Scheda di sintesi

  Accordo di Schengen
Il 14 giugno 1985 la Francia, la Germania ed i tre Paesi del Benelux hanno concluso l'Accordo di Schengen, relativo alla creazione di uno spazio comune, attraverso la progressiva eliminazione dei controlli, al passaggio delle loro frontiere comuni, sia delle merci che delle persone. L'Accordo è stato poi firmato da Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Austria e, nel dicembre 1996 da Danimarca, Finlandia e Svezia. Nel dicembre 1996 la Norvegia e l'Islanda hanno firmato un Accordo di cooperazione che ha conferito a questi due paesi lo status di membri associati (tali Stati non fanno infatti parte dell'Unione europea). Non hanno aderito all'Accordo di Schengen il Regno unito e l'Irlanda.  A partire dal 26 marzo 1995 l'accordo di Schengen è diventato operativo in sette paesi dell'Unione europea: Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo, Olanda, Spagna, e Portogallo. Per quanto attiene l'Italia e l'Austria, la Convenzione è stata messa in applicazione a partire dal 26 ottobre 1997 mentre la Grecia è ancora in una situazione di "parziale operatività" (vedi quadro riassuntivo).
L'Accordo prevede misure a breve termine e misure a lungo termine.
Le prime hanno carattere amministrativo-organizzativo e non comportano modifiche alle leggi nazionali, le seconde sono dirette ad introdurre innovazioni di maggior rilievo a livello nazionale. Tra le misure a breve termine, sono comprese le modalità da applicare per un alleggerimento dei controlli alle frontiere, per la semplificazione dello scorrimento del traffico frontaliero, per l'unificazione dei controlli da parte di due Stati confinanti, per la facilitazione del sistema dei trasporti di merci alle frontiere stesse.
Le seconde sono dirette a consentire la creazione di un'area omogenea, delimitata verso l'esterno anzitutto da condizioni omogenee di sicurezza, come presupposto per l'abolizione interna dei controlli. Tali obiettivi devono essere perseguiti attraverso una serie di impegni tra i Paesi firmatari, che, per la realizzazione dell'Accordo, hanno pertanto approvato anche una Convenzione di applicazione degli accordi di Schengen.

 

Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen

La Convenzione, firmata il 19 giugno 1990, si compone di 142 articoli, che riguardano sostanzialmente i seguenti settori:

L'intervento dei singoli Paesi firmatari in questi settori è richiesto dalla natura stessa dell'Accordo di Schengen, in quanto è chiaro che la libera circolazione delle persone e delle merci non può basarsi solamente sulla soppressione dei controlli alle frontiere, che ancora oggi costituiscono un filtro efficace contro il traffico di droga, l'immigrazione illegale, la grande criminalità e il terrorismo. Per questi motivi, gli Stati di Schengen si impegnano, con la Convenzione applicativa, ad adottare una serie di "misure di accompagnamento", necessarie per giungere a conciliare libertà e mantenimento della sicurezza dei cittadini.

La Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen è entrata in vigore il 1° settembre 1993 ed è stata messa in applicazione il 26 marzo 1995.

 

Posizione dell'Italia: entrata in vigore dei principi di Schengen

Come è noto, l'Italia, pur avendo ratificato già dal 1993 (legge 30 settembre 1993, n. 388) l'Accordo e la Convenzione, non poteva ancora far parte, a livello operativo, del sistema di Schengen, (entrato in vigore il 26 marzo 1995). A tale riguardo l'Italia presentava infatti ancora problemi di natura sia politica sia organizzativa:

1. Anzitutto, la mancata approvazione, da parte del Parlamento, di una legge sulla protezione dei dati personali. La Convenzione applicativa dell'Accordo prevede infatti all'articolo 117 che ogni Paese firmatario si impegni a introdurre al proprio interno delle disposizioni necessarie per raggiungere un livello di protezione dei dati di natura personale almeno uguale a quello derivante dai principi della Convenzione del Consiglio d'Europa del 28 gennaio 1981. Tale Convenzione, la cui ratifica è stata autorizzata dalle Camere ormai dal 1989, con la legge n. 98/1989, non aveva ancora completato il proprio iter di deposito degli strumenti di ratifica, poiché l'Italia non aveva ancora adempiuto all'impegno, previsto inderogabilmente dalla stessa Convenzione, di adottare una disciplina nazionale sulla tutela dei dati informatici; con l'approvazione della legge 31 dicembre 1996, n. 675 recante Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali, questo ostacolo è stato rimosso.

2. La seconda debolezza italiana riguardava la partecipazione al sistema d'informazione Schengen (SIS). L'articolo 92 della Convenzione d'applicazione dell'Accordo di Schengen prevede infatti che sia creato un sistema comune d'informazione costituito da una Sezione nazionale, istituita presso ciascun Stato e incaricata di istituire e gestire una archivio di dati su base nazionale, e da una Unità di supporto tecnico con sede a Strasburgo e con il compito di gestire un archivio di dati con il quale sia garantita l'identità e quindi l'omogeneità degli archivi nazionali mediante la trasmissione in linea delle informazioni. Il SIS ha l'obiettivo di garantire, grazie ai dati disponibili per il suo tramite, la sicurezza e l'ordine pubblico ed altresì l'attuazione delle disposizioni della Convenzione nell'ambito della circolazione delle persone; Per quanto riguarda l'Italia, terminata una prima fase di sperimentazione denominata "data loading test" per verificare la congruità e la compatibilità del sistema nazionale con quello centrale di Strasburgo sul piano esclusivamente tecnico, è stata completata la fase di caricamento dei dati dei paesi tra i quali gli accordi di Schengen sono già operativi nel SIS nazionale.

Lo sforzo compiuto dall'Italia per adeguarsi alle condizioni imposte da Schengen venne riconosciuto a Lisbona nella riunione del Comitato esecutivo del 24 giugno 1997, durante la quale fu confermata come data per l'integrazione piena dell'Italia nel Sistema di informazione Schengen quella del 26 ottobre 1997.

Aderendo ad una richiesta degli altri Stati, l'Italia aveva acconsentito nella riunione dello stesso Comitato esecutivo tenutasi nel Lussemburgo nel dicembre 1996 ad integrarsi nel Sistema Schengen insieme all'Austria e alla Grecia. In tale occasione fu però precisato - e successivamente confermato a Lisbona nell'aprile 1997 - che l'Italia sarebbe entrata improrogabilmente nell'area Schengen il 26 ottobre 1997, anche in via prioritaria rispetto ad Austria e Grecia, prescindendo così dalle eventuali difficoltà che si fossero presentate per l'integrazione di questi altri due Paesi.

Nella riunione del Comitato esecutivo del 24 giugno 1997, la Presidenza portoghese riconobbe - come già precisato - il processo di adeguamento compiuto dall'Italia confermando così l'ingresso della stessa nel Sistema Schengen a partire dal 26 ottobre sotto il profilo dell'integrazione nel SIS.

Dubbi, invece, emersero da parte delle delegazioni degli altri Stati (soprattutto tedesca e olandese) sul rispetto delle condizioni relative ad un controllo e ad una sorveglianza efficaci alle frontiere esterne in Italia. Si giunse così ad una soluzione di compromesso rinviando ad una successiva riunione del Comitato esecutivo (prevista per il 7 ottobre 1997) la decisione del Comitato sull'ingresso dell'Italia nel Sistema Schengen a partire dal 26 ottobre, anche sotto l'aspetto delle infrastrutture aeroportuali e del controllo delle frontiere esterne. Al fine di poter rispettare la scadenza prefissata (26 ottobre) il 17 luglio 1997 si è tenuto ad Innsbruck un vertice dei Capi di Governo dell'Italia, della Germania e dell'Austria per predisporre le modalità definitive dell'abolizione dei controlli di frontiera.

Nella riunione del 7 ottobre 1997 il Comitato esecutivo, prendendo atto degli ulteriori progressi compiuti, ha deliberato l'ingresso dell'Italia nello spazio Schengen per il 26 ottobre dello stesso anno. A decorrere da tale data l'Italia partecipa pienamente all'intera normativa Schengen e, in conformità di singole intese bilaterali, non vengono più effettuati negli aeroporti i controlli dei passaporti per i voli in provenienza e a destinazione dell'Italia. La soppressione dei controlli alle frontiere terrestri e marittime, iniziata il 26 ottobre 1997, si è conclusa il 31 marzo 1998, di comune accordo tra gli Stati confinanti interessati, a seguito di una fase iniziale di transizione.

Nel frattempo, il 1° settembre 1997, è entrata in vigore la Convenzione tra i quindici paesi membri della UE relativa alla determinaziome dello Stato responsabile dell'esame di una richiesta d'asilo. Tale Convenzione, firmata a Dublino il 15 giugno 1990, sostituisce la normativa Schengen per quanto riguarda le richieste d'asilo.

Strutture di controllo

Situazione precedente all'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam

Per dare seguito alle misure previste dalla Convenzione di applicazione, gli Stati firmatari avevano dato vita, secondo quanto previsto dagli articoli 131-133 della Convenzione, ad un Comitato esecutivo, all'interno del quale ogni Paese ha diritto ad un seggio. Il Comitato, composto, a seconda della volontà degli Stati, da un rappresentante dei Ministeri degli Esteri, Interno o Giustizia,  si riuniva generalmente due volte ogni sei mesi. La Presidenza era esercitata a rotazione per un periodo di sei mesi, anche se, sulla base di accordi tra Stati, era possibile che essa durasse anche un anno. Il Comitato esecutivo, sulla base di un proprio regolamento interno, decideva all'unanimità e, su richiesta del rappresentante di una parte contraente, poteva rinviare la decisione definitiva riguardante un progetto di decisione.
Esisteva, inoltre, un Gruppo centrale, formato da rappresentanti degli Stati membri, che teneva riunioni mensili, con il compito di preparare i lavori del Comitato esecutivo e dal quale dipendeva un apposito Comitato di orientamento SIS.
Infine, il Comitato esecutivo aveva creato una serie di Gruppi di lavoro, composti da rappresentanti delle amministrazioni delle Parti contraenti, per facilitare ed istruire, da un punto di vista tecnico, le decisioni del Comitato nei diversi settori strategici dell'Accordo (Gruppo Stupefacenti, Gruppo Trattati, Gruppo SIS, Gruppo Asili e Gruppo Visti).
Con il compito di verificare la corretta esecuzione delle disposizioni della Convenzione per quanto riguarda l'unità di supporto tecnico del sistema informativo Schengen (SIS) era stata inoltre istituita l'Autorità di controllo comune, con competenze più generali anche in materia di protezione dei dati. Tale organo si compone di due rappresentanti di ogni singola autorità di controllo nazionale. L'Autorità di controllo comune è stata insediata a partire dal 26 marzo 1995, data a partire dalla quale la Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen ha avuto applicazione. Occorre peraltro ricordare che, al fine di creare un centro di coordinamento che garantisse l'osservanza delle regole in materia di protezione dei dati in occasione del loro progressivo inserimento nel SIS da parte di alcuni Stati, un'Autorità di controllo comune provvisoria era stata insediata già a partire dal 1992. Tale organo di carattere provvisorio ha svolto delle funzioni preparatorie a quelle attribuite all'Autorità di controllo comune ufficiale. L'Autorità di controllo comune oltre al compito di sorveglianza sull'Unità di supporto tecnico, svolge un ruolo di consulenza e di armonizzazione delle prassi e delle dottrine nazionali nell'ambito del funzionamento del Sistema informativo Schengen. L'Autorità di controllo comune è dotata di un proprio regolamento interno ed elegge al suo interno un Presidente e un vicepresidente.

 

Situazione successiva all'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam

Con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam ed in particolare dell'allegato Protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione Europea, le disposizioni dell'acquis di Schengen sono state ripartite tra il primo ed il terzo pilastro, e sono intervenuti anche alcuni mutamenti nelle strutture che erano nate con la cooperazione Schengen.
In particolare il Comitato esecutivo è stato sostituito dal Consiglio ed i gruppi di lavoro Schengen sono divenuti gruppi di lavoro interni al Consiglio.
La stessa Autorità Comune di Controllo continua ad esistere come "autorità indipendente", ma è di fatto alle dipendenze del Consiglio.

Comitato parlamentare di controllo

Il Comitato parlamentare di controllo è stato istituito con L. 30 settembre 1993, n. 388, che ha ratificato l'accordo di Schengen, nonché la Convenzione di applicazione dell'accordo medesimo. Esso è composto da 10 deputati e 10 senatori nominati dai Presidente delle due Camere, in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari, ed ha il compito generale di  "esaminare l'attuazione ed il funzionamento della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen".

 

Compito consultivo ex art. 18 della Legge istitutiva

Il compito essenziale del Comitato, ai sensi del comma 4 dell'articolo 18, è tuttavia quello di esaminare i progetti di decisione, vincolanti per l'Italia, pendenti innanzi al Comitato esecutivo. A tal fine, per il tramite del rappresentante italiano, che chiede il rinvio della decisione ex articolo 132 della Convenzione, il Comitato esamina il progetto di decisione ed esprime, entro quindici giorni dalla data di ricezione, il proprio parere vincolante. Tali attribuzioni consentono pertanto al Parlamento, per il tramite del Comitato parlamentare, di intervenire nei processi decisionali di Schengen che riguardino espressamente l'Italia e favoriscono un controllo specifico dell'organo sui provvedimenti adottati dal Comitato esecutivo, nella fase ascendente del processo decisionale.

 

Relazione annuale del Governo

Oltre a questo compito, la legge istitutiva del Comitato parlamentare prevede l'obbligo per il Governo di riferire annualmente al Comitato stesso sull'attuazione della Convenzione. Anche tale previsione normativa si inserisce nei generali poteri ispettivi del Comitato e costituisce un punto di riferimento importante dell'attività del Comitato stesso.

 

Funzioni conoscitive (audizioni e richiesta di informazioni)

Altri compiti, pur non espressamente previsti dalla L. 388/1993, possono essere attribuiti al Comitato. In primo luogo, non si può non considerare la possibilità, per il Comitato, di procedere all'acquisizione di notizie, informazioni e documenti dalle Amministrazioni dello Stato (ex art. 143, comma 1-2-3 del regolamento della Camera), concernenti gli argomenti collegati al processo di Schengen. In tal senso, il Comitato potrà non soltanto richiedere atti ai Ministri competenti, ma anche chiedere l'intervento dei Ministri o dei dirigenti preposti a settori di pubblica amministrazione, per avere chiarimenti "su questioni di amministrazione e di politica in rapporto alla materia di loro singola competenza" (art. 143, comma 2, reg. Camera).

 

Funzioni conoscitive (indagini conoscitive)

L'articolo 144 del regolamento della Camera consente poi al Comitato di disporre, nelle materie di sua competenza, "indagini conoscitive dirette ad acquisire notizie, informazioni e documenti". L'importanza e la delicatezza della funzione riconosciuta al Comitato spiegano la decisione di avviare, con deliberazione del 17 aprile 1997, un'indagine conoscitiva sullo stato di applicazione in Italia della Convenzione di Schengen, e, in data 7 ottobre 1998, un'indagine conoscitiva sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'Unione europea.

Funzioni di vigilanza sull'attività dell'Unità Nazionale EUROPOL

Il 17 marzo 1998 la Camera dei Deputati ha approvato definitivamente il disegno di legge di ratifica ed esecuzione della Convenzione che istituisce un Ufficio europeo di polizia (EUROPOL) e del Protocollo concernente l'interpretazione, in via  pregiudiziale, della medesima Convenzione, da parte della Corte di Giustizia delle Comunità europee (legge n. 93 del 23/3/98). L'articolo 6 del provvedimento ha attribuito al Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione e sul funzionamento  della Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen, le funzioni di vigilanza sull'attività dell'Unità nazionale EUROPOL. La determinazione delle modalità concrete di esercizio di questa funzione di vigilanza è demandata al regolamento interno del Comitato. E' altresì previsto che al Comitato Schengen sia trasmessa annualmente dal Governo una relazione sull'attuazione della Convenzione.