Testo del parere approvato dalla Commissione
"Parere della Commissione parlamentare sullo schema di decreto legislativo recante l'individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, il riordino del sistema della Tesoreria unica e la ristrutturazione del Rendiconto generale dello Stato, in attuazione della legge delega 3 aprile 1997, n. 94.
La Commissione parlamentare per il parere al Governo sulle norme delegate previste dalla legge 3 aprile 1997, n. 94 concernenti norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilanci, esaminato lo schema di decreto legislativo recante l'individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, il riordino del sistema della tesoreria unica e la ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato attuativo della delega di cui all'articolo 5, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), g) e h) e comma 2 della legge 3 aprile 1997, n. 94;
tenuto conto che:
il decreto delegato si deve uniformare anche a quanto è stabilito dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive integrazioni e modificazioni;
lo schema del decreto delegato, predisposto dal Governo, è anche il frutto, in un lungo arco temporale, di un intenso lavoro di ricerca e di sperimentazione, incentrato nel dibattito che si è svolto in Parlamento, nelle elaborazioni dei rispettivi uffici delle Commissione bilancio delle Camere ed i Servizi Studi e Bilancio sia della Camera dei deputati sia del Senato della Repubblica, nel Bilancio sperimentale di previsione dello Stato, costruito con l'analisi per centro di responsabilità, elaborato dalla Ragioneria generale dello Stato, nel Rendiconto generale dello Stato, costruito per funzioni obiettivo da parte della Corte dei conti, del lavoro della Commissione della spesa pubblica, realizzato attraverso un approccio ai centri di costo, nonché dell'apporto dato da numerosi studiosi della materia, di indicazioni di notevole portata venute dal mondo accademico nonché di suggerimenti espressi dalle parti sociali;
premesso che:
la riforma del bilancio dello Stato, il riordino della tesoreria unica e la ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato sono attesi come strumenti essenziali per il controllo dei flussi della finanza pubblica, per impostare una politica di risanamento e di sviluppo (con particolare riferimento a un'efficace politica per l'occupazione), per armonizzare i conti dello Stato al nuovo quadro europeo, caratterizzato dal varo della moneta unica, e per consentire al Parlamento di esercitare i propri poteri di indirizzo e di scelta nel reperimento e nella destinazione delle risorse nonché nei controlli sui risultati conseguiti;
sussiste l'esigenza di portare avanti una politica rivolta a far sì che la riforma in questione accompagni il riassetto della Pubblica amministrazione secondo princìpi e criteri orientati a dare autonomia di gestione alla dirigenza amministrativa sul personale, le risorse e i procedimenti, ben distinti dal potere d'indirizzo politico e di alta amministrazione esercitato dal Governo;
il provvedimento rispetta i criteri e i princìpi della delega salvo che all'articolo 3, comma 6, nel quale si stabilisce, al fine di agevolare il passaggio al nuovo ordinamento ed esclusivamente per l'esercizio 1998, la possibilità, con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, su proposta del Ministro competente, di disporre, limitatamente alle spese di funzionamento, variazioni compensative tra le unità previsionali di base del medesimo stato di previsione, dandone comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, perché si opera una deroga non prevista rispetto al dettato dell'articolo 2, comma 4-quinquies della legge n. 468 del 1978, come modificata dalla legge n. 94 del 1997, ove si sancisce esplicitamente l'esclusione di variazioni compensative fra le unità previsionali di spesa oggetto della deliberazione parlamentare, rimandando questa eventualità alla legge di assestamento del bilancio o ad eventuali ulteriori provvedimenti legislativi di variazione;
l'istituzione regionale deve essere aggiornata all'evoluzione del quadro normativo dello Stato e degli enti locali in continua evoluzione. Le Regioni devono potersi dotare degli strumenti operativi già operanti nel sistema della contabilità pubblica ispirati al principio della separazione delle responsabilità politiche da quelle gestionali, della semplificazione, della trasparenza e di accentuazione del processo di controllo dei risultati. A tale fine sarebbe opportuno istituire un tavolo tecnico-misto (Governo-Regioni) per l'elaborazione della riforma della legge quadro in materia di programmazione e contabilità regionale.
e osservato che:
all'articolo 2 (Criteri e parametri di formazione delle previsioni), comma 1, ove, in base al principio della delega di cui alla lettera g), si dovrebbe disciplinare la procedura di formazione del bilancio, lo schema di decreto si limita a ribadire il contenuto della delega, nonchè a ripetere, modificandola con l'inciso e soltanto ove sussista l'effettiva necessità di conservazione delle somme per motivate esigenze connesse all'attuazione degli investimenti ai quali gli stanziamenti sono preordinati, la norma sulla formazione dei residui di cui all'articolo 4-bis della legge n. 468 del 1978, come introdotto dall'articolo 3, comma 1, della legge n. 94 del 1997; inoltre, il comma 2 del medesimo articolo modifica l'articolo 36 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove disponibilità nell'amministrazione del patrimonio e della contabilità generale dello Stato) e successive modificazioni e integrazioni, con le parole non oltre il terzo esercizio finanziario successivo alla prima iscrizione;
esprime parere favorevole
a condizione che
sia soppresso il comma 6 dell'articolo 3 per eccesso nell'esercizio della delega, in quanto in evidente contrasto con quanto stabilito dall'articolo 4-quinquies della legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificata dall'articolo 3, comma 1, della legge 3 aprile 1997, n. 94;
con lo specifico rilievo che:
le funzioni obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto delle attività amministrative, ove possibile anche in termini di servizi finali resi ai cittadini, come definite nell'articolo 4, comma 1, lettera a), essendo una fondamentale ripartizione delle spese dello Stato in rapporto all'introduzione delle unità previsionali, e costituendo un essenziale elemento conoscitivo per il bilancio dell'anno finanziario 1998, dovranno essere, anche attraverso gli opportuni provvedimenti che il Governo riterrà di assumere o proporre, oggetto del voto da parte delle Camere nell'approvazione del bilancio per l'anno finanziario 1999.
Con le seguenti osservazioni:
1) Le norme dello schema di decreto legislativo definiscono correttamente le unità previsionali di base. Invece, le norme della legge delega potrebbero ingenerare una potenziale contraddittorietà. Infatti, nell'articolo 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificata dalla legge 3 aprile 1997, n. 94, le unità previsionali comprendono somme suddivise, relativamente alla spesa, in spese correnti, con enucleazione delle spese di personale, e spese di investimento, con enucleazione delle spese di investimento destinate alle regioni in ritardo di sviluppo ai sensi dei regolamenti dell'Unione europea, mentre nell'articolo 6, comma 2, lettera b), della legge n. 468 del 1978 come sostituito dall'articolo 4, comma 1, della legge n. 94 del 1997, le unità previsionali ai fini dell'approvazione parlamentare sono suddivise in unità relative alla spesa corrente e unità relative alla spesa in conto capitale: il Governo dovrebbe chiarire la potenziale contraddizione, specificando che l'articolazione in spese correnti e in spese in conto capitale costituisce il livello più aggregato, vale a dire la sommatoria delle unità di livello inferiore oggetto del voto del Parlamento, all'interno dell'unità previsionale.
2) Nello schema di decreto legislativo si configura un dualismo nella determinazione delle unità previsionali di base. In base al comma 7 dell'articolo 1 la determinazione delle unità previsionali di base è effettuata con disegno di legge di approvazione del bilancio, in base al comma 10 dello stesso articolo 1 le unità previsionali di base sono individuate per l'anno finanziario 1998 nella tabella A. Si potrebbe così riformulare l'unico periodo del comma 7: La determinazione delle unità previsionali di base, che formano oggetto di approvazione parlamentare, divise per stati di previsione, è effettuata con disegno di legge di approvazione del bilancio dello Stato. Di conseguenza il comma 10 potrebbe essere in questo contesto così definito: Le unità previsionali di base di entrata e di spesa che formano oggetto di approvazione parlamentare, sono individuate a livello indicativo nella tabella A allegata al presente decreto legislativo.
3) Nell'articolo 3, comma 1, aggiungere la previsione che la determinazione dei capitoli sia definita in relazione ai contenuti dell'allegato tecnico o alle motivate variazioni conseguenti alle discussioni e alle votazioni parlamentari sul collegato, sulla legge finanziaria e sul bilancio.
4) Appare opportuno riformulare il comma 1 dell'articolo 2, carente nell'esercizio della delega, disciplinando compiutamente la formazione del bilancio e non limitandosi a ribadire i principi della delega e le norme sulla formazione dei residui dettate dall'articolo 4 della legge n. 94 del 1997. Le ulteriori condizioni poste alla conservazione delle somme in bilancio come residui potrebbero, inoltre. essere collegate alla responsabilizzazione del ruolo dei dirigenti nella fase di formazione del bilancio di previsione.
5) Per quanto riguarda gli articoli 6 e 7 dello schema di decreto delegato, la procedura di assegnazione del codice Ministero-capitolo a cui si devono attenere i tesorieri, nonostante l'intento del Governo sia condivisibile. pone un onere eccessivo di contabilizzazione che può ingenerare una macchinosità nelle operazioni di prelievo contrastante con princìpi di efficienza necessari all'azione amministrativa. Pertanto sarebbe opportuna una revisione di tali disposizioni capace di risolvere queste eccessive complicazioni.
6) Per quanto riguarda l'articolo 8, comma 1, dello schema di decreto delegato, la riorganizzazione dei conti di tesoreria e la prospettazione dei conti riassuntivi del Tesoro, il raccordo tra il conto di cassa del settore statale e il conto della Pubblica Amministrazione dovrà avvenire seguendo criteri precisi. A scopo indicativo si prospettano alcune soluzioni:
una riclassificazione delle voci del Conto riassuntivo del Tesoro, che porti a una precisa e chiara identificazione delle attività (crediti) e delle passività (debiti) di Tesoreria;
portare i BOT fuori della Tesoreria nella gestione di bilancio e contabilizzare emissioni e rimborsi assieme ad altri titoli;
eliminare la distinzione costituita dal cosiddetto debito fluttuante;
dare separata evidenza ai conti alimentati solo con mezzi provenienti dal bilancio dello Stato ed a quelli nei quali confluiscono entrate proprie degli Enti e delle Amministrazioni;
dare, almeno ex post, e sinteticamente, la "chiave" per il passaggio al Conto del settore statale se questa resta l'unica sede di quantificazione dei mezzi di copertura del fabbisogno, cioè dare evidenza alle risorse da indebitamento transitate attraverso i conti di Tesoreria;
usare in ogni aggregato l'ordine alfabetico e mantenerlo anche in variazioni dell'elenco;
strutturare secondo adeguati codici classificatori la riclassificazione suindicata;
in considerazione della delegificazione della materia, occorre perciò fissare criteri e princìpi più dettagliati sulla base delle suindicate proposte, fissare una scadenza per il decreto ministeriale che regolamenta la nuova sistemazione dei conti di Tesoreria e sottoporlo al vaglio della Commissione bicamerale dato l'interesse del Parlamento ad avere chiarezza sui conti riassuntivi della Tesoreria;
con le seguenti raccomandazioni:
1) anche in rapporto all'unificazione del Ministero del tesoro con il Ministero del bilancio e della programmazione economica, occorre ipotizzare un decongestionamento del Ministero del tesoro, con una ripartizione dei fondi ai ministeri di spesa competenti attraverso una loro responsabilizzazione, tenendo tuttavia presente che la Ragioneria Generale dello Stato con la sua qualificazione e la sua competenza è stata una garanzia, pur minima, nella gestione contabile dei flussi di spesa. Questa decongestione dovrà riguardare anche la Presidenza del Consiglio. In questa direzione è necessario procedere nell'ambito di un processo di riforma complessiva della Pubblica amministrazione;
2) anche in rapporto alla definizione dei capitoli di spesa, al fine di omogeneizzarne l'oggetto sotto il profilo economico e funzionale, sarebbe opportuno che il Governo operasse, già con questo decreto legislativo, la revisione del Nomenclatore, in tempo utile per la predisposizione del bilancio 1999 (usufruendo dell'esperienza realizzata con quello predisposto per il 1998), in modo che le successive modifiche siano di minore entità. In tale revisione occorrerà riprendere quelle indicazioni contenute nell'articolo 5, comma 1, lettera b), nelle quali si invitava a riorganizzare, ove necessario, la normativa che fa da supporto all'autorizzazione di bilancio, anche attraverso l'abrogazione di norme desuete o assorbite, in alternativa alla scelta di operare in tal senso con la predisposizione del disegno di legge di bilancio;
3) in riferimento all'articolo 10 e all'articolo 11 che definiscono una fase transitoria nel superamento della Tesoreria unica per le regioni e i comuni in connessione con il progressivo conferimento di ulteriori funzioni ed entrate proprie, rispetto alle nuove modalità di attuazione, stabilite nell'articolo 9, si fissino tempi e date certe sia nelle fasi di transizione sia nell'approdo alla situazione a regime e si preveda il parere della Commissione bicamerale sugli schemi di regolamento che saranno predisposti;
4) in riferimento al superamento della Tesoreria unica si ritiene che si potrebbe attuare una sperimentazione, in base allo schema dell'articolo 11, che riguardi i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti. A tale scopo si potrebbe rivedere la norma, contenuta nelle Misure di razionalizzazione della spesa pubblica, collegata alla finanziaria rivolta ad assoggettare i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti al sistema della Tesoreria unica;
5) la creazione di una contabilità analitica per centri di costo costituisce un fattore chiave nell'individuazione dei ritardi, delle carenze e delle inefficienze delle amministrazioni pubbliche, consentendo di porre su basi operative il ciclo di riforme avviate. In questo contesto si deve cercare di individuare un raccordo tra centri di costo e classificazione economica al fine di mettere in evidenza le responsabilità gestionali. Tale criterio sarà applicabile tanto più si amplierà lo spazio di decisione autonoma della dirigenza, fermo restando al governo il potere di indirizzo politico e di alta amministrazione;
6) rilevato che il parere parlamentare della competente Commissione sta intervenendo su un processo di ristrutturazione del bilancio dello Stato e della Tesoreria unica, che vedrà successivi determinanti provvedimenti del Governo, nonché interventi legislativi, che andranno a modificare sostanzialmente il quadro complessivo della struttura di bilancio: considerato che si procederà a definire compiutamente le funzioni-obiettivo, anche in relazione alle ulteriori aggregazioni contabili, prevedendo che su di esse intervenga il voto parlamentare dall'esercizio 1999; preso atto della necessità di una verifica complessiva dell'assetto del bilancio dello Stato e del riordino della Tesoreria unica a seguito degli ulteriori atti della riforma, sia dal punto di vista tecnico che politico; il Governo trasmetta alla Commissione bicamerale competente lo schema di ogni atto normativo in materia almeno 30 giorni prima dell'emanazione, e lo schema e la struttura del disegno di legge di bilancio per l'esercizio 1999 entro il 31 maggio 1998, onde consentire una preventiva verifica parlamentare e globale della riforma in atto, nonché si impegni a procedere, nel corso dell'esercizio 1999, a rappresentare avanti la competente Commissione bicamerale gli effetti dell'intervenuta riforma sia dal punto di vista economico che contabile, nonché la valutazione in ordine al conseguimento degli obiettivi della medesima in termini di efficienza e funzionalità dell'apparato statale e della spesa pubblica".
