La seduta comincia alle 9,45.
Il PRESIDENTE comunica il programma e i partecipanti al sopralluogo a Caserta in data 22 e 23 maggio prossimi. Il Presidente rende noto altresì l'elenco dei collaboratori a tempo pieno e a tempo parziale della Commissione deliberati nella seduta dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi del 15 maggio 1997. Il Presidente conclude informando che l'Ufficio di Presidenza della Commissione sarà ricevuto dal Presidente della Camera dei deputati in data 27 maggio 1997, alle ore 17.
Audizione del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, prefetto Luigi Rossi.
Il PRESIDENTE ringrazia il Prefetto Rossi per la sua partecipazione all'audizione e gli dà la parola per la relazione introduttiva.
Il Prefetto ROSSI afferma anzitutto che estorsione ed usura sono forme di violenza, di prevaricazione, di sottomissione, di disprezzo dell'uomo, della sua libertà di scelta e di decisione.
nelle sue varie articolazioni, per trasformare l'economia illegale, riciclaggio, tangenti ed altro, in economia legale.
danno anche nell'ipotesi in cui, seppure la denuncia non sia stata immediata e completa la vittima abbia comunque fornito all'autorità giudiziaria un contributo di particolare rilievo ai fini della ricostruzione dei fatti e dell'individuazione o della cattura dei loro autori.
abusiva. Con la legge n.172 del 1992 si è istituito un apposito fondo di solidarietà per le vittime dell'estorsione, allo scopo di fornire un concreto aiuto. consistente in un'elargizione, a quanti, operatori economici, fossero rimasti vittime del suddetto fenomeno criminoso.
sicurezza, per la conoscenza dei dati relativi all'andamento dell'estorsione e dell'usura, sia sotto l'aspetto della quantificazione dei fenomeni che sotto quello dell'incidenza dell'azione operativa delle Forze di Polizia; con la Direzione centrale per la documentazione, per la lettera integrata delle risultanze relative agli indicatori prescelti per il monitoraggio; con la Direzione generale dei servizi civili, al fine dell'espletamento delle procedure afferenti alla parte contabile per la concessione del mutuo senza interesse a favore delle vittime dell'usura. Sempre nella medesima ottica va inquadrato il proficuo rapporto di collaborazione instaurato con l'A.B.I., la Banca d'Italia e l'U.I.C. che hanno sempre assicurato risposte qualificate e puntuali alle richieste di volta in volta avanzate dall'ufficio cui sono preposto. Allo stato attuale il commissario straordinario, con le competenze attribuitegli dal decreto di nomina, dalla legge n.108 e dall'atto di delega del 31 ottobre del 1996 del Presidente del Consiglio dei ministri, tratta gli aspetti delle problematiche sull'usura e sul racket di seguito esposti. La difficoltà di osservazione esplicita dei fenomeni dell'estorsione e dell'usura impone l'acquisizione di informazioni mediante fonti indirette, focalizzando l'attenzione su aspetti e variabili aventi un nesso, anche soltanto presunto, con le manifestazioni dei fenomeni stessi, in modo da individuare segnali ed utili indicatori per valutare i loro andamenti evolutivi. Si sta, pertanto, procedendo alla raccolta dei dati relativi ai protesti, ai fallimenti, alle sofferenze bancarie, alla disoccupazione, al reddito procapite, che verranno elaborati dal Ministero dell'interno, Direzione centrale per la documentazione, ai fini di un monitoraggio, secondo un progetto da tempo predisposto e già avviato dai commissari straordinari precedenti, che vede impegnato. con piena collaborazione, un apposito gruppo di lavoro (che si avvale dell'esperienza di qualificati rappresentanti dei Ministeri dell'interno, di grazia e giustizia e dell'industria, del commercio e dell'artigianato, della Banca d'Italia, dell'ISTAT, dell'Ufficio italiano dei cambi e delle Forze dell'ordine); i relativi risultati saranno esaminati e verificati in sede provinciale, nell'ambito di comitati tenuti presso le prefetture. Verranno richiesti, inoltre, pareri alle amministrazioni ed agli enti locali per le opportune valutazioni, volte alla conoscenza dei fenomeni ed all'adozione di proposte con eventuali modifiche legislative che si rendessero necessarie per adeguare la normativa primaria e secondaria o per assumere altre iniziative, anche non contemplate nel decreto istitutivo del commissario straordinario.
sia sul fenomeno dell'usura che su quello dell'estorsione nell'ambito della propria regione.
delle vittime, circa 15.000, vivrebbe a Roma (Procura di Roma e Guardia di finanza).
La Commissione procede nell'audizione in seduta segreta.
La Commissione riprende l'audizione in seduta pubblica.
È stata inoltre avviata con i procuratori generali una ricerca volta a valutare la consistenza del fenomeno dell'usura sotto l'aspetto processuale, per conoscere il numero dei procedimenti pendenti sia in pretura che in tribunale e di quelli definiti negli ultimi tre anni.
dell'usurato quello che è previsto nel contratto che viene poi stipulato con l'usurato e con l'amministrazione.
determina la nuova normativa un prezioso contributo di consulenza, assistenza e, più in generale, sostegno morale oltre che economico ai soggetti maggiormente a rischio.
Il deputato VENDOLA, ricordato il ritardo culturale con il quale è stata affrontata l'usura, in un primo tempo considerata come semplice attività esagerata di prestito e solo successivamente colta come anello di congiunzione fra economia legale ed economia illegale, chiede se l'usura possa essere definita come fenomeno unitario. Denuncia quindi il caso di imprenditori - ad esempio i coniugi Bisconti di Catania - che, vittime dell'estorsione hanno subìto anche il taglio del credito da parte delle banche e, a fronte di tale situazione, prospetta l'ipotesi che lo Stato possa procedere con maggiore elasticità e rapidità così da dare concretezza ad una legge che evoca le vie di soluzione, ma consegna alla solitudine dei tempi burocratici imprenditori che sono nella impossibilità di essere ristorati del danno subìto.
Il senatore CURTO, dopo aver rammentato anche la sua iniziativa a favore dei coniugi Bisconti, chiede se siano disponibili i dati relativi alle dimensioni quantitative del racket, quali iniziative debbano essere assunte nel controllo del territorio e sottolinea altresì l'importanza del ruolo dell'ABI e delle banche per stroncare il fenomeno dell'usura: non è più tollerabile - osserva - che le banche si rifiutino di erogare credito non per mancanza di merito creditizio individuale, ma per la discrezionalità di funzionari degli istituti di credito sulla cui scelte dovrebbe essere immaginato un incisivo ruolo del prefetto. Il senatore Curto rileva poi che i collaboratori di giustizia spesso forniscono notizie sui soggetti mafiosi, ma dalle loro rivelazioni non emergono indicazioni relative al racket dell'estorsione.
La Commissione procede nell'audizione in seduta segreta
La Commissione riprende l'audizione in seduta pubblica.
Il deputato LUMIA, dopo aver notato che l'attuale legislazione antiracket ed antiusura si è sostanzialmente rivelata
inefficace, sottolinea l'esigenza che dallo studio del fenomeno, già ampiamente sviluppato, si passi ad una fase operativa e domanda se l'Ufficio del prefetto Rossi sia adeguatamente attrezzato per tale nuova fase. È altresì necessaria - rileva - che sia consentita una attività utilmente discrezionale e, al riguardo, domanda se il Commissario disponga di tale indispensabile strumento per effetto dei regolamenti in vigore. Segnala altresì come sia indispensabile un intervento dello Stato a favore delle vittime dell'estorsione prima che si giunga alla sentenza di primo grado poichè, nelle more del processo, qualora il soggetto passivo dell'estorsione non sia assistito dallo Stato, ha già ricevuto un danno irrimediabile. Il deputato Lumia osserva altresì che è un errore assicurare il medesimo trattamento ai testimoni ed ai collaboratori di giustizia.
Notato che le diverse mafie, colpite dallo Stato, hanno dovuto ridurre il giro di affari ed hanno conseguentemente ampliato l'attività di estorsione, il senatore DIANA avverte che vi è una diffusa sfiducia verso la Stato che non riesce a reprimere il fenomeno dell'imposizione fiscale da parte della mafia. Paradossalmente si è determinata la conseguenza, per le imprese vittime che, intimorite, non hanno proceduto a denunciare l'attività criminale, di essere private della certificazione antimafia. - necessario - prosegue il senatore Diana - coordinare nel territorio l'azione investigativa, colpire i fenomeni estorsivi nonchè l'attività dell'usura che, per sua natura, è conosciuta e dunque può essere repressa, in modo intelligente, prima ancora che le vittime la denuncino.
Il prefetto ROSSI, osservato in primo luogo che il fenomeno dell'usura è ormai sostanzialmente egemonizzato dalla criminalità organizzata, raccoglie la segnalazione dell'onorevole Vendola e del senatore Curto sul caso di Catania. Rilevato poi che il comportamento del sistema bancario è determinato dalla necessità di autotutelare l'attività, secondo una logica commerciale, condivide la necessità che si possa porre rimedio, con interventi del fondo di prevenzione, a quelle situazioni nelle quali è negato, per scelta discrezionale inappellabile, il credito.
Il senatore CENTARO, premesso che i reati di estorsione e di usura possono definirsi come reati silenziosi, non avendo una immediata risonanza all'esterno se non quando interviene la denuncia da parte della vittima che rifiuta di sottostare al ricatto criminale, segnala la necessità di una presenza dello Stato che si concreti in una assistenza pronta e continua a favore delle vittime dell'estorsione. A tale scopo indica nel coinvolgimento delle prefetture uno strumento adeguato capace di conferire immediatezza all'azione dello Stato. Inoltre potrebbe prevedersi l'obbligo degli enti pubblici di prestare assistenza logistica alle associazioni antiracket che sono in prima linea contro la criminalità organizzata. Il senatore Centaro chiede altresì di conoscere l'incidenza, sui sette miliardi erogati, della cifra spesa per i collaboratori e, inoltre, domanda secondo quali tempi e modalità sarà possibile rendere più rapide le procedure, in attesa dell'approvazione delle nuove norme.
Il senatore BATTAFARANO, sottolineata la particolare diffusione del fenomeno dell'usura, nell'area di Taranto, dove è sotto il controllo della criminalità organizzata, sollecita notizie in ordine ai tempi di attuazione della legge n.108 che ha suscitato grandi speranze e chiede quali iniziative si preveda di assumere a sostegno delle associazioni antiusura e in tema di assegnazione dei fondi al fine di rendere sempre più efficace la normativa vigente.
Il deputato MANCUSO fa presente che l'articolo 1815 del codice civile, modificato per effetto dell'approvazione della legge n.108 del 1996, prevede la clausola di nullità assoluta per gli interessi usurari e dunque deve essere coordinata con la modifica dell'articolo 1284 del codice civile, che presuppone l'esistenza della figura degli interessi usurari, così da porre fine ad una specifica incongruenza, e, più in generale, allo scopo di difendere il bene dell'armonia dell'ordinamento. Rileva altresì che il riferimento, presente nella relazione del prefetto Rossi, all'utilizzo delle delazioni anonime è in contrasto con quanto dispone il codice di procedura penale che vieta l'utilizzazione delle notizie provenienti da fonti anonime: su tali incongruenza legislative deve essere richiamata l'attenzione del Ministro di grazie e giustizia.
Dopo aver denunciato il caso del panificatore di Reggio Calabria, Giuseppe Verbaro che, vittima dell'estorsione, è stato costretto ad abbandonare la città per continuare a lavorare ed a vivere, la deputata NAPOLI richiama l'attenzione del prefetto Rossi e della Commissione sulla necessità di dare, prima ancora dell'adozione di nuove norme, una risposta immediata a tali situazioni, poichè, in caso contrario, aumenterebbe la sfiducia verso la Stato e la criminalità organizzata continuerebbe ad alimentarsi con l'estorsione e l'usura.
La senatrice DE ZULUETA rinuncia ad intervenire avendo il quesito che si era riproposta di formulare già ottenuto risposta nel precedente intervento del prefetto Rossi.
Il deputato CARRARA, segnalato il rischio che la mafia, qualora non si ponga fine alla discriminazione fra Nord e Sud nella gestione dei tassi d'interesse, possa finire con l'impadronirsi del controllo degli istituti di credito e rilevato che si registra una recrudescenza delle estorsioni proprio dove è più efficace l'azione di repressione dello Stato nei confronti delle attività della criminalità organizzata, chiede quale tipo di assistenza processuale e personale possa immaginarsi a favore del soggetto passivo dell'estorsione e se sia stato effettuato un monitoraggio delle
spese legali sostenute dai familiari dei mafiosi durante il periodo di detenzione dei loro congiunti.
Espresso il dubbio che il Commissariato, al di là dei risultati positivi ottenuti dal prefetto Rossi, possa essere considerato una sorta di corpo separato, il senatore FIGURELLI esprime l'avviso che estorsione e racket, pur nella loro specificità, non sono fatti criminali separati come mostrano molti dati concreti. Ricordato che gli estortori a Niscemi avranno vita più o meno facile a seconda che si riesca, o meno, a riaprire il cantiere per la costruzione della scuola, dichiara di condividere quanto sostenuto dal deputato Lumia allorchè ha indicato l'esigenza di una svolta, sul piano operativo, imposta dalla gravità della situazione confermata recentemente dalla riunione del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica a Partinico, a seguito dell'attentato verificatosi nella notte scorsa, e da quanto avvenuto a Lampedusa, come segnalato in una precedente circostanza. Si registra - prosegue il senatore Figurelli - una deplorevole contraddizione tra la normativa vigente e la condizione delle vittime dell'estorsione. Occorre dunque, con maggiore decisione, contrastare il fenomeno dell'imposizione mafiosa, dell'efficienza capillare delle esattorie mafiose. Ricordato quindi il sacrificio di Libero Grassi, avverte che alla recente sentenza dovrà seguire la ripresa della fabbrica Sigma: solo a tale condizione si potrà parlare di vittoria dello Stato sulla criminalità.
Il prefetto ROSSI, dichiarato di condividere l'opportunità di rafforzare la presenza dello Stato coinvolgendo, nel settore di competenza del suo Ufficio, i prefetti, pur avvertendo che si tratta di una scelta legislativa, ritiene che, essendo le strutture dello Stato disponibili, il problema debba essere risolto individuando il modo migliore di utilizzare quelle strutture. Assicurato poi di aver ben presente la situazione di Taranto, dà conto dei tempi di emanazione, ormai alla fase finale, dei regolamenti attuativi delle legge n.108. Rilevato inoltre che molte domande di erogazione, indirizzate al fondo, risultano incomplete, e dunque necessitano di ulteriori esami, fa presente che il prestito è concesso in funzione della ripresa dell'attività. Raccolte quindi le indicazioni del deputato Mancuso e precisato di non aver inteso sollecitare le denuncie anonime, ma piuttosto dare conto alla Commissione dello scarso funzionamento del cosiddetto numero verde, si augura che al caso segnalato dalla deputata Napoli, lo Stato possa corrispondere adeguatamente. Osservato successivamente come la discriminazione fra Nord e Sud in tema di gestione dei tassi d'interesse sia argomento da affrontare in sede politica e dichiarato altresì di condividere l'esigenza di migliorare il sistema di contrasto al fenomeno delle estorsioni, sempre più diffuso e generalizzato, conclude notando che è prerogativa della Commissione e del Parlamento compiere una valutazione dell'utilità dell'Ufficio da lui diretto.
Il Presidente, ringraziato il prefetto Rossi, dichiara conclusa l'audizione.
Non si puo accettare questa forma di schiavitù che umilia, mortifica fino ad arrivare all'annientamento con i casi eclatanti che la cronaca, purtroppo, sempre più spesso evidenzia.
Nell'ambito di questi due fenomeni operano essenzialmente norme specifiche sull'usura, sul sistema creditizio, sulla lotta alla criminalità organizzata, la stessa nomina di un commissario straordinario testimonia la ferma volontà dello Stato di contrastare, anche con iniziative di prevenzione, le predette patologie criminose.
Il fenomeno racket estorsivo costituisce, al pari dell'usura, espressione soprattutto della criminalità organizzata e va inquadrato, quindi, in una strategia interconnessa di prevenzione e di repressione, che faccia capo alle iniziative e alle misure che si sono intese adottare in sede legislativa ed operativa per contrastare il crimine mafioso.
Ciò non esclude che per l'usura, come per l'estorsione, specie nelle regioni non a rischio, si abbiano situazioni meno articolate di malavita, ma che sono certamente espressione di aggregazione delinquenziale che mira ad inserirsi nel tessuto sociale ed economico, profittando di stati di disagio dovuti a concomitanti vari fattori recessivi e di malessere sociale
L'estorsione, nel quadro generale della criminalità organizzata, era già emersa come strumento di pressione della malavita mafiosa e come mezzo per riscuotere il pizzo, necessario alle organizzazioni criminose per finanziare le proprie attività illecite e per imporre il controllo del territorio.
Il legislatore del 1991, di fronte al moltiplicarsi di episodi criminosi, intimidatori e dannosi, aveva adottato una normativa che, superando la difficoltà di un'assicurazione obbligatoria degli esposti al rischio del rifiuto di accettare il pagamento del pizzo, aveva disegnato un sistema di ristoro dei danni materiali subìti per tale diniego.
Il disegno prevedeva la costituzione di un fondo, amministrato dall'INA, ora Consap, già esperta in tema di risarcimento delle vittime di incidenti stradali attribuiti a pirati della strada, fondo affidato, per le proposte di ristoro, ad un articolato comitato di funzionari di vari Ministeri e di rappresentanti delle categorie imprenditoriali designati dal CNEL.
Dal decreto-legge del 1991 si è passati alla legge del 1992 ed alle modifiche del 1993, senza con ciò raggiungere quel vero obiettivo che il legislatore si proponeva, ossia di ristorare in tempi ragionevoli ed in modo concreto le vittime degli esattori del pizzo che esercitassero attività d'impresa. La complessità dei procedimenti e la difficile interpretazione delle norme hanno sempre più rallentato l'iter istruttorio delle richieste che si sono rivelate, nella massima parte, inaccettabili. Sono rimaste escluse situazioni davvero tristi e dolorose, il che mortifica lo scopo della legge e rende impotenti le iniziative anche umanitarie di istituzioni ed associazioni che vorrebbero venire incontro alle vittime dell'estorsione. Certamente, risultava del tutto insufficiente ristorare il solo danno materiale, dal momento che il maggiore nocumento all'attività imprenditoriale spesso è rappresentato dal lucro cessante.
A ciò si è posto rimedio, poi, con la legge n.108 del 1996 sull'usura.
Ma le difficoltà di applicare questa normativa rimangono evidenti e diffuse, tanto che l'attuale Presidente della Consap e, quindi, del comitato, che sarà ascoltato dalla commissione, ha elaborato una relazione, dalla quale si ricavano in dettaglio i principali, gravi inconvenienti del non adeguato funzionamento del fondo di solidarietà per le vittime dell'estorsione.
Fa presente quindi, di aver esposto tale situazione al Presidente del Consiglio ed ai Ministri più direttamente interessati (interno, grazia e giustizia, tesoro, industria), al fine di attivare i rispettivi uffici legislativi per l'esame di norme nuove, primarie e regolamentari, intese a superare gli sbarramenti e le difficoltà non solo delle procedure.
Sensibile a tale riferimento, la Presidenza del Consiglio ha subito avviato un tavolo di incontro, nell'ambito del quale si sono svolte varie riunioni per redigere due bozze di proposte di modifiche normative.
Infatti, in data 16 corrente mese il Governo ha varato un disegno di legge di modifica della normativa del fondo di solidarietà per le vittime dell'estorsione, di cui gli aspetti salienti sono la risarcibilità del danno anche nell'ipotesi di aggressione del racket contro la persona che vi si oppone, provocandone il ferimento o la morte, semprechè la vittima abbia preventivamente presentato la domanda per la concessione degli emolumenti di cui alla legge n.302 del 1990 (a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata); la risarcibilità del danno, determinato per effetto della situazione di intimidazione o di condizionamento ambientale, che comporti un progressivo allontanamento della clientela ed il conseguente crollo della capacità reddituale; la risarcibilità dei danni subìti dai terzi a beni di loro proprietà, in conseguenza di fatti delittuosi rivolti contro le vittime delle richieste estorsive; la risarcibilità del danno anche nel caso in cui la mancata adesione alle richieste estorsive non sia originaria, ma faccia seguito ad una precedente acquiescenza; la risarcibilità del
L'altro provvedimento attiene, invece, alla normazione secondaria: si tratta di modifiche, volte a rendere più celere l'iter istruttorio delle pratiche. Gli aggiornamenti legislativi e regolamentari offriranno, nel loro insieme, un concreto segnale di solidarietà e di sostegno a chi affronta la vendetta della malavita col rifiuto di aderire all'estorsione, specie nelle zone a rischio, dove l'omertà è diffusa e radicata ed il coraggio di reagire va, comunque, premiato almeno con il ristoro dei danni subìti.
Il Prefetto Rossi afferma quindi che è solo il caso di ricordare come, mentre il fondo di solidarietà di 150 miliardi, incrementato da contributi ricavati dalla percentuale dell'1 per mille sulle assicurazioni auto, come prevede la legge, abbia raggiunto la cifra di 165 miliardi, meno di 7 sono i miliardi finora utilizzati, ivi compresi le spese di gestione del fondo ed i compensi previsti per i componenti del comitato. Come è stato autorevolmente affermato dall'attuale Presidente della Camera, «si è assistito negli ultimi anni ad uno scollamento tra i bisogni di credito maturati nella società e l'offerta espressa dal sistema creditizio legale». Ciò in quanto la carenza di garanzie a sostegno delle sempre più frequenti richieste di finanziamenti ha determinato il mancato accoglimento delle stesse da parte degli istituti bancari. Tale situazione non poteva non costituire terreno più che fertile per l'attecchimento del mercato clandestino del denaro, di cui si è prontamente impadronita la criminalità organizzata, come evidenziato dalla recente recrudescenza dell'estorsione e dell'usura, con riflessi negativi su vari settori economici nell'ambito nazionale. In siffano contesto i due fenomeni criminosi appaiono spesso strettamente correlati fra loro, ed anzi costituiscono, a ben vedere, due manifestazioni speculari della medesima realtà, in quanto rappresentano lo strumento attraverso cui le organizzazioni delinquenziali conseguono l'obiettivo del riciclaggio del denaro sporco e concorrono al controllo del territorio nelle regioni a rischio.
Si tratta di un sistema tristemente sperimentato e sofferto da molti imprenditori ed operatori economici. A quanti di essi si trovano in crisi di liquidità viene garantita un'apertura di credito, non sempre subìto, a tasso di interesse insostenibile (e, quindi, usurario) che, tuttavia, i predetti sono costretti ad accettare per l'impellente necessità di disporre di denaro liquido. Non sono appunto mancati casi di offerta di credito a tassi inizialmente non usurari, proprio per investire denaro sporco e per agganciare operatori economici a circuiti del credito illegale. Allorquando poi gli operatori economici non sono più in grado di onorare i debiti, vengono allora costretti, con violenza o minaccia, a cedere le proprie attività commerciali. Da qui la constatazione di come il fenomeno sia divenuto, nelle sue complesse articolazioni, un vero e proprio strumento di controllo economico-sociale del territorio, da parte delle organizzazioni criminose, e costituisca una minaccia grave per il corretto sviluppo dei mercato.
Alla preoccupante situazione sopradescritta il legislatore ha fornito tutta una serie di risposte, ad iniziare dalla legge n.197 del 1991, meglio nota come legge antiriciclaggio, con la quale si è cercato di fronteggiare il fenomello del sistema finanziario sommerso, eliminando dal mercato quei soggetti privi dei requisiti di professionalità ed onorabilità. Con il decreto legislativo n.385 del 1993 (legge bancaria) è stata prescritta, invece, l'iscrizione in appositi elenchi presso l'Ufficio italiano dei cambi delle società che esercitano in via esclusiva verso il pubblico attività di assunzione di partecipazione, di concessione di finanziamenti, di gestione di servizio di pagamento e di intermediazioni in cambi e si è sanzionato penalmente l'esercizio di attività finanziaria
La legge 7 marzo 1996, n.108, ha, infine, ridisegnato il reato di usura, ha istituito il Fondo di solidarietà per le vittime dell'usura e quello di prevenzione del fenomeno dell'usura, ha disciplinato l'esercizio dell'attività di mediazione creditizia ed ha previsto, per il debitore protestato, la possibilità di ottenere la riabilitazione nonchè la sospensione o la cancellazione del protesto elevato, nel caso in cui lo stesso sia parte offesa del delitto di usura.
Oltre alle rilevanti innovazioni introdotte sotto il profilo penale, la legge n.108 del 1996 ha apportato altresì significative modifiche di carattere civilistico: si colloca in tale ottica il disposto dell'articolo 1815 del codice civile, concernente la possibilità per la vittima di opporre il diniego al pagamento di qualsiasi tipo di interesse.
Si ritiene, inoltre, di ricordare che le disposizioni del codice di rito civile attinenti alle procedure fallimentari ed a quelle esecutive in genere risultano purtroppo applicabili anche alle vittime dell'usura, con conseguenti gravi ripercussioni sul piano personale, nonchè sull'attività lavorativa delle stesse. A tal proposito è stata ripetutamente invocata, da parte delle vittime dell'usura, l'estensione del beneficio della sospensione dei termini, già prevista per l'estorsione dalla legge 18 novembre 1993 n.468, delle procedure esecutive a favore di tutti coloro che risultino parti lese in processi penali per usura.
Gli aspetti normativi esposti hanno indubbiamente rafforzato l'impianto generale antiracket ed antiusura, ma l'Esecutivo, nell'autunno 1994, ha ritenuto di far ricorso, ai sensi dell'articolo 11 della legge 23 agosto 1988 n.400, ad un commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket, incarico ricoperto dall'oratore dal maggio dello scorso anno.
Con tale iniziativa il legislatore si è proposto di conseguire determinati obiettivi, che possono essere così sintetizzati: promuovere e coordinare, su tutto il territorio nazionale, le iniziative e ogni altra attività svolta in materia di estorsione e d'usura dalle amministrazioni dello Stato e dagli enti, compreso il fondo di solidarietà per le vittime dell'estorsione, nonchè dalle associazioni interessate.
Con provvedimento 31 ottobre del 1996 della Presidenza del Consiglio dei ministri è stata attribuita al commissario straordinario la competenza a predisporre i provvedimenti di accoglimento e di reiezione delle istanze presentate dalle vittime di richieste estorsive, ai sensi della legge n.172 del 1992.
La volontà politica ha inteso affermare il principio che determinati obiettivi, di preminente interesse per la collettività, possano essere efficacemente conseguiti solo attraverso l'azione sinergica dei vari organi interessati, opportunamente raccordati nel superamento di quella logica degli individualismi di settore o dell'esasperata concezione delle «proprie» competenze che, come l'esperienza insegna, appare alla fine più di ostacolo che di utile collaborazione.
La legge n.108 del 1996, attribuendo la gestione del fondo di solidarietà per le vittime dell'usura all'ufficio del commissario straordinario, ha di fatto istituzionalizzato tale figura; il che potrebbe non apparire perfettamente in sintonia con il carattere di temporaneità delle funzioni attribuite dall'articolo 11 della legge n.400 del 1988.
L'istituzione di tale organo risulta coeva alla presentazione del disegno di legge, da parte del Ministro di grazia e giustizia dell'epoca, contenente norme sull'usura.
Al fine dell'espletamento dei compiti attribuiti dal decreto istitutivo del 2 novembre del 1994, sono state assunte valide ed approfondite intese con alcune direzioni generali del Ministero dell'interno.
A tal proposito è stata curata un'opera di raccordo, con rapporti sempre più intensificati, con il dipartimento di Pubblica
A causa della non adeguata conoscenza dei fenomeni è stata avvertita la necessità di istituire un osservatorio permanente: infatti, gli unici dati certi, attualmente disponibili, attengono, per il racket, al numero delle estorsioni denunciate e degli incendi o danneggiamenti verificatisi e, per l'usura, al numero dei soggetti denunciati per tale delitto. Quindi, l'analisi in ordine alla consistenza dei fenomeni va orientata verso quei dati che indirettamente facciano comprendere il livello effettivo di diffusione e di sviluppo degli stessi.
Occorre, peraltro, precisare che, allo stato, non è disponibile un generalizzato monitoraggio sul rifiuto del credito, atteso che gli Istituti bancari non hanno l'obbligo di riferire all'Organo di controllo della Banca d'Italia sui rigetti formalizzati nè tanto meno su quelli opposti nel corso di colloqui; tutto ciò vale anche per le finanziarie.
Vero è che varie iniziative di monitoraggio sono state avviate e realizzate anche da parte di altri enti (regioni, comuni, università, associazioni, etc.) sulla base di ipotesi scientifiche o para-scientifiche che traggono avvio da una pluralità di valutazioni, a conferma delle difficoltà della ricerca. Certamente sarebbe auspicabile che, in parallelo al monitoraggio nazionale, ogni Regione, attraverso il competente assessorato, promuovesse una ricerca in maniera diretta, ovvero tramite organismi possibilmente universitari specializzati,
Il predetto monitoraggio, oltre ad integrare quello nazionale, consentirebbe alle Regioni di conoscere l'andamento dei fenomeni e di intraprendere iniziative specifiche in tema di prevenzione degli stessi, iniziative peraltro in varie sedi già attivate.
Di scarso rilievo si sono rivelate le iniziative dei numeri verdi per segnalare, sia pure anonimamente, estorsori ed usurai, altrettanto dicasi per la distribuzione di apposite schede anonime, sull'adesione al pizzo ed il ricorso al prestito illegale ed usurario. Indubbiamente la mancata accettazione di tale iniziativa è determinata dal timore delle vittime di poter essere individuate, oltre che dalla paura di rimanere esposte al pericolo di ritorsioni. In attesa della compiuta realizzazione del monitoraggio, di cui si è detto innanzi, ed ai fini dell'espletamento di quei compiti di coordinamento e promozione attribuiti al commissario straordinario dal decreto del Presidente della Repubblica 2 novembre 1994, giusto quanto statuito con decreto del Presidente della Repubblica 14 agosto 1996 - l'ufficio cui è preposto il Prefetto Rossi, ha ritenuto di fondamentale importanza l'approfondimento delle tematiche di maggiore interesse per la conoscenza dei fenomeni delittuosi dell'estorsione e dell'usura. A tal fine si è avvalso del supporto di studio e di ricerca offerto dalle relazioni svolte durante i convegni, le giornate di studio e i seminari, cui si è intervenuti in varie qualificate sedi.
In riferimento al fenomeno dell'usura, il patrimonio conoscitivo dell'ufficio ha trovato un valido supporto nei positivi contributi derivanti dall'attività di studio e di ricerca di qualificate facoltà universitarie. In tale ottica si colloca anche l'invio di copie di tesi svolte sull'argomento e per la cui elaborazione l'ufficio ha fornito materiale di studio.
Ma se l'attività di ricerca si è dimostrata pienamente appagante in relazione all'individuazione delle cause dei fenomeni, all'enucleazione dei soggetti più esposti a rischio dell'usura e alla loro classificazione, non ha fornito, però, riscontri concordi ed univoci per quanto attiene alle dimensioni degli stessi.
Ed invero, a fronte dei dati certi ed incontrovertibili sull'estorsione e sui soggetti denunciati per usura, che ci vengono dalla Direzione centrale della polizia criminale, ma che forniscono una quantificazione parziale e non esaustiva della realtà dei fenomeni, i risultati ottenuti dall'attività di ricerca sono quanto mai discordanti.
Infatti, rispetto alla stima del giro d'affari dell'usura, operata dal sociologo professor Maurizio Fiasco, che lo quantifica in circa 103.000 miliardi annui, con riferimento a 40.700 usurai, l'economista professor Guiso ha fissato il fatturato dell'usura in circa 4.000 miliardi mentre il professor Guido Maria Rey lo ha determinato in oltre i 26.000 miliardi, il CENSIS in 20.000 miliardi, la FIPE in 109.000 miliardi, in 200.000 il professor Mario Centorrino; l'economista, professor Donato Masciandaro, sulla scorta di vari indicatori, ha individuato le regioni più esposte al rischio di usura (Campania, Sicilia, Molise e Calabria).
Uno studio, condotto dal colonnello Angelo Cardile della Guardia di finanza, riferendosi ai segmenti del modello usurario individuati dal professor Maurizio Fiasco, ha quantificato «in circa 5.000 le persone che in Italia parassitariamente ricavano un reddito» dall»'usura di vicinato», in 6.600 gli «usurai di quartiere», in 9.000 le persone che praticano usura «tra colleghi», in 15.000 i soggetti che praticano l'usura «tra commercianti», in 1.200 gli addetti al prestito che fanno parte della «criminalità organizzata locale», in oltre 20.000 gli usurai che praticano lo strozzinaggio «su immigrati e prostitute».
La quantificazione delle vittime dell'usura, secondo recenti analisi, risulta pari a 878.000 unità (Presidente del Comitato antiriciclaggio, dottor Costantino Lauria), di cui almeno 120.000 imprenditori e circa 340.000 famiglie e singoli (Confesercenti), mentre il 40 per cento
Secondo il rapporto 1997 dell'Eurispes, istituito specializzato in indagini statistiche, il giro dell'usura dei commercianti è stimato in 1.080 miliardi, mentre oltre 100.000 famiglie ricorrono al prestito usurario a brevissima scadenza.
Dalla «Attività anno 1996» del Ministero dell'interno si evince che «contro la pratica delle estorsioni, alla quale hanno dimostrato rinnovato interesse elementi del crimine organizzato, sono risultati incrementati i positivi riscontri delle indagini, che hanno portato ad oltre 3.600 arresti e denunce in tutta Italia».
In relazione all'odierna audizione dichiara di aver ritenuto di richiedere ai Prefetti un giudizio di sintesi sull'andamento dei fenomeni dell'estorsione e dell'usura nelle province di competanza per l'anno 1996 e per il primo trimestre del 1997: al riguardo fornisce il relativo prospetto e le rappresentazioni grafiche realizzate, su richiesta, dal Ministero dell'interno, Direzione centrale per la documentazione.
Analoga iniziativa è stata intrapresa con il Procuratore nazionale antimafia allo scopo di conoscere quanti dei procedimenti relativi a fatti di estorsione ed usura risultino riconducibili ad organizzazioni crimi-nose.
Per quanto attiene invece all'usura, i dati raccolti sono poco probanti del fenomeno, come è stato già detto, e peraltro in diminuzione. Infatti si è passati dagli oltre 3.000 soggetti denunciati per l'usura nel 1995 a 2.364 persone denunciate nel 1996. Ma a fronte di dati quantitativamente in diminuzione per l'usura si deve registrare un rilevante numero di operazioni di polizia qualitativamente ad altissimo livello sotto l'aspetto operativo, riferendosi per lo più a programmi delittuosi realizzati dalla criminalità organizzata, sintomatiche in proposito sono le recenti operazioni condotte a Catania, Sorrento, Cuneo, Taranto, Campobasso, Frosinone, Brescia, Barletta, Crotone e Napoli.
Il fondo di solidarietà per le vittime dell'usura, che è quello più direttamente gestito dal Commissario straordinario, è istituito dall'articolo 14 della legge n.108 presso l'ufficio del Commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura. Con il decreto-legge n.67 del 25 marzo 1997, articolo 7, lettera c), tuttora in conversione, in materia di occupazione, è stata ampliata la sfera di possibili beneficiari del mutuo senza interessi, ricomprendendo anche i casi in cui le vittime risultino parti lese in procedimenti penali in primo grado in corso successivamente all'entrata in vigore della legge n.108, ancorchè riferiti a fatti verificatisi anteriormente al 1o gennaio 1996.
Il regolamento di attuazione previsto dal comma 13 dell'articolo 14 è stato realizzato sia pure in termini non brevissimi in quanto ha richiesta una serie di valutazioni da parte di uffici legislativi di Ministeri, il parere del Consiglio di Stato e la registrazione alla Corte dei conti.
È stato comunque approvato e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.58 dell'11 marzo scorso. Nel regolamento sono previste tutte le norme che prevedono come bisogna procedere con la richiesta del mutuo senza interesse, con la documentazione, presentare l'istanza al comitato presso la CONSAP e quindi adempiere a tutti i provvedimenti successivi che riguardano il deposito di questa somma da dare in prestito presso le dieci banche che attualmente hanno firmato presso l'ABI una convenzione per dare a tutti i creditori
Fondo di prevenzione dell'usura: è quello previsto dall'articolo 15, ed il regolamento relativo ha avuto delle vicende di rallentamento non solo nella predisposizione, ma anche nella possibilità di essere poi applicato. Per ultimo la Corte dei Conti ha mosso delle osservazioni all'atto della registrazione, modifiche che sono state apportate dal Ministero del Tesoro che aveva predisposto il testo e ora, a giorni, dovrebbe essere recepito e quindi pubblicato. Questo fondo della prevenzione è molto interessante perchè prevede la possibilità di erogare i 300 miliardi che erano stati stanziati in tre anni, 1996, 1997 e 1998 ai confidi al 70 per cento e alle associazioni e fondazioni al 30 per cento. Occorre dire che per quanto riguarda gli interventi per l'usura mentre il fondo di solidarietà, quello gestito dal Commissario, si riferisce solo a operatori economici il fondo di prevenzione dando queste somme ai confidi e alle associazioni e fondazioni, mentre per i primi interviene in settori di carattere economico e strutturale, per le seconde si tratta dell'unico settore che consente un intervento nei confronti delle famiglie e dei singoli al di fuori del mondo economico. Quindi la possibilità di avere questo finanziamento per le associazioni e fondazioni è essenziale per poter intervenire.
La situazione delle associazioni e delle fondazioni va indubbiamente stimolata perchè è ancora carente: sono ancora poche le fondazioni e per le associazioni non c'è ancora disponibilità per quanto riguarda l'usura mentre c è una disponibilità e positivi risultati per quanto riguarda il racket. Si tratta di un mondo che va rivisto e indubbiamente incoraggiato anche con le modifiche introdotte con il disegno di legge citato.
L'attività di mediazione creditizia (articolo 16 della legge n.108) ha un suo regolamento che sta anche per essere varato a breve. Predisposizione della redazione dei provvedimenti antiracket sulla base della proposta del Comitato e quindi per delega del Presidente, alla quale ho già accennato. Per quanto riguarda il Comitato ne parlerà dettagliatamente l'avvocato Pallesi; per le problematiche che attengono al funzionamento del Comitato stesso e della segreteria tecnica così come è composta potrete poi vedere nella relazione scritta. Analogamente per i problemi per i quali è previsto prima ancora dell'approvazione del disegno di legge anche un regolamento nuovo che il Ministero dell'Industria con una serie di modifiche ha già predisposto e potrebbe fra breve uscire con la possibilità di migliorare e di velocizzare l'attività sia del Comitato che della segreteria tecnica.
Iniziative antiracket a antiusura sono sintetizzate e esposte in questa parte della relazione.
A conclusione dell'odierna audizione ritiene di dover sinteticamente individuare le possibili strategie per il contrasto dell'estorsione e dell'usura, fatte salve le auspicabili modifiche della normativa primaria e secondaria in materia di estorsione il cui iter, come si è riferito, è in fase di avanzata realizzazione.
Sul piano repressivo, sia pure in assenza di attribuzioni specifiche di competenza poi della pubblica sicurezza sottolinea come le possibilità di conseguire positivi risultati saranno maggiori ove all'attività di indagine vengano preposti appositi pool di magistrati e squadre di polizia giudiziaria organizzati secondo criteri di professionalità e di specifica competenza, considerata la peculiarità della materia.
Per quanto attiene alla prevenzione sarà necessario intanto realizzare un adeguato monitoraggio dei fenomeni su scala nazionale che consenta l'individuazione delle aree di maggiore esposizione al rischio, senza tralasciare il raccordo con analoghe iniziative assunte in ambito locale.
È quanto mai auspicabile che vengano incrementate le iniziative per costituire nuove associazioni e fondazioni, confidi specie nelle zone del territorio nazionale che ne risultano sguarnite. Tutti possono assicurare in quell'ottica solidaristica che
Sarebbe opportuno che le Associazioni di categoria tentassero, avvalendosi della posizione di osservatori privilegiati nei confronti dei propri associati, di percepire quelle eventuali situazioni di disagio e malessere che spesso vengono taciute per comprensibili ragioni di naturalezza, riservatezza e vergogna ma che possono costituire l'antecedente logico di scelte sconsiderate.
È altresì evidente che molto è lecito attendersi non solo dall'opera dei summenzionati organismi ma anche dagli autorevoli interventi che potranno essere svolti in materia dalle regioni e dalle provincie e soprattutto dai sindaci, non potendosi negare l'indiscutibile valenza dei suddetti enti territoriali che costituiscono un prezioso punto di riferimento per tutte le componenti sociali ed economiche delle collettività rispettivamente rappresentate.
Un valido supporto potrà inoltre essere fornito dal mondo della scuola, atteso l'innegabile contributo che lo stesso può garantire sul piano educativo e della formazione delle coscienze in un'azione sinergica quale è quella della famiglia. Tutto ciò senza dimenticare comunque che si potrà uscire dalla situazione di emergenza venutasi a creare solo nel concorso di determinate condizioni quale è l'affermazione della legalità, di una nuova cultura del credito alla stregua dei più avanzati modelli europei. La riscoperta di determinati valori e principi, non ultimo quello di solidarietà solennemente affermato dalla Carta costituzionale.
Espressa gratitudine alla Commissione per aver offerto l'opportunità di riferire sull'attività svolta dal Commissario straordinario nell'opera di contrasto ai fenomeni dell'estorsione e dell'usura in riferimento alla quale assicura costante e massimo impegno.
Ribadito che saranno svolti approfondimenti sul caso dei coniugi Bisconti, avverte tuttavia che, sul piano generale, quando una istituzione non ha una disponibilità diretta, è nelle condizioni di non poter operare. Dichiarato inoltre di non disporre dei dati quantitativi relativi al fenomeno del racket, non avendo compiuto il Commissario un monitoraggio specifico, ricorda che le iniziative in tema di controllo del territorio sono di competenza dell'autorità di pubblica sicurezza e indica nel potenziamento e nella specializzazione delle squadre di polizia giudiziaria e dei pool di magistrati la risposta mirata ed adeguata sul piano investigativo e repressivo.
Definito inaccettabile il fenomeno dei tassi di interesse differenziati tra Nord e Sud ed indicato, al riguardo, l'importanza del ruolo dell'ABI nella elaborazione di un codice di comportamento indirizzato agli istituti bancari, dichiara di condividere l'esigenza che i collaboratori di giustizia forniscano rivelazioni anche sulla provenienza dei beni dei soggetti mafiosi. Osservato poi che la zona di Brindisi è un territorio particolarmente a rischio, dove occorre potenziare l'azione investigativa, fa presente che il Commissariato è ufficio di promozione di attività di alti organismi, raccoglie indicazioni dalle altre strutture dello Stato e può stimolare ad intervenire laddove sono segnalate situazioni di particolare sofferenza. Se è auspicabile una maggiore discrezionalità di intervento, capace di porre rimedio a situazioni di disagio, rileva tuttavia la delicatezza delle decisioni da assumere che comportano una verifica collegiale della credibilità dei soggetti da proteggere. Osservato che i tempi di erogazione dei fondi devono necessariamente seguire le regole previste dalla normativa vigente, ricorda che nel disegno di legge all'esame del Parlamento è prevista, opportunamente, una differenziazione tra la figura del testimone e quella del collaboratore di giustizia.
Dichiarato poi di conoscere la particolare virulenza della mafia nel casertano e la diffusione dell'estorsione che colpisce ormai tutti i settori produttivi, afferma che la sfiducia nei confronti dello Stato dev'essere contrastata da parte di tutti e segnala, al riguardo, l'importanza del ruolo svolto dall'associazionismo.