diritti fondamentali, riforme istituzionali e processo di allargamento. Il primo passo è l'adozione di una Carta dei diritti che, nell'universalizzare l'idea di cittadinanza europea, conduca ad una Europa politicamente più coesa e maggiormente consapevole delle proprie radici di libertà, democrazia e riconoscimento dei diritti della persona.
Riforme istituzionali e Carta dei diritti sono due aspetti inseparabili fra loro non solo per procedere alla fase dell'allargamento ma anche per realizzare un nuovo capitolo nella storia della costruzione dell'Europa unita. Una Europa unita non solo come occasione di un grande mercato economico, ma unita politicamente nelle sue capacità decisionali, nei suoi valori sociali e nei princìpi fondamentali di libertà, di democrazia e di tutela dei diritti della persona.
La moneta unica è uno strumento di fondamentale importanza per il processo di unità economica e sociale dell'Europa, ma non basta se non sarà accompagnato da un coraggioso e audace processo di unità politica allargato ai Paesi e ai popoli dell'intera Europa. Non si esce dalle difficoltà dell'Euro nel rapporto con il dollaro solo affrontando l'ambito strettamente economico-monetario. La credibilità della moneta unica europea a livello internazionale è destinata a crescere se sarà credibile il processo di unità politica di tutta l'Europa. L'appuntamento di Nizza è, quindi, nel bene o nel male, di importanza straordinariamente decisiva per il futuro dell'Europa. I suoi esiti non sono affatto scontati. Lo dimostra il travagliato e sofferto dibattito fin qui registratosi proprio nel corso della Conferenza intergovernativa e sulla Carta dei diritti; tale dibattito è stato caratterizzato da posizioni spesso molto divergenti e di difficile composizione, al punto che si è sentito parlare di fallimento dei lavori e di un inconcludente slittamento dell'appuntamento di Nizza a data da destinarsi. Non c'è dubbio che l'ipotesi di un fallimento esporrebbe l'Europa ad una crisi di credibilità disastrosa non solo rispetto ai mercati e ai Paesi candidati all'adesione, ma nei confronti degli stessi cittadini. Una crisi del processo di costruzione dell'unità politica alimenterebbe quell'opinione di euroscetticismo che farebbe arretrare l'intero processo riformatore, vanificando le aspettative positive con effetti negativi imprevedibili. L'auspicio è che anche in questa fase molto delicata il Parlamento italiano nel suo insieme sia in grado di raggiungere una convergenza unitaria per manifestare con la massima forza il proprio peso e la propria volontà di contribuire a garantire alla Conferenza intergovernativa e al Consiglio europeo di Nizza un esito pienamente positivo.
Non può esservi processo di allargamento a numerosi altri Paesi senza riforme necessarie a salvaguardare più di ora la capacità di agire e, quindi, di decidere per rispondere alle nuove sfide. In questo senso è coerente e auspicabile il superamento del rigido principio dell'unanimità, estendendo i casi di voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, ridefinendo il peso di ciascun Paese e considerando il voto unanime come eventualità di carattere eccezionale. Del pari auspicabile è un'azione che garantisca al processo di integrazione una maggior flessibilità delle cooperazioni rafforzate nell'ambito dei Trattati, ferma restando la garanzia della non esclusione dei Paesi in possesso dei requisiti richiesti: una flessibilità che serva ad imprimere maggior forza e velocità alla dinamica dell'integrazione, senza, per questo, dividere gli Stati membri in Paesi virtuosi e Paesi meno virtuosi. Una maggiore flessibilità innescherebbe un positivo processo di traino ed impulso che potrebbe risultare utile agli stessi Paesi più deboli. È su tale versante, pertanto, che deve essere assunto il compito ambizioso di saldare l'evoluzione del processo di integrazione con un autentico legame fondato su princìpi democratici comuni, definendo un quadro dei diritti fondamentali del cittadino europeo che sia di riferimento essenziale per l'azione dei Governi nazionali.

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2. Il mandato della Convenzione incaricata di redigere un progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

La decisione relativa all'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea è stata assunta dal Consiglio europeo di Colonia (3 e 4 giugno 1999), su iniziativa della Presidenza tedesca di turno del Consiglio dei ministri dell'Unione europea. La decisione del Consiglio europeo di Colonia ha previsto che la Carta dovesse includere i diritti di libertà e uguaglianza e i diritti procedurali fondamentali garantiti dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, nonché i diritti fondamentali riservati ai cittadini dell'Unione. Si affermava, altresì, che nell'elaborazione della Carta occorreva prendere in considerazione i diritti sociali ed economici enunciati nella Carta sociale europea e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori nella misura in cui tali diritti non fossero unicamente a fondamento di obiettivi per l'azione dell'Unione.

3. La procedura per la redazione e l'adozione del progetto di Carta dei diritti fondamentali.

Relativamente alla procedura da seguire per l'adozione della Carta, il Consiglio europeo di Colonia ha affidato l'elaborazione del progetto di Carta ad un organo composto da delegati dei Capi di Stato o di Governo e del Presidente della Commissione europea, nonché da membri del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali. Rappresentanti della Corte di giustizia e del Consiglio d'Europa hanno partecipato in qualità di osservatori, mentre rappresentanti del Comitato economico e sociale, del Comitato delle regioni e di gruppi sociali ed esperti sono stati invitati a esprimere il proprio parere. Il Consiglio europeo di Colonia ha, inoltre, previsto la presentazione di un progetto in tempo utile per il Consiglio europeo del dicembre 2000, indicando che sarebbe spettato al Consiglio europeo, sulla base di detto progetto, di proporre al Parlamento europeo e alla Commissione di proclamare solennemente, insieme con il Consiglio, una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Ha, infine, precisato che l'eventualità e le modalità necessarie per integrare la Carta nei Trattati sarebbero state esaminate solo successivamente.
La decisione del Consiglio europeo di Colonia di affidare la redazione del progetto di Carta ad un organo composto da rappresentanti dei Governi degli Stati membri, da rappresentanti del Parlamento europeo e da rappresentanti dei Parlamenti nazionali non ha precedenti nella storia dell'integrazione comunitaria e costituisce un primo esempio di una partecipazione sostanzialmente paritaria del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali ad una funzione, per così dire, «costituente», che fino ad ora è rimasta confinata nella dimensione della cooperazione intergovernativa, di cui l'attuale Conferenza per la riforma dei Trattati è l'esempio più recente.
Successivamente, il Consiglio europeo che si è svolto a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 ha precisato la composizione, il metodo di lavoro e le altre modalità pratiche concernenti l'organo preposto all'elaborazione di un progetto di Carta dei diritti, stabilendo chel'organo sarebbe stato composto da quindici rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri, un rappresentante del Presidente della Commissione europea, sedici membri del Parlamento europeo e trenta membri dei Parlamenti nazionali (due per ogni Parlamento nazionale).
L'organo incaricato di redigere il progetto di Carta ha iniziato i propri lavori il 17 dicembre 1999 e ha deciso di adottare la denominazione di Convenzione. Da allora hanno avuto luogo numerose riunioni dell'Ufficio di Presidenza (Praesidium) della Convenzione, che ha svolto i compiti di comitato di redazione, nonché riunioni della Convenzione in seduta plenaria e riunioni delle singole componenti.

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Le prime riunioni della Convenzione sono state dedicate a dibattiti di carattere generale circa la natura e il contenuto dei diritti da includere nella Carta. Sulla base delle indicazioni emerse in tale contesto, il Praesidium ha elaborato una serie di documenti contenenti «proposte di articoli», che hanno fornito la base per i successivi dibattiti e hanno consentito di affinare la redazione delle varie disposizioni. È stata, così, operata una «prima lettura» del progetto di Carta, nel corso della quale la Presidenza ha preso nota degli orientamenti che andavano delineandosi in seno alla Convenzione. Non si è proceduto a votazioni. Il Praesidium ha, quindi, provveduto ad elaborare due documenti, contenenti, rispettivamente, una proposta per gli articoli relativi ai diritti civili e politici e ai diritti del cittadino, del 5 maggio 2000, e una proposta per gli articoli relativi ai diritti economici e sociali e alle clausole orizzontali, del 16 maggio 2000. Ciascun membro ha avuto la possibilità di presentare formali emendamenti, che sono stati in seguito raccolti e distribuiti. La Presidenza ha, quindi, provveduto ad elaborare due documenti contenenti le cosiddette proposte di compromesso del Praesidium. Le medesime sono state formulate tenendo conto degli emendamenti presentati dai membri ed aventi un carattere sostanziale (ovvero volti a modificare il contenuto dei diritti garantiti dalla Carta). In linea di principio, gli emendamenti ispirati da considerazioni meramente linguistiche o redazionali non sono stati presi in considerazione. Le «proposte di compromesso» hanno costituito la base per la «seconda lettura», durante la quale i singoli articoli sono stati lungamente analizzati e discussi dalla Convenzione. Anche durante tale fase, che è terminata il 18 luglio 2000, non si è proceduto a votazioni, salvo in alcune occasioni in cui il Presidente ha richiesto ai membri di fornire un «voto puramente indicativo» circa la formulazione che incontrava il maggior numero di consensi. Il 19 luglio 2000 la Convenzione ha esaminato il progetto di preambolo elaborato dal Praesidium.
Il 28 luglio 2000 il Praesidium ha, quindi, presentato un primo progetto completo di Carta, che teneva conto delle osservazioni emerse durante la seconda lettura. Il 31 luglio il Praesidium ha presentato una relazione esplicativa delle disposizioni del progetto di Carta, elaborata dal Segretariato del Consiglio dell'Unione europea, su mandato dello stesso Praesidium.
Entro la fine del mese di agosto 2000 ciascun membro ha potuto inviare alla Presidenza della propria componente osservazioni generali sul progetto proposto dal Praesidium il 28 luglio. Nei giorni 11 e 12 settembre 2000 ciascuna componente della Convenzione si è, quindi, riunita separatamente per esaminare il progetto di Carta, cercando di mediare e conciliare le posizioni dei propri membri al fine di elaborare una posizione comune da presentare al Praesidium. Sulla base delle indicazioni che sono emerse nel corso delle riunioni delle tre componenti, il Praesidium ha elaborato un nuovo progetto completo di Carta che è stato diffuso il 14 settembre 2000. Tale progetto è stato esaminato da ciascuna delle componenti separatamente il 25 settembre; il Praesidium, nella stessa giornata, sulla base delle conclusioni emerse da ciascuna componente, ha proceduto ad elaborare delle proposte di emendamenti che sono state illustrate e discusse nella riunione plenaria formale della Convenzione che si è tenuta il 26 settembre 2000. Anche in tale occasione, come nelle precedenti, non si è proceduto a votazioni.
Il 2 ottobre 2000 si è, quindi, svolta una seduta conclusiva ufficiale della Convenzione e nella stessa giornata il Presidente della Convenzione ha trasmesso al Presidente del Consiglio europeo il progetto di Carta, articolato in un Preambolo e 54 articoli divisi in sette capi che riguardano, rispettivamente: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia, disposizioni orizzontali.
Il progetto di Carta sarà ora esaminato dal Consiglio europeo di Biarritz che si terrà il 13 e 14 ottobre 2000. Ove il Consiglio europeo di Biarritz dovesse dichiararsi

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soddisfatto del testo, è previsto che la proclamazione della Carta abbia luogo in occasione del Consiglio europeo di Nizza, anche se non è escluso che già il Consiglio europeo di Biarritz possa anticipare tale decisione. Se, al contrario, dal Vertice di Biarritz emergesse un invito a rivedere taluni aspetti della Carta, la Convenzione potrebbe riunirsi ulteriormente al fine di apportare eventuali modifiche in tempo utile per il Vertice di Nizza.

4. Le principali questioni dibattute in seno alla Convenzione.

Numerose sono state le questioni affrontate nel corso dei lavori della Convenzione. Con riferimento al problema della forza giuridica della Carta, il Presidente Herzog ha sin dall'inizio chiarito che la decisione su questo punto esulava dai poteri della Convenzione, spettando, ai sensi del mandato di Colonia, ai Governi degli Stati membri. La Convenzione, tuttavia, su proposta dello stesso Presidente Herzog, ha deciso comunque di procedere alla redazione del progetto di Carta in base all'ipotesi di lavoro che, in un futuro anche non remoto, la Carta avrebbe potuto essere integrata nei Trattati e che, quindi, andava redatta come se si fosse trattato di un documento giuridicamente vincolante.
Quanto alla struttura della Carta, secondo una proposta formulata dal rappresentante personale del Primo ministro britannico la Carta avrebbe dovuto essere divisa in due parti al fine di ottenere la massima chiarezza e visibilità. A seguito di lunghe discussioni, la forza della proposta britannica è progressivamente diminuita. Sotto la responsabilità del Praesidium sono state stilate delle «spiegazioni» che riassumono i lavori della Convenzione ed indicano sommariamente le basi ed il significato delle varie disposizioni nelle intenzioni dei loro redattori. Tale commentario non entrerà a far parte integrante della Carta, né sarà trasmesso al Consiglio europeo, ma è destinato a rimanere un documento di natura preparatoria rispetto al progetto di Carta.
Per quanto riguarda i rapporti della Carta con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), la Carta contiene varie disposizioni che ricalcano fondamentalmente il contenuto di alcuni articoli di tale Convenzione. Ci si è chiesti, allora, quali fossero i rapporti tra questi due trattati internazionali e quali conseguenze potessero derivare ove, chiamata ad applicare la Carta, la Corte di giustizia si trovasse ad interpretare quegli stessi diritti già interpretati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Sono state avanzate varie soluzioni, quali l'adesione dell'Unione europea alla CEDU o la creazione di un meccanismo di collegamento tra le Corti di Strasburgo e Lussemburgo. Nessuna decisione definitiva è stata adottata su questo punto, che esula dalla competenza della Convenzione. Il Praesidium si è limitato a formulare una clausola orizzontale con cui si chiarisce che il livello di protezione offerto dalla CEDU costituisce uno standard minimo, che in nessun caso può essere violato. Ciò non esclude, ovviamente, che la Corte di giustizia delle Comunità europee interpreti i diritti civili e politici in maniera più favorevole al cittadino di quanto stabilito dalla CEDU o dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
In relazione al profilo riguardante il campo di applicazione della Carta, va detto che alcune disposizioni della Carta toccano settori che esulano dalle competenze dell'Unione. Si pensi, ad esempio, all'articolo 2, paragrafo 2, ai sensi del quale «Nessuno può essere condannato alla pena di morte, né giustiziato». Alcuni membri (soprattutto britannici e scandinavi) hanno, pertanto, espresso il timore che la Carta sia interpretata nel senso di introdurre una facoltà per l'Unione di intervenire in materie che fino ad oggi erano riservate alla sovranità degli Stati membri. Il Praesidium ha chiarito che le disposizioni in questione erano state redatte nella consapevolezza che ai sensi dei

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Trattati l'Unione non poteva interferire con i diritti che venivano proclamati. Tuttavia, tali disposizioni mantenevano una forte valenza politica ed ideologica, parendo suscettibili di applicarsi a possibili, futuri sviluppi delle competenze dell'Unione. Al fine di fugare ogni dubbio, è stata redatta una clausola orizzontale che chiarisce che la Carta non comporta obblighi aggiuntivi per gli Stati membri allorché questi agiscono a titolo delle competenze proprie e, inoltre, che essa non ha come fine quello di modificare le competenze dell'Unione, cosa che sarebbe possibile solamente attraverso una revisione dei Trattati.
Con riferimento, infine, alla questione della natura dei diritti economici e sociali, occorre ricordare che il mandato di Colonia prevede esplicitamente l'inserzione nella Carta di diritti e princìpi economici e sociali, quali risultanti dalla Carta sociale europea e dalla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori. Un lungo dibattito ha riguardato la natura di tali «diritti e princìpi». Da parte britannica ed irlandese si è osservato che le norme contenute negli articoli sociali non possono essere giustiziabili. Nessun cittadino potrebbe invocare di fronte alla Corte di giustizia il fatto di non disporre di un'abitazione adeguata o di risorse sufficienti per condurre un'esistenza dignitosa. Altri membri (ad esempio il professor Jurgen Meyer, rappresentante del Governo tedesco, e l'europarlamentare italiana Elena Paciotti) hanno ribadito che la distinzione tra «diritti» azionabili e «princìpi» meramente dichiarativi si presta a numerose critiche. Innanzitutto, alcuni «princìpi» sociali, quali, ad esempio, la libertà sindacale ed il diritto di sciopero, costituiscono applicazioni al mondo del lavoro di diritti civili «classici» (la libertà di associazione) e la loro tutela giurisdizionale deve essere piena ed effettiva. «Princìpi» esistono, poi, anche in altri settori del diritto (si pensi alla dichiarazione dell'eguaglianza di fronte alla legge) e numerose decisioni giudiziarie ne hanno fatto applicazione in casi specifici. Il Praesidium della Convenzione ha, in ogni caso, precisato che il mandato di Colonia imponeva alla Convenzione di non prendere in considerazione i meri obiettivi dell'azione statale (si pensi all'obiettivo del «pieno impiego»).

5. Attività delle istituzioni dell'Unione europea.

Il Parlamento europeo ha approvato il 16 marzo 2000 una risoluzione sull'elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea con la quale ha definito il mandato della delegazione del Parlamento europeo in seno alla Convenzione. In particolare, il Parlamento europeo ha, tra l'altro, richiesto che la Carta sia dotata di carattere giuridicamente vincolante mediante il suo inserimento nel Trattato sull'Unione europea, che qualsiasi modifica alla Carta sia soggetta alla procedura adottata in relazione alla sua formulazione originaria - ivi compreso il diritto formale di parere conforme del Parlamento europeo -, che la Carta contenga una clausola con cui si preveda, in qualsiasi circostanza e senza alcuna eccezione, il consenso del Parlamento europeo qualora possano essere limitati i diritti fondamentali. Inoltre, il Parlamento europeo ha invitato la Conferenza intergovernativa a iscrivere nel suo ordine del giorno l'inclusione nel Trattato della Carta dei diritti fondamentali, a consentire all'Unione di aderire alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ad aggiungere la menzione della Carta sociale europea e delle convenzioni basilari dell'OIL e dell'Organizzazione delle Nazioni Unite al riferimento alla Convenzione europea per i diritti dell'uomo contenuto nell'articolo 6 del Trattato sull'Unione europea e a garantire a tutte le persone che godono della protezione della Carta l'accesso alla Corte di giustizia delle Comunità europee, ampliando, così, i meccanismi esistenti di revisione giudiziaria.
La Commissione europea, dal canto suo, ha adottato il 13 settembre 2000 una

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comunicazione sulla Carta dei diritti fondamentali nella quale sottolinea che la futura Carta costituisce una codificazione dei diritti civili e politici classici, dei diritti dei cittadini risultanti dai Trattati con i diritti economici e sociali di natura fondamentale e i diritti che rispondono a questioni sollevate dalle nuove tecnologie (diritto alla protezione dei dati personali, affermazione di princìpi di bioetica, diritto ad una buona amministrazione). In particolare, la Carta, secondo la Commissione europea, non estenderà o ridurrà le competenze dell'Unione, non richiederà una modifica delle Costituzioni degli Stati membri, non modificherà l'architettura giurisdizionale offerta dai Trattati e non implicherà né impedirà l'adesione dell'Unione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Per quanto riguarda la natura giuridica della Carta, nella comunicazione della Commissione europea si ritiene che essa avrà un valore giuridico di proclama a prescindere dal valore giuridico che le verrà attribuito. La Commissione rileva, tuttavia, che una integrazione della Carta nei Trattati permetterebbe di ovviare ad alcune manchevolezze dell'attuale sistema di protezione dei diritti fondamentali dell'Unione europea. La Commissione - indicando che occorrerà riflettere sulle modalità tecniche per permettere l'inserimento futuro della Carta nei Trattati secondo i metodi previsti dai Trattati medesimi - ha, infine, annunciato che presenterà successivamente una comunicazione sul problema della natura giuridica della Carta.

6. Il contenuto del progetto approvato dalla Convenzione.

Il progetto di Carta dei diritti da ultimo trasmesso è articolato in un Preambolo e in 54 articoli, divisi in sette capi che riguardano, rispettivamente, la dignità, la libertà, l'uguaglianza, la solidarietà, la cittadinanza e la giustizia. L'ultimo capo reca disposizioni di carattere generale concernenti l'ambito di applicazione e la portata dei diritti riconosciuti.
Al di là di ogni decisione in ordine al destino giuridico della Carta - se, cioè, essa debba rappresentare una mera dichiarazione di intenti o essere giuridicamente vincolante - la Convenzione incaricata di redigere il testo ha comunque deciso di predisporla come se si trattasse di un documento giuridicamente vincolante, in previsione della sua eventuale integrazione nei Trattati.
La Carta cerca di rispettare il principio dell'universalità dei diritti fondamentali, di conferire, cioè, ad ogni individuo i diritti in essa contemplati. Questo principio tuttavia non è esclusivo e pertanto incontra alcuni limiti dovuti essenzialmente alla particolare qualificazione giuridica che l'ordinamento comunitario attribuisce di volta in volta a tali individui (cittadini, cittadini di Stati terzi, ecc.).
Nel Preambolo, nel quadro della condivisione di un futuro di pace fondato su valori comuni, si affermano i princìpi fondamentali universali di dignità della persona, di libertà, di uguaglianza, di solidarietà, nonché i princìpi di democrazia e dello Stato di diritto. Nella stesura finale si è addivenuti anche ad una diversa formulazione dell'affermazione in base alla quale l'Unione ispira la propria azione al «retaggio culturale, umanistico e religioso», che aveva suscitato qualche polemica in seno alla Convenzione. Nella nuova formulazione si fa, invece, riferimento solo alla consapevolezza del proprio «patrimonio spirituale e morale».
Si afferma, altresì, che l'Unione pone al centro della sua azione la persona, istituendo la cittadinanza e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. È garantito il rispetto della diversità delle culture e delle identità nazionali ed è significativa l'introduzione del principio della tutela dei diritti fondamentali alla luce dell'evoluzione della società e degli sviluppi scientifici e tecnologici. È ovviamente garantito il rispetto del principio di sussidiarità, dei diritti derivanti dai Trattati dell'Unione e quelli comunitari, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

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e dalle Carte sociali della Comunità e del Consiglio d'Europa, nonché dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Sarebbe stato, peraltro, necessario includere nel Preambolo anche l'affermazione del principio secondo cui l'Unione ripudia la guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali, così come recita l'articolo 11 della Costituzione italiana.

Il Capo I, composto di cinque articoli, riguarda la «Dignità». In particolare, è stabilito il rispetto e la tutela della dignità umana, dichiarata inviolabile, il diritto alla vita e la condanna della pena di morte, il diritto all'integrità psico-fisica della persona, il divieto della clonazione umana, il divieto di fare del corpo umano o delle sue parti una fonte di lucro, la proibizione della tortura e delle pene inumane o degradanti e la proibizione della schiavitù, del lavoro forzato e della tratta degli esseri umani.

Il Capo II, che si compone di 14 articoli, riguarda le «Libertà» e prevede il riconoscimento di diritti fondamentali che vanno dalla libertà personale e alla sicurezza al rispetto della vita privata e familiare; dalla protezione dei dati di carattere personale, secondo regole il cui rispetto dovrà essere garantito da un'autorità indipendente, alla libertà di pensiero, coscienza e religione; dal diritto di costituire una famiglia e a sposarsi al diritto all'obiezione di coscienza, che è tuttavia riconosciuto secondo le leggi nazionali. Ancora, vi si ritrovano disposizioni riguardanti la libertà di espressione e di informazione che deve essere garantita dal pluralismo dei media, la libertà di riunione e di associazione in campo politico, sindacale e civico, la libertà delle arti e delle scienze e il rispetto della libertà accademica. Con riguardo al diritto all'istruzione, è significativa l'affermazione del diritto all'istruzione e alla formazione professionale e continua nonché del diritto all'istruzione obbligatoria, mentre per il diritto di libertà di creare istituti di insegnamento e per il diritto dei genitori di provvedere all'istruzione dei figli secondo le loro convinzioni religiose, filosofiche o pedagogiche sono previste garanzie ad opera delle leggi nazionali. Con riferimento alla libertà professionale e al diritto di lavorare è stabilito il diritto di lavorare in qualsiasi Stato membro e l'equivalenza dei diritti per i lavoratori provenienti da altri Paesi e che siano autorizzati a lavorare nel territorio degli Stati membri. Sono, inoltre, ribaditi la libertà di impresa, il diritto di proprietà, il diritto di asilo e il divieto di espulsioni collettive o individuali verso uno Stato in cui esista il rischio serio di pena di morte o di trattamenti inumani.

Il Capo III, composto di 7 articoli, concerne l'»Uguaglianza». Il principio dell'uguaglianza davanti alla legge costituisce un valore fondativo, così come valore fondamentale rivestono il divieto di ogni tipo di discriminazione razziale, religiosa, sociale, dovuta ad handicap o alle tendenze sessuali. Di contro, è garantita la diversità culturale, religiosa e linguistica, mentre si prevede che la parità tra uomini e donne deve essere assicurata in tutti i campi anche con l'adozione di azioni positive a favore del sesso sottorappresentato. Importante è anche l'articolo 24, che riguarda i diritti del bambino e che definisce come preminente l'interesse superiore dei bambini in tutti gli atti ad essi relativi - siano essi compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private - e il loro diritto di intrattenere relazioni dirette con i due genitori. Sono, inoltre, previste disposizioni per il riconoscimento del diritto dei disabili all'inserimento sociale e professionale e la loro piena partecipazione alla vita della comunità, nonché disposizioni per promuovere i diritti degli anziani.

Il Capo IV, che si compone di 12 articoli, riguarda la «Solidarietà». Si tratta di un capitolo molto significativo perché definisce la solidarietà e il lavoro come oggetti di diritti fondamentali dell'Unione, prospettando una concezione dell'Europa come luogo dell'accoglienza e

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della inclusione anche degli individui non cittadini, così come evidenziato dal professor Stefano Rodotà nella sua audizione svolta congiuntamente, lo scorso 8 febbraio 2000, dalla XIV Commissione Politiche dell'Unione europea della Camera e dalla Giunta per gli affari delle Comunità europee del Senato nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla questione della redazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Il riconoscimento di tali diritti ed il loro inserimento nella Carta costituisce un elemento rilevante che qualifica in modo positivo tutto l'impianto del documento. La loro inclusione, infatti, e la natura del riconoscimento alla stregua di veri e propri diritti sono state a lungo dibattute e a rischio. Il risultato raggiunto costituisce un equilibrio apprezzabile: sono, infatti, riconosciuti il diritto dei lavoratori all'informazione e alla consultazione nell'ambito dell'impresa, il diritto di negoziazione per la stipula dei contratti collettivi ai livelli appropriati, il diritto di sciopero, il diritto al collocamento in modo gratuito, il diritto alla tutela contro ogni licenziamento ingiustificato, il diritto a condizioni di lavoro dignitose, sane e sicure nonché alla regolamentazione degli orari di lavoro e alle ferie annuali retribuite e il divieto del lavoro minorile con contestuale previsione che per lavoro minorile si intende il lavoro di minori con età coperta ancora da obbligo scolastico. È, inoltre, garantita la protezione della famiglia, così come è tutelata la maternità, e sono garantiti il congedo retribuito e quello parentale dopo la nascita o l'adozione di un figlio. È altresì garantito il diritto alla sicurezza e all'assistenza sociale e, per chi si sposta o risiede legalmente all'interno dell'Unione, il diritto ai benefici stabiliti dalle legislazioni nazionali. Si stabilisce, poi, il diritto all'assistenza sociale ed abitativa per tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e dalle legislazioni e prassi nazionali. Con riferimento, poi, alla protezione della salute, è stabilito il principio della garanzia di un livello elevato di protezione, cui si affianca la garanzia di un livello elevato di tutela dell'ambiente e il miglioramento delle sue qualità conformemente al principio dello sviluppo sostenibile. Si garantisce, infine, un livello elevato di protezione dei consumatori e il diritto di accesso ai servizi d'interesse economico generale, al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione.
Il Capo IV presenta, peraltro, talune lacune ed omissioni cui, a giudizio della Commissione, potrà porsi riparo in occasione di successive possibili revisioni della Carta medesima. In particolare, appare opportuno rafforzare le tutele sociali, estendendole dai profili riguardanti il mero accesso al godimento dei diritti ai profili attinenti alla loro concreta fruizione da parte dei beneficiari. Quanto, poi, alla protezione della salute, occorrerebbe favorire l'introduzione nella Carta di un approccio di genere che consenta di tutelare, ad esempio, il diritto alla salute riproduttiva delle donne.

Il Capo V, nel quale compaiono 8 articoli, riguarda la «Cittadinanza». In particolare, si stabilisce il diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo, il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede il cittadino dell'Unione, il diritto ad una buona amministrazione, il diritto di accesso ai documenti dell'Unione e di presentare petizioni al Parlamento europeo e la libertà di circolazione e soggiorno nell'Unione. Altre disposizioni riguardano il diritto di sottoporre al Mediatore i casi di cattiva amministrazione e il diritto alla tutela diplomatica e consolare.

Il Capo VI, composto di 4 articoli, riguarda la «Giustizia». Esso riconosce il diritto al ricorso dinanzi a un giudice in caso di violazione dei diritti e delle libertà garantiti dal diritto dell'Unione, il rispetto del diritti alla difesa gratuita nel caso in cui non si disponga dei mezzi sufficienti, il diritto alla presunzione di innocenza, il divieto di pene sproporzionate rispetto al reato e il diritto di non essere giudicati o puniti due volte per lo stesso reato.

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Il Capo VII, composto di 4 articoli, definisce, infine, l'ambito di applicazione, la portata dei diritti garantiti, il livello di protezione e il divieto dell'abuso di diritto. Per quanto concerne l'ambito di applicazione, l'articolo 51 chiarisce che la Carta si applica in primo luogo alle istituzioni (indicate nell'articolo 7 del Trattato CE) ed agli organi dell'Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà. Essa si applica, poi, agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione, come già sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Si chiarisce, infine, che la Carta non introduce competenze nuove o compiti nuovi per la Comunità o per l'Unione, né modifica le competenze ed i compiti definiti dai Trattati.
Sotto il profilo della portata e dei limiti dei diritti garantiti, l'articolo 52 prevede la possibilità di limitazione dei diritti e delle libertà riconosciute solo per legge, nel rispetto, comunque, del loro contenuto essenziale. Le limitazioni sono possibili solamente se necessarie e se rispondenti a finalità di interesse generale perseguite dall'Unione o se rispondenti ad altri interessi legittimi in una società democratica, ovvero all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. Per quei diritti che siano già riconosciuti dai Trattati, questi si possono esercitare alle condizioni e nei limiti definiti dai Trattati stessi.
L'articolo 53 contiene, poi, una clausola di salvaguardia in base alla quale nessuna disposizione dalla Carta può essere interpretata in senso limitativo dei diritti e delle libertà fondamentali riconosciute dalle Costituzioni degli Stati membri, nonché, nel rispettivo campo di applicazione, dai vari testi in vigore nell'Unione, in particolare dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. L'articolo 54, infine, è volto ad evitare che le disposizioni della Carta possano essere interpretate nel senso di consentire attività che mirino a limitare o a distruggere diritti o libertà riconosciuti dalla Carta stessa. Tali disposizioni servono, inoltre, a risolvere una delle questioni ampiamente discusse nell'ambito dei lavori per la predisposizione della Carta relativamente al rapporto con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

7. Conclusioni.

La XIV Commissione ritiene prioritario che nei Consigli europei di Biarritz e Nizza si assumano decisioni favorevoli all'integrazione della Carta dei diritti nei Trattati, come preambolo fondante e costitutivo idoneo a prefigurare in nuce una futura Costituzione europea. La configurazione della Carta come documento giuridicamente vincolante e come fonte di diritto comunitario primario rappresenterebbe, nel processo di integrazione europea, un evento storico di portata eccezionale sia dal punto di vista politico sia dal punto di vista più propriamente tecnico-giuridico.
Dal punto di vista politico, l'inserimento della Carta nei Trattati costituirebbe un segno tangibile del progressivo passaggio da un'Europa prevalentemente ancorata ad una dimensione economico-monetaria ad un'Europa che sappia immaginarsi soggetto politico consapevole di essere portatore di una tavola di valori condivisi e di una idea di cittadinanza e di civiltà attraverso la quale far fronte alle moderne sfide della globalizzazione e della interdipendenza non soltanto in un'ottica di competizione tra sistemi produttivi ma anche di affermazione di princìpi di civiltà ancora largamente disconosciuti in larghe aree del pianeta. Inoltre, l'inserimento della Carta nei Trattati avrebbe il significato di ulteriore garanzia dell'esito positivo del processo di allargamento dell'Unione, delineando - con un grado di certezza giuridica che, viceversa, non avrebbe una mera proclamazione della Carta - una cornice politica e istituzionale per l'adesione dei Paesi candidati e contribuendo, in tal modo, a dissipare i timori che l'allargamento finisca per assumere il riduttivo e disgregante

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significato di semplice creazione di un mercato continentale di 480 milioni di consumatori.
Dal punto di vista giuridico, poi, l'integrazione della Carta nei Trattati permetterebbe - come ha osservato anche la Commissione europea in una sua recente comunicazione - di rendere più efficace il sistema di protezione dei diritti fondamentali dell'Unione, attualmente caratterizzato da forme di tutela di esclusiva matrice giurisprudenziale che hanno condotto all'enucleazione di princìpi generali del diritto comunitario ampiamente riconosciuti ma privi di immediato riscontro positivo. Occorre, invece, che le giurisdizioni nazionali e comunitarie - lungi dall'essere le esclusive depositarie delle garanzie individuali - siano messe in condizione di trovare in disposizioni giuridicamente vincolanti il necessario supporto argomentativo delle loro decisioni. Solo così la previsione dell'articolo 51, paragrafo 1, del progetto approvato dalla Convenzione - in base alla quale gli organi dell'Unione e degli Stati membri promuovono l'applicazione dei diritti e dei princìpi sanciti dalla Carta secondo le rispettive competenze - potrà assumere quell'effettività che una sia pur solenne dichiarazione politica non varrebbe a conferirle. Né vale l'argomento contrario secondo cui già oggi i giudici possono ricorrere, nella soluzione delle controversie ad essi rimesse, alle disposizioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e delle altre convenzioni internazionali in materia, dal momento che la precettività del diritto comunitario (a partire, evidentemente, dal diritto primario contenuto nei Trattati) è di tale superiore intensità da non poter essere assimilata a quella delle norme di diritto internazionale.
Sempre sotto un profilo strettamente giuridico, occorre, inoltre, osservare che se la Carta dei diritti fosse approvata con una semplice dichiarazione e restasse, dunque, al di fuori dei Trattati si porrebbe comunque la necessità di un collegamento con i Trattati medesimi per evitare di creare un doppio binario con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che, al contrario, è espressamente richiamata dall'articolo 6 del Trattato sull'Unione europea.
La necessità che la Carta sia inserita nei Trattati affinché essa abbia un valore giuridicamente vincolante solleva, peraltro, l'ulteriore problema - da affrontare nel complessivo contesto della revisione dei Trattati - della adeguatezza dell'attuale architettura giurisdizionale dell'Unione di fronte alle nuove sfide poste dalla Carta dei diritti fondamentali. Appare in particolar modo necessaria una riflessione sull'opportunità di estendere i casi in cui è consentito l'accesso diretto dei cittadini alla Corte di giustizia delle Comunità europee (ora sostanzialmente limitato ai soli ricorsi avverso le decisioni) e sulla necessità di individuare più marcatamente nelle giurisdizioni nazionali (nello spirito, se si vuole, di una «sussidiarietà giudiziaria») le prime istanze presso le quali invocare la garanzia dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta. A tale ultimo proposito, si potrebbe, ad esempio, ipotizzare di prevedere nei Trattati il riconoscimento ai giudici nazionali (veri e propri giudici naturali del diritto comunitario) di poteri di disapplicazione delle norme comunitarie immediatamente applicabili e delle norme nazionali attuative del diritto dell'Unione che possano risultare in contrasto con uno dei diritti o dei princìpi affermati dalla Carta.
In conclusione, l'integrazione della Carta nei Trattati è un obiettivo storico ineludibile per il processo di integrazione politica dell'Unione e, una volta raggiunto, sarà in grado a sua volta di innescare reazioni a catena in termini di conseguenti modifiche dei Trattati: dalla rimodellazione del sistema delle garanzie giurisdizionali alla eventuale introduzione nei Trattati di disposizioni che disciplinino le modalità di revisione della Carta in forme diverse, meno aggravate e più rispettose della rappresentatività popolare del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali rispetto a quelle proprie della procedura

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di revisione dei Trattati. Ciò al fine di favorire l'avvio di quello che il professor Augusto Barbera ha definito - nel corso dell'audizione svolta congiuntamente lo scorso 8 febbraio 2000 dalla XIV Commissione della Camera e dalla Giunta per gli affari delle Comunità europee del Senato nell'ambito della richiamata indagine conoscitiva sulla questione della redazione della Carta dei diritti - un processo di autolegittimazione costituente dell'Unione europea e di offrire più agili strumenti per un periodico aggiornamento della Carta alla luce dell'evoluzione della realtà (si pensi ai diritti suscettibili di ulteriori sviluppi connessi al progresso scientifico e tecnologico, quali quelli legati all'identità genetica e all'utilizzo della rete Internet) e della stessa giurisprudenza europea. La Carta dei diritti è, per questi motivi, l'occasione per inaugurare un vero processo costituente europeo che dia finalmente corpo all'idea di una Europa democratica e solidale.