Comitato parlamentare Schengen-Europol

RELAZIONE ANNUALE
DEL COMITATO ESECUTIVO SUL FUNZIONAMENTO DELLA CONVENZIONE DI SCHENGEN PER L'ANNO 1997

Gruppo centrale Bruxelles, 20 maggio 1998
SCH/C (98) 60, 4a rev
Traduzione: orig./FR

L'anno 1995 è stato l'anno dell'applicazione della Convenzione in sette Stati Schengen, il 1996 quello dell'adesione degli Stati dell'Unione nordica dei passaporti, il 1997 quello dell'applicazione della Convenzione in Italia, Austria e Grecia.
La messa in applicazione comporta la soppressione dei controlli delle persone alle frontiere interne Schengen, soppressione connessa con un pacchetto di misure volte a compensare le carenze in materia di sicurezza che ad essa si accompagnano. Da un apprezzamento complessivo dell'attuazione della normativa Schengen emerge che l'idea Schengen di legare il concetto di libera circolazione a quello di sicurezza ha dato buona prova di sé anche nel 1997. Schengen è stato tuttavia nuovamente confrontato, in particolare alle sue frontiere esterne, all'immigrazione illegale e alla criminalità transfrontaliera. La protezione delle frontiere esterne rimane pertanto uno dei punti nevralgici delle misure compensative, che richiede un ulteriore miglioramento.
Il 1997 è stato caratterizzato dalle prime misure destinate preparare o a facilitare l'effettivo allargamento agli Stati nordici, deciso nel 1996. La commissione che ha visitato le frontiere esterne di tali Stati ha avuto modo di misurare la portata degli adattamenti da prevedere e delle disposizioni legislative, regolamentari o tecniche da adottare in previsione dell'applicazione della Convenzione di Schengen (CSCH) in tali Stati. Si colloca nella stessa prospettiva anche la decisione relativa all'utilizzo del modello di visto uniforme da parte dell'Islanda e della Norvegia. Ed è infine nello stesso contesto che sono state elaborate le direttive riguardanti la connessione degli Stati nordici al SIS, da realizzare non appena possibile, nel corso del 2000.
Il 1997 è stato anche l'anno di una prima riflessione intorno alla necessità di procedere ad un aggiornamento formale della CSCH. Riflessione sfociata in una modifica degli articoli 40, 41 e 65, tramite un protocollo firmato sotto presidenza portoghese il 24 giugno 1997.
L'anno in esame è stato soprattutto l'anno della messa in applicazione della Convenzione in altri tre Stati; il numero di Stati membri che applicano di fatto la Convenzione è così salito a 10. Sono stati tuttavia mantenuti i controlli alle frontiere terrestri, per i quali è stata concordata una soppressione progressiva entro il 31 marzo 1998 (Italia e Austria). Per quanto riguarda la Grecia, il Comitato esecutivo esaminerà una relazione presentata dal Gruppo di lavoro "frontiere" e dal Gruppo centrale e adotterà una decisione sulla stessa al più tardi in occasione della sua ultima riunione del 1998.
Durante tutto l'anno 1997 è stata adottata inoltre una serie di misure tecniche volte ad assicurare un miglior funzionamento della Convenzione e soprattutto della cooperazione concreta tra gli Stati Schengen, a riprova del carattere pragmatico e pratico delle disposizioni adottate in ambito Schengen (manuale sulla cooperazione di polizia nel settore dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica, modalità di controllo nei treni ad alta velocità, rilascio di visti in rappresentanza di un altro Stato Schengen, misure da adottare nei confronti di Stati terzi che pongono problemi in materia di riammissione ... ).
L'anno 1997 è stato anche l'anno in cui gli Stati Schengen hanno concretato la cooperazione di Polizia attraverso la cooperazione e l'attuazione di operazioni congiunte su vasta scala. Si tratta di progetti pilota lanciati in tre settori: veicoli rubati, stupefacenti, immigrazione clandestina; il primo dei progetti citati è stato portato a termine nel 1997.
Nel corso dello stesso anno l'armonizzazione della politica in materia di visti è stata proseguita in modo molto puntuale. Gli Stati Schengen hanno concordato una strategia che dovrebbe condurre al più tardi entro il 1.1.1999, alla soppressione dell'elenco dei paesi terzi soggetti a regimi di visti diversi (elenco grigio).
Alla luce del protocollo relativo a Schengen, allegato al Trattato che istituisce la Comunità europea e al Trattato sull'Unione europea firmato nel 1997, sono state avviate riflessioni intorno alla problematica dell'integrazione nell'ambito dell'Unione europea, sia sotto il profilo giuridico (Norvegia, Islanda, Acquis ... ) che amministrativo (segretariato, personale ... ). E' stato inoltre elaborato un elenco delle decisioni e dichiarazioni del Comitato esecutivo e del Gruppo centrale, elenco che verrà trasmesso al Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea.

Nel 1997, lo spazio senza controlli alle frontiere interne si è esteso all'Italia e all'Austria. Nonostante l'estensione della messa in applicazione della Convenzione anche alla Grecia, la soppressione dei controlli alle frontiere interne con questo Stato (nella fattispecie si tratta dei soli collegamenti aerei tra aeroporti greci ed aeroporti degli altri Stati Schengen che applicano la Convenzione e dei collegamenti regolari di traghetti) non è stata ancora realizzata. Per quanto riguarda la Grecia, il Comitato esecutivo esaminerà una relazione presentata dal Gruppo di lavoro "Frontiere" e del Gruppo centrale e adotterà una decisione sulla stessa al più tardi in occasione della sua ultima riunione del 1998.
Come indicato per altro nella relazione riguardante l'anno 1996, la Francia continua a fare ricorso, alle frontiere terrestri con il Belgio ed il Lussemburgo, alla disposizione derogatoria di cui all'art. 2.2 della Convenzione di Schengen. I due Stati di cui trattasi sono preoccupati per il mantenimento dei controlli alle loro frontiere terrestri con la Francia.
Globalmente, nel 1997 gli Stati Schengen hanno continuato a concludere accordi bilaterali di cooperazione di polizia nelle regioni di frontiera comuni. Tali accordi consentono di concretare le forme di cooperazione contemplate in particolare dalla Convenzione, quali lo scambio d'informazioni operative, lo scambio di materiale, la formazione comune degli agenti di polizia, l'organizzazione dì operazioni concertate, la creazione di centri di cooperazione di polizia e di dogana, ecc...

Nel corso del primo semestre, le commissioni per le visite la cui organizzazione era stata adottata con decisione del Comitato esecutivo del 27 giugno 1996 hanno proseguito la loro missione visitando tre Stati membri in cui non si erano ancora recate (Italia, Austria, Grecia). Hanno evidenziato delle lacune nei dispositivi posti in essere alle quali era opportuno ovviare prima di ogni decisione sull'applicazione della Convenzione.
Tra le misure compensative poste in essere nel quadro della soppressione dei controlli alle frontiere interne, ve ne sono due essenziali: il rafforzamento e l'armonizzazione del livello dei controlli alle frontiere esterne.
Sulla scia del 1996, il 1997 ha conosciuto una forte pressione migratoria. La pressione migratoria illegale sì è avvalsa di reti sempre più professionali e spesso legate alla criminalità organizzata.
Nel corso dell'anno gli Stati Schengen hanno dovuto far fronte ad un notevole afflusso di immigrati provenienti dalla Turchia orientale, dall'Iraq settentrionale e dall'Iran. I flussi migratori principali passavano soprattutto per i paesi rivieraschi del Mediterraneo (Grecia, Italia e Francia) e attraverso i paesi balcanici (in particolare Bulgaria, Romania, Slovacchia, Repubblica ceca), l'Austria e la Germania a destinazione dei paesi situati ad ovest e a nord dello spazio Schengen. Ne è conseguito che i paesi situati lungo questi itinerari hanno dovuto continuare a rafforzare le misure volte a contrastare l'immigrazione clandestina.
Anche la situazione in Albania è stata all'origine di un importante fenomeno d'immigrazione.
Al fine di contrastare tale pressione migratoria illegale, gli Stati Schengen hanno deciso, da un lato, di affidare ad una Task Force la realizzazione di varie misure in materia di controllo alle frontiere esterne e, dall'altro di preparare high impact operations nel quadro di un progetto pilota "itinerari - immigrazione illegale".
La pressione maggiore si manifesta tuttavia alle frontiere terrestri. I mezzi messi in atto dagli Stati Schengen sono rilevanti ma appare difficile assicurare l'impermeabilità di questo tipo di frontiere, in particolare a causa della densità di traffico cui è sottoposto e che impone spesso il ricorso alle regole di agevolazione previste dal manuale comune.
Per far fronte a tale situazione, gli Stati Schengen hanno posto in essere varie iniziative nelle zone di frontiera, basate su contatti continui con la popolazione locale o con le autorità dei paesi limitrofi. Personale specializzato e materiale tecnico di diverso tipo hanno contribuito a rafforzare la sicurezza alle frontiere esterne. Sono state inoltre regolarmente condotte operazioni ad alto impatto ("High impact Operations") al fine di lottare contro le reti organizzate d'immigrazione clandestina.
Anche le frontiere aeree sono esposte ad una forte pressione migratoria, ma l'osservanza delle disposizione del Manuale comune consente di fronteggiarla più efficacemente. La canalizzazione dei passeggeri, ossia il fatto che questi ultimi debbano seguire percorsi ben precisi, rende più agevole il lavoro degli agenti e consente di garantire meglio l'impermeabilità di tali frontiere.
I Paesi Bassi hanno constatato problemi connessi con arrivi singolari di aerei che trasportano numerosi immigrati irregolari (Asia Centrale, Sri Lanka, ... ) che chiedono asilo in frontiera. Il Belgio ha osservato lo spostamento dei tentativi di immigrazione illegale verso gli aeroporti minori. Inoltre, nelle relazioni intercorrenti, fra loro, gli Stati Schengen sono stati confrontati a problemi connessi con la mancanza di armonizzazione in materia di visti (per es., cittadini di Stati che figurano nell'elenco grigio, durata di validità dei passaporti diversa da Stato a Stato) e all'attuazione di operazioni di allontanamento per le quali è necessario transitare attraverso l'aeroporto di un paese partner.
Gli sforzi importanti compiuti dagli Stati nel settore della formazione degli agenti preposti ai controlli e del personale delle Compagnie aeree, la moltiplicazione dei ricorsi ad esperti in materia di falsi documentali, i controlli alle porte degli aerei e il miglioramento delle procedure di scambio di informazioni hanno contribuito in larga parte a lottare contro tali difficoltà.
La decisione degli Stati di impegnare tutte le misure necessarie per armonizzare la politica in materia di visti entro il 01/01/1999 semplificherà il compito dei servizi di controllo alle frontiere.
Quando alle frontiere marittime si rileva globalmente un aumento delle non ammissioni. Parallelamente, gli Stati Schengen constatano un aumento del numero di ingressi clandestini e di passeggeri clandestini a riprova del fatto che tali frontiere sono confrontate ad una pressione migratoria illegale crescente. Per ovviare a questa situazione, gli Stati Schengen hanno si posto in essere iniziative bilaterali e multilaterali, ma devono constatare che la pressione migratoria rimane costante.
Il Sistema di scambio d'informazioni tra porti (EISICS: European Information System of Immigration Control in Seaports) è stato esteso, come richiesto dalla relazione annuale relativa al 1996. Gli Stati Schengen partecipanti a tale sistema vi ricorrono ora in modo più sistematico e nel corso dell'anno nuovi porti sono stati collegati al sistema, essenzialmente in Portogallo.
Sono stati assicurati rafforzamenti dell'organico e dei mezzi tecnici principalmente negli Stati candidati alla messa in applicazione della Convenzione. Vengono raccolti i relativi dati concreti. Andrà verificata l'adeguatezza di tali rafforzamenti in termini di organico e di mezzi tecnici.

Il funzionamento e l'utilizzazione del SIS sono stati globalmente soddisfacenti. Il numero delle risposte positive ("hit") ("hit" all'estero sulla base di segnalazioni nazionali e sul territorio nazionale sulla base di segnalazioni estere) ottenute nel 1997 è una chiara riprova dell'efficacia del SIS nel quadro della cooperazione internazionale nel settore della sicurezza e della lotta contro la criminalità tranfrontaliera.
Rispetto al 1966 e considerata l'estensione a tre Stati (Italia, Austria, Grecia), si rileva un aumento sostanziale del numero si segnalazioni inserite nel SIS, passato da 4.592.949 a 5.592.240. Si rileva inoltre un aumento altrettanto sostanziale del numero complessivo di "hit", all'interno di ogni paese Schengen, passati da 15.227 nel 1996 a 15.669 nel 1997.
Tale estensione ai tre nuovi Stati si è tradotta subito in un aumento sostanziale del numero dì fermi. A tale titolo esemplificativo si rileva che nell'arco di appena un mese, la Grecia ha registrato 143 "hit" relativi a segnalazioni ex articolo 96.
Permangono taluni problemi procedurali quali la questione della doppia segnalazione nel SIS e in ambito INTERPOL. Peraltro, talune difficoltà specifiche di trasmissione d'informazione tra uffici SIRENE sono dovute essenzialmente a talune differenze di ordine organizzativo, talvolta notevoli, tra uffici SIRENE degli Stati Schengen.
In generale, il lavoro degli operatori SIRENE è in costante aumento, in particolare in seguito all'arrivo di nuovi Stati Schengen.
L'arresto di un impiegato di uno di tali uffici, autore presunto della comunicazione a malfattori di dati forniti dagli Stati Schengen, è stato all'origine di una maggiore consapevolezza dei pericoli cui sono esposti in permanenza le sedi che dispongono di dati sensibili. Quanto avvenuto ha portato ad una rinnovata vigilanza e attività degli Stati nel settore della protezione dei dati.
Talune categorie di segnalazioni non sono sufficientemente utilizzate, in particolare gli articoli 98 e 100 (i documenti di identità, le armi o le banconote rubate). In tale settore vi sono altri sforzi da compiere.
Il SIS funziona complessivamente molto bene sia sul piano tecnico che operativo, nel 1997 sono stati rilevati solo singolari problemi minori senza conseguenze. La stabilità tecnica del sistema e la sua disponibilità rimangono molto elevate, anche dopo l'integrazione tecnica dell'Austria, dell'Italia e della Grecia. Più in generale, la gestione dell'insieme del sistema è stata migliorata in particolare grazie alla creazione di un "Help desk" (strumento informatico che consente di assicurare la supervisione del SIS). L'organico dell'Unità di gestione (operante nella sede del CSIS a Strasburgo è incaricata della gestione quotidiana del SIS nel suo insieme) è stato rafforzato.
I lavori relativi allo studio preliminare della seconda generazione del SIS (SIS 11) sono stati avviati al fine di migliorare il sistema, di aumentarne la funzionalità e l'affidabilità al fine di consentire la connessione di un numero sostanzialmente maggiore di Stati. In tale prospettiva è stato concordato di fare procedere alla modernizzazione della funzione di supporto tecnico del SIS al fine di superare il problema dell'anno 2000 e consentire l'integrazione degli Stati nordici nel corso del 2000, senza dover attendere la creazione del SIS 11.
E' stata avviata la creazione della rete SIRENE fase II. Tale rete offrirà un miglioramento della qualità, un aumento della quantità e una maggiore densità delle informazioni scambiate in merito agli "hit".
La relazione dell'Autorità di controllo comune (ACC) è stata studiata in modo dettagliato e le sue raccomandazioni serviranno di base all'elaborazione di proposte di realizzazione in funzione delle possibilità tecniche e dei costi generali.

Nel 1977, la cooperazione in materia di circolazione delle persone si è svolta in modo molto soddisfacente. E' principalmente grazie ad una volontà comune e manifesta di migliorare il sistema che i partner Schengen sono stati in grado di trovare soluzioni pratiche ai problemi rilevati.
L'adattamento degli allegati dell'istruzione consolare comune è stato proseguito in funzione delle necessità pratiche, delle situazioni nuove o, ancora, in funzione di cambiamenti intervenuti nella regolamentazione o nella prassi di taluni Stati.
Un passo importante è stato fatto nel settore dell'armonizzazione della politica in materia di visti. Il Comitato esecutivo ha deciso di sopprimere al più tardi il 1.1.1999 l'elenco degli Stati terzi soggetti a regimi in materia di visti diversi, essendo inteso che per tre Stati terzi, gli Stati Schengen si impegnano ad adottare prima di tale data, la soluzione da attuare in applicazione dell'articolo 100 C del Trattato CE.
Si è giunti ad un accordo di principio per preparare una decisione secondo cui ogni futuro accordo di soppressione del visto, dovrà contenere una clausola relativa alla durata del soggiorno in conformità dell'articolo 20 della Convenzione di Schengen.
E' stata introdotta una procedura che consente alla Rappresentanza diplomatica o consolare che agisce in rappresentanza di un altro Stato di consultare l'autorità centrale del partner Schengen da essa rappresentato in materia di visti. I soli problemi ancora da regolare sono connessi con l'attuazione e sono di ordine tecnico.
Gli Stati Schengen hanno proseguito la loro riflessione sull'armonizzazione dei casi in cui è richiesto il visto di transito aeroportuale.
La questione, più volte evocata, dell'armonizzazione delle modalità di presa a carico non è stata ancora risolta per via di problemi giuridici e tecnici ancora in sospeso.
La cooperazione consolare presenta un bilancio largamente positivo, in particolare nella prospettiva di evitare insieme il fenomeno del "visa shopping", di lottare meglio contro i falsi documentali e globalmente al fine di fronteggiare meglio i rischi migratori.
Per quanto concerne la riammissione, gli Stati Schengen hanno proseguito, sforzandosi di migliorarli, gli scambi d'informazione in materia di riammissione. Hanno avviato una riflessione nel merito sulle misure comuni che potrebbero essere adottate nei confronti di Stati terzi che pongono problemi di riammissione a uno o più Stati Schengen. Infine, il Comitato esecutivo ha approvato un documento relativo alle linee direttrici in materia di prova ed indizi nell'ambito degli accordi di riammissione tra Stati Schengen.
Dall'entrata in vigore della Convenzione di Dublino, avvenuta il l° settembre 1997, le disposizioni pertinenti di Schengen hanno cessato di applicarsi. Fino ad allora l'applicazione delle disposizioni aveva posto alcuni problemi d'ordine pratico piuttosto che giuridico. Tali problemi, che si sono particolarmente acutizzati nel 1998, erano essenzialmente da ricondurre alla determinazione dello stato responsabile.

E' stato rilevato un aumento importante della produzione, del traffico e dell'abuso di droghe di sintesi. L'importanza dell'eroina e della cocaina rimane considerevole. Tuttavia, la cannabis rimane la sostanza illecita più diffusa.
Complessivamente gli itinerari del traffico illecito si confermano come tali nonostante sia stata osservata un'evoluzione, in particolare nella diversificazione della rotta balcanica. In tale contesto è stato avviato un progetto pilota relativo agli itinerari che dovrebbe essere sviluppato nel corso del 1998.
Gli Stati hanno aggiornato il manuale sulle consegne controllate (in particolare inserendovi i dati relativi agli Stati nordici), gli estremi dei servizi competenti in ogni Stato Schengen per la gestione del rilascio del certificato medico per il trasporto di stupefacenti, la raccolta di informazioni precise ed operative relative alla tecnica delle transazioni simulate negli Stati Schengen.
Un seminario, incentrato sull'analisi dei rischi cui hanno partecipato oltre agli Stati Schengen, la Gran Bretagna, l'Irlanda ed il gruppo di cooperazione doganale dell'Unione europea, ha dimostrato chiaramente all'insieme dei partecipanti l'interesse di tale analisi al fine di razionalizzare gli sforzi dei servizi e di accrescere la loro efficacia grazie ad un lavoro metodico e mirato.
Alle frontiere interne, la cooperazione bilaterale o regionale ha consentito di realizzare operazioni di dimensioni variabili, destinate principalmente a lottare contro il flusso transfrontaliero illecito di stupefacenti grazie ad interventi posti in essere in prossimità dei luoghi di approvvigionamento, sui modus operandi e sugli attori. Tali operazioni vanno distinte da quelle giudiziarie, che naturalmente gli Stati svolgono quotidianamente. Oltre al loro effetto immediato, tali operazioni bilaterali o regionali svolgono un ruolo importante non solo dissuasivo, ma anche di abitudine al lavoro in comune tra servizi competenti.
Infine, la cooperazione Schengen si è altresì tradotta in un ricorso sempre più frequente alla tecnica delle consegne controllate.

Le attività condotte nel corso dell'anno hanno consentito di aggiungere al Vademecum sulla cooperazione di polizia, fascicolo destinato a fornire agli agenti che operano sul campo le informazioni necessarie all'attuazione delle principali misure di cooperazione tra forze di polizia contemplate dalla Convenzione di applicazione di Schengen, una serie di disposizioni relative alla cooperazione concreta in occasione di eventi che potrebbero mettere a repentaglio il mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica nei diversi Stati interessati (manifestazioni, competizioni sportive, ecc.).
Un seminario, dedicato alle misure di cooperazione da adottare per ottimizzare la cooperazione nelle regioni di frontiera comuni e per evitare un ricorso troppo frequente al ripristino di controlli di frontiera sistematici (art. 2, 2° comma della Convenzione di applicazione di Schengen), ha consentito di meglio circoscrivere i settori nei quali sono necessari ulteriori sforzi: formazione, nuove tecniche, miglioramento dello scambio di informazioni, creazione di strutture agili di concertazione tra i servizi di frontiera.
Il progetto pilota "Veicoli rubati" è stato realizzato durante il primo semestre dell'anno. Nel corso di un periodo di tre mesi sono stati effettuati high impact operations simultanei in vari Stati Schengen su itinerari diversi definiti preliminarmente. Tali operazioni sono state incentrate sulle autostrade, sui porti e sulle frontiere orientali. Per realizzarle si è proceduto a scambi di agenti di polizia. Ciò ha permesso di aumentare la qualità della collaborazione e di migliorare la formazione. Oltre a questa migliore collaborazione, le operazioni di controllo hanno permesso di intercettare oltre 300 veicoli e di fermare un centinaio di malfattori. I controlli positivi hanno dato luogo ad indagini sfociate nello smantellamento di reti. La valutazione finale di questo progetto rimane molto positiva. Non solo ha permesso di affinare il livello di collaborazione internazionale ma anche di creare un gruppo di esperti a livello europeo. In futuro, si porrà maggiormente l'accento sull'approccio regionale.
Gli Stati hanno rilevato un aumento costante del numero di scambi d'informazioni di polizia (art. 39, l° comma) tra le autorità centrali nazionali tramite il canale Schengen (o altri canali come Interpol, ma la suddivisione delle statistiche tra questi diversi canali non è sempre possibile). La stessa tendenza è stata constatata in relazione agli scambi d'informazione tra i servizi situati sui due versanti delle frontiere comuni.
Gli Stati hanno rilevato un miglioramento della qualità dei messaggi ed una maggiore rapidità delle risposte.
Le principali difficoltà riscontrate sono legate al fatto che le competenze dei servizi di polizia rispetto alle autorità giuridiche variano da Stato a Stato, il che comporta errori o ritardi nella procedura di cooperazione. E' un problema d'ordine strutturale che deve essere risolto grazie ad una cooperazione rafforzata tra autorità di polizia e giudiziarie.
Stando alle informazioni di cui dispongono gli organi centrali nazionali, il numero di osservazioni transfrontaliere (art. 40) effettuate nel territorio di ciascuno Stato Schengen oscilla tra 2 e 165: 2 in Portogallo, 6 in Germania, 8 in Spagna, 19 in Lussemburgo, 46 in Francia, 125 nei Paesi Bassi e 165 in Belgio.
Secondo gli studi, tale numero è costante o in leggero aumento rispetto all'anno precedente. Per altro sono state richieste e autorizzate numerose domande di osservazione, senza essere in fine concretizzate. In taluni Stati sono state inoltre effettuate altre osservazioni al di fuori del rigoroso quadro giuridico di Schengen, previo consenso delle autorità nazionali interessate dato caso per caso.
Taluni Stati hanno segnalato di essere stati confrontati a problemi pratici di ordine minore nel quadro di osservazioni effettuate sul loro territorio: ricorso ingiustificato alla procedura di urgenza, mancanza di informazione presso l'autorità centrale, mancanza del resoconto sull'operazione. Prossimamente dovrebbero aver luogo contatti bilaterali al fine di rimediarli.
Il numero di inseguimenti transfrontalieri (art. 41) registrati nel territorio di ciascuno Stato Schengen oscilla tra 0 e 13: 0 in Lussemburgo e in Portogallo, I in Spagna, 2 in Germania, 9 in Francia e 13 in Belgio.
Tale numero è costante o in leggero aumento rispetto all'anno precedente. Il ricorso a tale prassi rimane dunque piuttosto ridotto.
Le notevoli disparità esistenti tra le modalità relative all'inseguimento transfrontaliero e le condizioni molto restrittive cui i vari Stati Schengen subordinano l'autorizzazione all'osservazione e all'inseguimento transfrontalieri continuano a rendere difficile l'assolvimento efficace dei compiti di polizia.
E' difficile valutare con precisione il volume degli scambi di informazioni di polizia utili alla prevenzione (art. 46), considerata l'esistenza di vari canali di informazione sia sul piano nazionale che su quello locale.
Per quanto riguarda la cooperazione nel settore delle telecomunicazioni (art. 44), gli Stati Schengen hanno adottato varie misure volte a consentire ai servizi di polizia che operano nelle regioni di frontiera comuni di comunicare fra loro, in particolare, mediante lo scambio di apparecchiature radio.
Tali scambi di materiale ed altre forme pratiche di cooperazione sono stati realizzati generalmente in modo informale, direttamente tra í servizi localmente competenti. In alcuni casi la cooperazione è stata ufficializzata mediante accordi a livello nazionale.
Tutti gli Stati hanno espresso la loro soddisfazione per i risultati ottenuti grazie a tali forme di cooperazione per l'organizzazione di operazioni concertate o per il followup di inseguimenti transfrontalieri. Sono in corso progetti per conseguire la copertura totale delle regioni di frontiera comuni.
Il distacco temporaneo o permanente di funzionari di collegamento (art. 47 ) è una misura raccomandata anche nel quadro dell'Unione europea. Eccettuato il Lussemburgo, ogni Stato Schengen ha distaccato almeno un funzionario di collegamento permanente nella maggior parte degli altri Stati Schengen.
Il ricorso ai funzionari di collegamento permanenti è ritenuto all'unanimità molto utile in vista del miglioramento concreto dell'esame delle domande di assistenza di polizia e giudiziaria. Il distacco temporaneo di funzionari di collegamento è invece molto più raro.
Gli Stati Schengen dispongono inoltre di un importante numero di funzionari di collegamento in paesi stranieri, europei e non. Non è stato ancora concluso alcun accordo bilaterale ai sensi dell'articolo 47, 4° comma della Convenzione, al fine dì assicurare la rappresentanza all'estero di uno Stato Schengen ad opera di un funzionario di collegamento di un altro Stato Schengen. Un progetto di questo tipo è allo studio tra i paesi del Benelux.
Le autorità centrali degli Stati Schengen hanno continuato a scambiarsi informazioni sugli acquisti di armi (art. 91) da parte di privati residenti in un altro Stato Schengen. Tale scambio d'informazioni è previsto anche nel quadro dell'unione europea, in applicazione della Direttiva 91/477/CEE del 18/6/1991.
Lo scambio d'informazioni in questione ha consentito di intentare numerose azioni penali per importazione e detenzione illecita di armi, in particolare in Germania. Il Belgio ha peraltro constatato una diminuzione del numero di acquisti di armi nel suo territorio da parte di stranieri, grazie all'effetto dissuasivo dello scambio d'informazioni instaurato nel quadro di Schengen.
Il funzionamento pratico di tale scambio d'informazioni sembra essere pienamente soddisfacente, salvo per quanto concerne gli scambi di informazione della Francia verso il Belgio, per i quali occorre ancora migliorare la procedura di raccolta interna delle informazioni.

La Convenzione di Schengen offre agli Stati Schengen uno strumentario volto ad estendere ed a facilitare la cooperazione giudiziaria.
L'applicazione delle possibilità offerte dalla Convenzione dì invio di atti del procedimento direttamente per posta (art. 52) e di trasmissione diretta tra autorità giudiziarie delle domande di assistenza giudiziaria (art. 53) è sempre più diffusa. La maggior parte degli Stati Schengen rilevano una diminuzione del numero di domande ricevute dal Ministero della Giustizia e che provengono da un altro Stato Schengen. Le autorità olandesi hanno rilevato, per esempio, una diminuzione di circa il 40% delle richieste di assistenza giudiziaria.
Molti Stati Schengen, in compenso, non hanno ancora adottato le disposizioni necessarie per designare le autorità competenti a richiedere e ricevere le informazioni necessarie all'applicazione del principio "ne bis in idem" (art. 54).
Il ricorso alle disposizioni della Convenzione in materia di estradizione ha notevolmente aumentato il numero di persone ricercate ai fini dell'estradizione. E' questo il caso, in particolare, delle possibilità offerte dall'art. 95 (equivalenza tra una segnalazione SIS ed una domanda formale di arresto provvisorio). Per il 1997, gli Stati di Schengen hanno comunicato i seguenti dati: la Germania ha ricevuto 163 domande di estradizione da parte di altri Stati Schengen; i Paesi Bassi 208; il Belgio 94 e la Francia 9 1.
La possibilità di trasferimento dell'esecuzione di sentenze penali è più utilizzata rispetto agli anni precedenti. Ogni Stato Schengen ha indicato un numero di trasmissioni di questo tipo compreso tra 2 e 6.
In generale, gli Stati Schengen ritengono che la convenzione favorisca una migliore e più rapida cooperazione giudiziaria. Le autorità giudiziarie ricorrono sempre più spesso alle possibilità offerte dalla Convenzione.
Si rileva comunque che non si avvale ancora in modo sufficiente delle possibilità offerte dalla Convenzione di applicazione di Schengen. E necessario incoraggiare la trasmissione diretta delle richieste di assistenza giudiziaria tra autorità giudiziarie, nonostante tale modalità sia ormai favorita dalla diffusione dei prontuari dei comuni (strumento che consente d'identificare le circoscrizioni giudiziarie territorialmente competenti). Deve inoltre essere migliorato il ricorso alla procedura di estradizione semplificata (art. 66) e alle modalità di trasmissione diretta alle autorità giudiziarie competenti (art. 53, 5° comma) delle denunce ai fini dell'instaurazione di procedimenti.
Considerate le difficoltà riscontrate per ottenere, nella prassi, gli estratti del casellario giudiziario di un altro Stato partner, è stato elaborato un formulario uniforme che sarà messo a disposizione delle autorità giudiziarie degli Stati Schengen.
L'applicazione di talune disposizioni della Convenzione si trova anche nella giurisprudenza, Al pari di ogni norma giuridica, anche tali disposizioni sono suscettibili di interpretazione. E' per questa ragione che è interessante consultare la giurisprudenza, per determinare come i tribunali e le corti degli Stati Schengen le interpretano.

Sia la presidenza portoghese che la presidenza austriaca si sono adoperate al fine di istituire relazioni armoniose con l'Autorità di controllo comune. Gli Stati hanno esaminato le relazioni dell'ACC e hanno preparato le risposte contenute nelle relazioni.
L'allargamento, in prospettiva, di Schengen integrato nell'Unione europea, si è profilato nel settore delle relazioni internazionali condotte dalle sue sedi competenti, nell'ambito di azioni e secondo linee direttrici figuranti nella decisione del Comitato esecutivo del 24 giugno 1997, il cui elemento essenziale è il carattere sussidiario di tali relazioni rispetto a quelle dell'Unione europea.
Sono stati così portati avanti i contatti con i paesi terzi interessati alle attività Schengen, sia in un contesto bilaterale che attraverso seminari (in Ungheria nel novembre 1997, in Lussemburgo nel dicembre del 1997). Hanno inoltre avuto luogo riunioni informative, in particolare con la Russia e con gli Stati Uniti, su loro richiesta.
La Svizzera, tenuto conto della sua situazione particolare come enclave nello spazio Schengen, ha continuato a tenersi al corrente degli sviluppi della cooperazione Schengen. Gli accordi specifici alle frontiere esterne sono stati elencati e permetteranno di prevedere una condotta armonizzata nei confronti della Svizzera nelle regioni di frontiera alla luce, in particolare, di accordi bilaterali esistenti.
In previsione dell'integrazione di Schengen nell'Unione europea, prevista dal Trattato di Amsterdam, gli Stati hanno cominciato a fare il punto di ciò che potrebbe costituire l'acquis di Schengen dopo l'entrata in vigore del Trattato.

Dal 26 marzo 1995, data dell'abolizione dei controlli alle frontiere interne per sette Stati partner, la cooperazione in ambito Schengen si è progressivamente ed incessantemente migliorata ed approfondita in un settore in cui i riflessi nazionali sono ancora presenti ed esigenti.
Ci si può tuttavia compiacere per il successo ottenuto da questo concetto di libera circolazione delle persone che, nel 1997, è stato esteso a 10 paesi e presto a 15.
Gli organi Schengen sono sempre stati attenti a fare in modo che il rafforzamento delle misure di sicurezza inerenti a Schengen si sviluppassero parallelamente al mantenimento delle libertà fondamentali e al rispetto degli obblighi giuridici internazionali.
Uno dei maggiori successi della cooperazione Schengen che va delineandosi fin d'ora è il suo contributo ad un ravvicinamento sempre più efficace dei servizi nazionali repressivi e delle amministrazioni competenti, in un contesto bi- e multilaterale. La Convenzione ha accelerato tale ravvicinamento, dando un'impronta di consuetudine al lavoro in comune dei funzionari degli Stati Schengen, favorendo, il rapido lo scambio di notizie e d'informazioni.
Incessanti sono peraltro gli sforzi in materia di formazione tesi a favorire tale cooperazione, sforzi che contribuiscono al successo stesso dell'attuazione delle disposizioni della Convenzione e delle decisioni prese su tale base.
La volontà di superamento è spesso più forte di talune resistenze. A testimonianza di tale volontà, si cita come decisione fondamentale del 1997 quella relativa all'armonizzazione della politica in materia di visti.
La cooperazione tra uffici consolari, uffici di controllo alle frontiere e uffici repressivi in generale consente anch'essa di ottenere migliori risultati nella lotta contro i tentativi d'immigrazione illegale e contro i diversi traffici o attività criminali organizzati. Le azioni concertate realizzate nel corso del primo semestre hanno dimostrato l'apporto interessante di tali azioni in termini di prevenzione e di rafforzamento, in prospettiva, del potenziale operativo degli uffici interessati. Si procede in modo più automatico, quasi fosse un'abitudine consolidata, agli scambi, ottenendo in tal modo risultati che sarebbe impossibile ottenere in passato.
Il SIS, strumento essenziale nell'esercizio della cooperazione in materia di sicurezza, è sempre più e sempre meglio utilizzato, copre dalla fine del 1997 dieci Stati e dovrà consentire di accogliere, dopo il suo rinnovo, i dati degli Stati nordici nel corso del 2000.
Ciononostante, la volontà di pervenire ad un'efficacia immediata non ha occultato la preoccupazione degli Stati quanto al futuro di Schengen nel quadro dell'allargamento della cooperazione europea. E' allo studio un SIS seconda generazione. E' peraltro operativa una rete di comunicazione (SIRENE fase II) volta a migliorare, completare e accelerare gli scambi d'informazioni complementari necessari, se del caso, ad avvenuta segnalazione positiva.
E' stato rilevato un interesse crescente per la cooperazione Schengen da parte degli Stati terzi, sfociato in una serie di contatti tra questi Stati e la presidenza.
Rimane il fatto che gli strumenti della Convenzione di applicazione dell'accordo Schengen non sono ancora utilizzati in modo ottimale e che uno degli obiettivi degli Stati Schengen, prima e dopo l'integrazione nell'Unione europea, dovrebbe essere quello di inventariare le poche insufficienze che permangono. In tale contesto, è chiaro che occorre assicurare in modo metodico un monitoraggio permanente dell'applicazione delle disposizioni della Convenzione.

indice dei documenti di interesse