio di questa portata tematica, tutti i componenti della Giunta per il regolamento sono giunti a contribuire attualmente ad elaborare indirizzi comuni e a definire in modo puntuale proposte anche alternative.
Parallelamente alla conclusione della prima parte dei lavori riguardanti le riforme costituzionali, il confronto in seno alla Giunta si è potuto pienamente dispiegare. Sugli indirizzi e le finalità della proposta di modifica concernente il procedimento legislativo si è quindi realizzata una intesa autentica e profonda, pur nella differenza dei meccanismi delineati dalle varie parti. La logica unitaria sottesa alla impostazione fin dall'inizio adottata ha consentito di superare progressivamente le diffidenze e le grandi difficoltà che comportava la complessità dei passaggi da definire in un quadro di equilibri. Su questa base si può fondare l'aspettativa che, secondo la stessa logica, possano essere superate le residue questioni che restano controverse.
Si è infatti manifestato un ampio accordo sui seguenti indirizzi:

effettiva programmazione trimestrale dei lavori in Assemblea e in Commissione (con aggiornamento almeno mensile, con obbligo per il Governo di comunicare preventivamente le proprie richieste secondo un ordine di priorità e individuazione di tempi congrui in rapporto alla complessità degli argomenti);

organizzazione dell'esame dei progetti di legge, tale da assicurare un esame effettivo in tempi adeguati, la conclusione entro tempi prevedibili e la votazione di un numero minimo di emendamenti, ove si renda necessario ricorrere ai poteri del Presidente per limitare la discussione;

contingentamento dei tempi come metodo ordinario per organizzare il procedimento di decisione in tempi certi, di durata sufficiente per consentire lo svolgimento della dialettica parlamentare;

salvaguardia del «diritto di resistenza» nei confronti di tentativi di violazione dei diritti di libertà e delle regole istituzionali, eventualmente operati dalla maggioranza. Sono pertanto escluse dall'applicazione delle nuove e più rigorose forme di contingentamento dei tempi le procedure per l'esame delle leggi costituzionali, delle leggi in materia di diritti di libertà, delle leggi elettorali e dei regolamenti parlamentari. Su richiesta di un gruppo, sono escluse le discussioni di progetti di legge il cui contenuto rivesta eccezionale rilevanza in relazione a diritti garantiti dalla Costituzione;

durata dell'esame in sede referente pari a due mesi dal suo inizio, con garanzia di effettivo svolgimento. Resta salva la possibilità di ridurre il termine ad un mese con la deliberazione della procedura d'urgenza;

svolgimento dell'istruttoria legislativa nel corso dell'esame in sede referente: tale istruttoria si configura soprattutto come riscontro dei dati forniti dal Governo e verifica della qualità delle norme;

abrogazione delle norme sulla deliberazione circa la sussistenza dei presupposti per l'adozione dei decreti-legge ai sensi dell'articolo 77 della Costituzione.

La questione dei decreti-legge.

Sui decreti-legge la Giunta ha svolto un confronto approfondito quanto tormentato. Dopo la sentenza della Corte costituzionale sulla reiterazione, sono infatti radicalmente mutate le condizioni di esercizio di questo strumento legislativo, che si è opportunamente ridimensionato, ma ha visto sempre più di frequente emergere la necessità di ricorrere alla questione di fiducia al solo scopo di ottenere una deliberazione parlamentare entro i termini costituzionali.
L'abuso della decretazione d'urgenza consumatosi in passato ha impedito che, nell'ambito della presente proposta, vi fossero le condizioni per giungere ad una piena razionalizzazione della procedura parlamentare in materia, in assenza della riforma costituzionale dell'istituto.
Si è dunque ripiegato su una limitata e provvisoria sistemazione delle norme regolamentari sul procedimento di conversione.
Ci si augura che una migliore programmazione dei lavori, con il miglioramento del processo legislativo ordinario, possa influire positivamente anche sul fenomeno della decretazione d'urgenza, riconducendolo entro limiti fisiologici. La Giunta ha in questo contesto concordato di procedere, unitamente alla approvazione della proposta, all'adozione di un parere che sottolinei la necessità che le procedure parlamentari assicurino una deliberazione della Camera nei termini costituzionali.
In questa prospettiva sono stati introdotti nel regolamento precisi limiti al tempo parlamentare dedicato all'esame dei decreti-legge, che contrassegnano il principio della prevalenza della legislazione ordinaria. Sono stati altresì previsti controlli specifici sulla conformità del testo ai requisiti stabiliti dalla legge n. 400 del 1988, attribuendo alla Commissione, su parere del Comitato per la legislazione, il compito di sopprimere le parti estranee o non proprie.
Tutta la soluzione adottata in tema di decreti-legge resta sperimentale e provvisoria. Se non vi sarà un reale adeguamento alle condizioni prefigurate e presupposte nelle nuove norme regolamentari da parte del Governo e dei soggetti parlamentari, sarà necessario andare verso nuovi aggiustamenti.
Naturalmente l'esame in Assemblea, soprattutto su questo tema così difficile e irrisolto, potrà dare indicazioni migliorative che sarebbero certamente assecondate dalla Giunta.

II. Ulteriori motivazioni della proposta di riforma alla luce delle attuali condizioni del lavoro parlamentare presso la Camera dei deputati.

Inadeguatezza dei regolamenti parlamentari.

È ormai generalmente riconosciuta l'inadeguatezza dei regolamenti parlamentari - e segnatamente di quello della Camera - rispetto alla funzione loro propria di assicurare un corretto e ordinato svolgimento dei lavori, tale da contemperare la completezza delle acquisizioni conoscitive, la certezza della decisione e l'effettivo dispiegarsi della dialettica politica.
All'inadeguatezza delle procedure hanno corrisposto inoltre comportamenti politici caratterizzati dal ricorso frequente a strumenti straordinari, come la decretazione d'urgenza, dall'uso eccessivo delle facoltà riconosciute dal regolamento per far emergere il ruolo delle opposizioni, da rimedi altrettanto estremi come l'uso reiterato della questione di fiducia.

Mancata corrispondenza tra impegno e risultato. Peggioramento della qualità dei testi legislativi.

Se ciò è valso a consentire agli organi parlamentari un minimo livello di funzionalità ha pure comportato, per ognuna delle parti che intervengono nella dialettica parlamentare, il compimento di uno sforzo sproporzionato rispetto al risultato perseguìto. Inoltre, l'anomalia dei rapporti politici e delle procedure parlamentari non è stata fra le minori cause della pessima qualità dei testi legislativi e del conseguente aggravio da essa derivante a carico dei destinatari delle norme (pubblica amministrazione, cittadini, sistema economico e produttivo).

Riduzione della dialettica parlamentare.

I metodi così invalsi annullano o riducono a ripetitiva ritualità la dialettica parlamentare. In particolare, troppo spesso la via d'uscita obbligata è rappresentata da procedure che impediscono il confronto persino sui punti critici e sulle proposte più qualificanti. Infine, tutto questo rimane un faticoso giuoco, racchiuso all'interno del sistema politico parlamentare, ignorato dall'opinione pubblica o da essa giudicato assai negativamente.

Svantaggio nei confronti degli altri Stati europei.

Nella situazione attuale, l'Italia versa in condizione di grave arretratezza rispetto al resto d'Europa. Negli altri Stati esistono infatti procedure parlamentari coerenti con le esigenze e i tempi della società contemporanea. È allora urgente adeguare il processo decisionale alle condizioni minime esistenti negli altri Paesi europei.

Adeguamento al Senato.

Inoltre, in una più limitata prospettiva occorre, quanto meno, rimediare al grave scompenso esistente fra la Camera dei deputati e il Senato a causa delle differenze esistenti nella disciplina del contingentamento dei tempi, che al Senato è più compiuta e coerente di quella vigente presso la Camera. Tale scompenso, infatti, compromette la funzionalità del Parlamento nel suo insieme.

Conseguente esigenza di migliorare nell'immediato condizioni e risultati del lavoro parlamentare.

È quindi oramai urgente e indifferibile necessità restaurare condizioni di normale funzionamento dell'Istituzione parlamentare. È evidente, a questo proposito, che una compiuta ed esaustiva opera di revisione del regolamento potrà essere realizzata soltanto in connessione con le riforme costituzionali che si stanno elaborando con il procedimento previsto dalla legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1. È tuttavia altrettanto chiara e incontestabile l'esigenza di porre mano comunque ad alcune limitate riforme, intese a garantire - come si è detto - condizioni minime di funzionamento della Camera, che, in quanto tali, prescindono del tutto dall'assetto complessivo del sistema istituzionale.
Gli interventi prefigurati nel testo proposto volgono proprio in questa direzione. Le loro linee fondamentali sono infatti rappresentate dal potenziamento dell'istruttoria, dalla semplificazione della decisione e dall'intento di qualificare e rendere effettivo il confronto politico. Si tratta, quindi, di soluzioni che realizzano un equilibrato bilanciamento fra le esigenze della maggioranza e quelle delle opposizioni, intese come esigenze non antitetiche, ma convergenti, da diversi punti di vista, verso l'obiettivo di adeguare le procedure parlamentari alle istanze della società contemporanea.
È infatti necessario e conveniente per tutti definire modi di lavoro che consentano a ciascuna parte di valorizzare il proprio ruolo attraverso un uso qualificato e garantito del tempo parlamentare. Un'equilibrata soluzione, che contemperi le esigenze della maggioranza con il riconoscimento di un maggiore ruolo per le opposizioni può rappresentare il rimedio transitorio sufficiente per una situazione oramai insostenibile, in attesa che una più vasta riforma del sistema istituzionale intervenga ad eliminare le più profonde cause delle disfunzioni rilevate.

III. Descrizione sintetica del contenuto normativo della proposta.

In estrema sintesi, le principali innovazioni contenute nel testo proposto dalla Giunta sono le seguenti.

Comitato per la legislazione:

a) si tratta di un organo formato da otto membri, scelti fra i componenti della Giunta per il regolamento in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni. Esso è chiamato a dare pareri alle Commissioni sulla qualità dei testi legislativi, con riguardo alla loro omogeneità, alla chiarezza della formulazione ed alla loro efficacia in vista della semplificazione e del riordino della legislazione vigente;

b) il Comitato interviene su impulso delle Commissioni competenti, quando ne sia fatta richiesta da almeno quattro dei loro componenti;

c) i pareri del Comitato, che recano le motivazioni delle eventuali opinioni dissenzienti, hanno il valore e l'efficacia di quelli resi dalle Commissioni-filtro.

Programmazione dei lavori:

a) è previsto che il programma e il calendario dei lavori siano adottati dalla Conferenza dei presidenti di Gruppo con la maggioranza dei rappresentanti di Gruppi che comprendano almeno i tre quarti dei componenti dell'Assemblea. In tal caso ai Gruppi dissenzienti è comunque riservata una quota del tempo disponibile. Se non si raggiunge la maggioranza indicata alla predisposizione del programma e del calendario provvede il Presidente della Camera; in tale ipotesi è comunque riservata ai gruppi di opposizione una quota pari ad un quinto degli argomenti da trattare ovvero del tempo disponibile. È previsto inoltre che per l'esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge non possa essere impegnato, in ciascun calendario, più di un terzo del tempo complessivamente disponibile. È palese che tale quota deve computarsi con riferimento ai tempi programmati, al fine di evitare che la norma possa rivelarsi un agevole strumento per il compimento di pratiche ostruzionistiche. Dal computo degli argomenti e dei tempi sono eccettuati quelli dedicati all'esame dei disegni di legge di ratifica e dei progetti di legge già approvati dalla Camera, allo svolgimento di atti di sindacato ispettivo, all'esame delle proposte della Giunta delle elezioni e alle deliberazioni adottate ai sensi degli articoli 68 e 96 della Costituzione;

b) il calendario ha la durata di tre settimane. Ad ogni calendario fa seguito una settimana di sospensione dei lavori parlamentari, salvo che nel periodo della sessione di bilancio;

c) speciali disposizioni assicurano l'effettivo esame da parte delle Commissioni dei progetti di legge e degli argomenti inseriti nel programma e nel calendario dei lavori dell'Assemblea;

d) la Conferenza con la indicata maggioranza dei tre quarti - ovvero, in mancanza di essa, il Presidente della Camera - provvede fin dal primo calendario al contingentamento dei tempi, assegnandone per ciascun argomento i quattro quinti ai Gruppi ed un quinto ai singoli deputati. La ripartizione del tempo fra i Gruppi è operata come attualmente, in parte in misura uguale e in parte in misura proporzionale, con la riserva, per la discussione sulle linee generali, di un tempo almeno pari a trenta minuti per ciascun Gruppo; per l'esame dei disegni di legge del Governo, ai Gruppi di opposizione è invece assegnata una quota di tempo più ampia di quella attribuita ai Gruppi di maggioranza. Si segnala che sono eccettuati dalla ripartizione del tempo assegnato ai Gruppi gli interventi svolti non solo dal relatore per la maggioranza, ma altresì dai relatori di minoranza. Il contingentamento dei tempi non si applica dal primo calendario per i progetti di legge costituzionale, per quelli su cui possa chiedersi la votazione a scrutinio segreto e, su richiesta di un Gruppo parlamentare, per i progetti di legge riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferiti ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione. Il contingentamento non si applica in nessun caso ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge. La Giunta non ha ritenuto necessario specificare che la disciplina del contingentamento prevista dall'articolo 24 non si estende ai progetti di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, in quanto vige in proposito la disposizione, di carattere speciale, contenuta nell'articolo 123-bis, che resta sotto ogni aspetto prevalente su altre disposizioni.

Questioni pregiudiziali e sospensive:

le modificazioni alla relativa disciplina sono ispirate ad evidenti fini di razionalizzazione dell'organizzazione dei lavori. È infatti previsto che tali questioni siano discusse e votate prima dell'inizio della discussione, se preannunziate nella Conferenza dei presidenti di Gruppo al momento della predisposizione del calendario. Negli altri casi, esse sono discusse e votate al termine della discussione, al fine di evitare effetti distorsivi sulla programmazione dei lavori.

Sede referente:

a) il testo mira a garantire l'effettivo svolgimento dell'istruttoria, prevedendo un dettagliato elenco dei profili che debbono essere presi in considerazione nel corso di essa. Mira, altresì, a rafforzare la responsabilità del Governo, sanzionandone l'inerzia di fronte alle richieste formulate dalle Commissioni. È infatti previsto che la Commissione non proceda alla definizione del testo dei singoli articoli del progetto di legge finchè non abbia ricevuto le informazioni chieste al riguardo al Governo; è previsto altresì che il mancato rispetto da parte di quest'ultimo del termine stabilito dalla Commissione stessa per la comunicazione delle risposte alle richieste formulate prolunghi il termine per la presentazione della relazione all'Assemblea;

b) il suddetto termine per la presentazione della relazione all'Assemblea è ridotto a due mesi, decorrenti, però, dall'effettivo inizio dell'esame, e non più dall'assegnazione del progetto di legge. Prima del decorso del termine il progetto di legge non può essere inserito nel programma dei lavori dell'Assemblea, a meno che la Commissione non ne abbia già concluso l'esame o che vi sia una deliberazione unanime della Conferenza dei presidenti di Gruppo;

c) il termine è ridotto ad un mese nel caso di urgenza. La relativa deliberazione è sottoposta a particolari vincoli e cautele. Essa è infatti adottata dalla Conferenza dei presidenti di Gruppo con la maggioranza dei tre quarti; in difetto di tale maggioranza, il Presidente sottopone la questione all'Assemblea soltanto ove ritenga che la richiesta si fondi su ragioni oggettive connesse ad esigenze non ordinarie. L'Assemblea, a sua volta, delibera al riguardo con votazione nominale ed a maggioranza assoluta dei presenti (compresi, quindi, gli astenuti);

d) è sanzionato il principio secondo cui le votazioni nelle Commissioni possono svolgersi secondo criteri di economia procedurale, quando ciò sia reso necessario dall'esigenza di rispettare i termini della calendarizzazione in Assemblea. È però previsto che per ogni articolo sia posto in votazione almeno un emendamento per gruppo;

e) le relazioni di minoranza debbono recare un testo almeno parzialmente alternativo a quello della Commissione, anche ai fini di quanto si dirà in prosieguo relativamente alle votazioni in Assemblea.

Discussione in Assemblea:

a) ai relatori di minoranza sono riconosciuti speciali poteri sia in ordine alle richieste che essi - al pari del relatore per la maggioranza - possono rivolgere al Governo nel corso della relazione ovvero in sede di espressione del parere sugli emendamenti; sia relativamente alla votazione dei testi alternativi allegati alle loro relazioni scritte, che sono posti ai voti prima degli altri emendamenti sostitutivi riferiti al medesimo articolo; sia, infine, riguardo alla facoltà di presentare subemendamenti agli emendamenti presentati dalla Commissione e dal Governo nel corso della seduta;

b) è previsto che gli emendamenti non previamente presentati in Commissione debbano rispettare il limite degli argomenti già considerati nel testo, a garanzia della omogeneità di questo;

c) gli emendamenti ritirati possono essere fatti propri soltanto da venti deputati o da un presidente di Gruppo;

d) nel caso di applicazione del comma 8 dell'articolo 85 e di conseguente ricorso a votazioni riassuntive o per principi, si prevede di garantire comunque a ciascun gruppo, in relazione all'articolo in discussione, la votazione di un numero di emendamenti non minore di un quinto del numero dei componenti del Gruppo medesimo. Con riferimento ai disegni di legge di conversione, tale quota si computa in relazione non soltanto agli articoli del disegno di legge, ma altresì ai singoli articoli del decreto-legge. Si attribuisce inoltre al Presidente la facoltà di porre comunque in votazione gli emendamenti, presentati dai deputati dissenzienti, di cui riconosca la rilevanza.

Esame dei disegni di legge di conversione:

a) è soppressa la deliberazione circa la sussistenza dei requisiti costituzionali di necessità e urgenza per l'adozione del decreto-legge, prevedendosi al riguardo che la Commissione possa chiedere al Governo di integrare gli elementi forniti sull'esistenza dei suddetti requisiti nella relazione che accompagna il disegno di legge;

b) il disegno di legge di conversione è assegnato fin dall'inizio anche al Comitato per la legislazione, che dà parere alla Commissione anche proponendo la soppressione delle disposizioni contrastanti con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto;

c) le pregiudiziali di costituzionalità debbono essere presentate e poste in votazione, separatamente dalla discussione del provvedimento, entro brevi termini dall'annunzio della presentazione o della trasmissione dal Senato del disegno di legge di conversione. Esse non possono essere presentate con riferimento ai disegni di legge di conversione già approvati dalla Camera e rinviati dal Senato;

d) i disegni di legge di conversione sono posti al primo punto dell'ordine del giorno della Commissione, che deve riferire all'Assemblea nel termine di quindici giorni. Tale termine può essere modificato dal Presidente, per i provvedimenti trasmessi dal Senato, in relazione alla data di trasmissione; esso è appositamente stabilito dal Presidente per i provvedimenti già approvati dalla Camera e rinviati dal Senato;

e) continuano a non applicarsi ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge le norme sul contingentamento dei tempi;

f) la Giunta si è comunque riservata di esprimere un parere inteso a sottolineare l'esigenza che le deliberazioni della Camera sui disegni di legge di conversione siano adottate in tempi utili ad assicurare il rispetto del termine previsto dall'articolo 77 della Costituzione.
Le disposizioni illustrate sono ovviamente il frutto del contemperamento di diverse esigenze, talora anche confliggenti, manifestate dagli esponenti dei vari Gruppi politici. La proposta di modifica risulta pertanto caratterizzata nel suo complesso da un bilanciamento fra le istanze della maggioranza e quelle dell'opposizione, nelle loro diverse componenti. È evidente che in questo contesto le soluzioni relative alle diverse questioni sono tra loro collegate in un equilibrio di pesi e contrappesi.
Lo sforzo dei relatori è stato quindi quello di dimostrare ampia disponibilità a raccogliere indicazioni e proposte che potessero contribuire al raggiungimento di una intesa globale. In questo quadro è indispensabile proseguire, anche nella fase dell'esame in Assemblea, con il metodo, impiegato presso la Giunta, di circoscrivere i punti di residuo dissenso, senza pregiudicare intese già raggiunte.
Si segnala a questo proposito che restano da definire in un quadro di intesa alcune questioni, riferite specificamente alle modalità per la dichiarazione di urgenza dei progetti di legge, di cui all'articolo 69, ed a quelle per il computo della quota minima di emendamenti la cui votazione è garantita qualora siano applicate le procedure previste dall'articolo 85, comma 8. Le soluzioni adottate al riguardo nel testo appartengono alla precipua responsabilità dei relatori, i quali hanno comunque cercato, anche con riferimento a tali questioni, di raccogliere indicazioni ed esigenze rappresentate da esponenti dei diversi schieramenti. Nondimeno, come si è detto, non è stato finora possibile raggiungere soluzioni concordate: per questo i Gruppi hanno fatto riserva di presentare principi e criteri direttivi per la riformulazione del testo della Giunta, rimettendone la decisione al giudizio dell'Assemblea.

Mauro GUERRA e Mario TASSONE,
Relatori.

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