La Commissione parlamentare per il parere al Governo sulle norme delegate concernenti il riordino delle competenze del CIPE, l'unificazione del Ministero del Tesoro e del Ministero del Bilancio e della programmazione economica e sul regolamento concernente le attribuzioni dei Dipartimenti del nuovo ministero, previsti dall'articolo 7 della legge 3 aprile 1997, n. 94,

avendo approfondito i rapporti fra le disposizioni delle leggi n. 94 e n. 59 del 1997 in ordine all'emanazione di regolamenti sugli aspetti organizzativi del nuovo Ministero del tesoro e del bilancio e della programmazione economica, ritiene che, pur essendo opportuno un coordinamento fra le stesse, non vi sia contrasto sostanziale fra le norme e che il Governo possa esercitare tanto la potestà regolamentare speciale sulla base del comma 1 dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988, quanto la potestà regolamentare generale prevista dal comma 4 bis dello stesso articolo;

anche alla luce della lettera del Presidente della Camera, d’intesa con il Presidente del Senato, del 21 novembre 1997, esprime il proprio parere sullo schema di decreto legislativo e sullo schema di regolamento, raccomandando al Governo preliminarmente di procedere al. coordinamento delle norme che rinviano ai regolamenti all’interno dei due schemi in esame.

Pertanto,

CONSIDERATO CHE:

nel merito si esprime un giudizio positivo sull’impianto complessivo dello schema di decreto legislativo, che corrisponde all’obiettivo della costruzione della nuova amministrazione centrale preposta al governo dell’economia e degli equilibri di finanza pubblica, evitando di percorrere la strada di una mera giustapposizione di apparati burocratici, ma delineando, anzi, una struttura in linea con il disegno delle analoghe competenze nei principali paesi dell’Unione europea. Viene così avviato un processo più generale di definizione degli strumenti di governo delle politiche che dovrà riguardare anche le politiche per le attività produttive;

nel quadro della riforma della repubblica in senso federale ed in attuazione delle leggi di riforma della pubblica amministrazione recanti un forte decentramento di compiti e funzioni verso le regioni e gli enti locali, sarebbe opportuno prevedere, in particolare nella strutturazione del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, un significativo alleggerimento dei ruoli centrali rispetto alle politiche regionali, favorendo la piena assunzione di responsabilità da parte delle autonomie locali e il protagonismo dei soggetti privati interessati. In questo senso la Cabina di regia, dovrebbe entro un termine stabilito presentare una proposta operativa;

nello schema di decreto legislativo il disegno di riordino delle competenze del Ministero non pone in evidenza le funzioni attribuite per legge al Ministro del Tesoro, d’intesa con i Ministri di settore, in materia di gestione delle partecipazioni azionarie dello Stato nei processi di dismissione e di privatizzazione e delle società interamente possedute dallo Stato. Occorre in proposito porre in rilievo il ruolo del CIPE nella fissazione degli indirizzi strategici, nonché le responsabilità politiche dei Ministri di settore sull’attuazione dei medesimi;

viene definitivamente superato il carattere straordinario dell’intervento per il Mezzogiorno e per le aree depresse, dando vita ad una politica ordinaria di sviluppo e di coesione destinata a superare gli squilibri territoriali. Nel riordino complessivo delle competenze è necessario, tuttavia, evitare, raccogliendo anche il monito della Corte dei Conti, confusioni e incertezze nell’intreccio delle funzioni attribuite ai diversi organismi, garantendo, anche, attraverso i necessari supporti tecnici, la funzionalità e l’autorevolezza delle strutture interessate. E’ necessario, altresì, rafforzare la connessione tra il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici ed il Dipartimento per le politiche di sviluppo, evitando la proliferazione dei livelli di vertice;

al Fondo di rotazione, istituito dalla legge n. 183/1987, quale strumento tecnico nel quale convogliare tutti i finanziamenti comunitari ed i cofinanziamenti nazionali, fanno capo tutte le amministrazioni centrali, regionali e locali che gestiscono interventi finanziati con i Fondi strutturali e con gli altri fondi comunitari. Tenendo conto del fatto che la Ragioneria generale dello Stato ha il compito di registrare tutti i flussi finanziari concernenti il bilancio comunitario, anche per assolvere alla funzione di certificazione di tale bilancio nei confronti della Corte dei conti europea, la decisione di trasferire la gestione del Fondo di rotazione presso il Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione non deve risultare in contrasto con l’unitarietà di tale strumento tecnico e con le esigenze di funzionalità ed efficacia nei collegamenti con gli organi dell’Unione europea e nelle attività di monitoraggio dei flussi finanziari;

la funzione di controllo dei costi, attribuita al Dipartimento dalla Ragioneria generale dello Stato, appare in linea con la nuova configurazione del controllo di gestione, giacché integra e rafforza il sistema dei controlli delineato dal decreto legislativo n. 29/1993, al quale offre un supporto metodologico ed operativo che assicura l’uniforme circolarità delle informazioni;

la riorganizzazione dell’articolazione locale del Ministero viene attuata secondo linee coerenti con i criteri direttivi della legge di riforma generale dell’amministrazione dello Stato (legge 15 marzo 1997, n. 59); la semplificazione dell’assetto degli uffici periferici attraverso la soppressione delle Ragionerie regionali deve, peraltro, porre nel dovuto rilievo l’importante ruolo di supporto alle amministrazioni locali che dovrà assumere la ragioneria provinciale avente sede nel capoluogo di regione, la quale avrà, tra l’altro, il compito di favorire l’attuazione a livello regionale delle politiche di sviluppo e di coesione, diventando, in tal modo, lo snodo periferico del rapporto tra Ministero del Tesoro, Regioni ed altri enti locali;

la ripartizione di competenze in materia di attività riguardanti il controllo sul fabbisogno rende necessario, come segnala la Banca d’Italia, un efficace raccordo operativo tra gli uffici del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (competente in materia di gestione della Tesoreria e di controllo dei relativi flussi) e quello del Dipartimento del Tesoro (competente in materia di previsione e copertura del fabbisogno oltre che di gestione del debito pubblico) al fine di riportare ad unità il ciclo di attività riguardanti il fabbisogno;

appare molto complessa l’incidenza che il processo di unificazione dei due Ministeri avrà sotto il profilo organizzativo e, soprattutto, nei confronti del personale, tenendo conto del fatto che circa 19.000 dipendenti sono interessati in vario modo da tale processo. Diventa, pertanto, prioritario conseguire il diretto coinvolgimento e la piena motivazione professionale del personale, attivando tempestivamente un incisivo processo di riqualificazione professionale di tutte le qualifiche e livelli e un generale programma di formazione del personale finalizzato alla più puntuale definizione dei compiti innovativi conferiti al Ministero, in particolare in relazione alla nuova configurazione del controllo ed alla politica di decentramento degli acquisti;

l’assetto del personale non appare uniforme; mentre a livello centrale la gestione del personale è attribuita ai Dipartimenti di appartenenza, a livello locale il personale sarà inquadrato, all’atto della realizzazione del ruolo unico, nel Dipartimento per gli affari generali e il personale, pur continuando a dipendere funzionalmente dai Dipartimenti di provenienza. Sembra opportuno, in proposito, unificare fin d’ora, nel Dipartimento degli affari generali e per il personale, la gestione del trattamento giuridico ed economico e del pensionamento del personale;

ESPRIME PARERE FAVOREVOLE

alle seguenti condizioni:

1) Competenze in materia di gestione o alienazione delle partecipazioni dello Stato (articolo 3, commi 1 e 2 dello schema di decreto legislativo).

L’individuazione delle competenze del nuovo Ministero, contenute nello schema di decreto legislativo, si accompagni alla seguente previsione, che si aggiunge, in fine, all’articolo 3 comma 1: "Nel rispetto delle deliberazioni del Governo e del CIPE, del potere di direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri, delle funzioni e delle prerogative del ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato e degli altri ministri di settore, il ministro esercita le funzioni e i poteri attribuiti dalla legge in materia di gestione e di alienazione di partecipazioni dirette o indirette dello Stato, nonché di diritti dell’azionista relativi ai titoli azionari di proprietà del tesoro dello Stato".

Coerentemente, nello schema di regolamento, all’articolo 2, comma 1 la lettera g) sia sostituita dalla seguente:

g) "gestione finanziaria di titoli azionari di proprietà dello Stato, rappresentanza dell’azionista nell’assemblea societaria, attività istruttoria e preparatoria relativa alle operazioni di cessione e collocamento sul mercato finanziario delle partecipazioni azionarie dello Stato, ai fini dell’esercizio delle attribuzioni di legge del Ministero del tesoro in materia di gestione e alienazione di partecipazioni dello Stato e di esercizio dei diritti dell’azionista relativi ai titoli azionari di proprietà del tesoro".

2) Riordino delle politiche di sviluppo e di coesione (articoli 1-3 e 5 dello schema di decreto legislativo; articoli 4-6 e 7 dello schema di regolamento).

• il riordino delle competenze del CIPE lo qualifichi come sede per la definizione degli indirizzi generali di politica economica, con particolare riferimento allo sviluppo delle aree depresse; il CIPE operi su proposta delle amministrazioni competenti, corredate da valutazioni tecniche economiche e finanziarie; al CIPE sia assicurato un supporto tecnico essenziale ma adeguato alle esigenze istruttorie dell’organo, utilizzando, a tal fine, le strutture del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione. Si chiarisca che la segreteria del CIPE è incardinata presso il nuovo ministero ed è organizzata mediante il regolamento previsto nell’articolo 1, comma 2 dello schema di decreto legislativo. Si specifichi, inoltre, che la costituzione di Comitati, Commissioni e Gruppi di lavoro di natura tecnico-politica (articolo 1, comma 3, dello schema di decreto) dovrà essere limitata esclusivamente a materie di particolare complessità e riguardanti competenze intersettoriali; le funzioni di coordinamento attribuite al CIPE siano chiaramente differenziate rispetto a quelle deferite, rispettivamente, alla Cabina di regia e al Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, evitando ogni sovrapposizione in particolare in materia di intese di programma che, a seconda del livello istituzionale, competono al CIPE e al Dipartimento;
• la Cabina di regia abbia funzioni di coordinamento e promozione nei confronti dei diversi soggetti amministrativi implicati nel processo di utilizzazione dei fondi strutturali comunitari escludendo, pertanto, i compiti di gestione attiva. Inoltre si chiarisca in particolare che la Cabina di regia non "interviene nella promozione e nella stipula delle intese istituzionali di programma"; non "cura l’inoltro agli organismi comunitari delle richieste di cofinanziamento"; non può convocare conferenze di servizi; non può fissare termini per l’adozione di provvedimenti. Questi compiti devono essere infatti assegnati al dipartimento. La Cabina di regia, invece, effettua il monitoraggio permanente dello stato di realizzazione dei singoli programmi; fornisce informazioni bimestrali al Parlamento e alle regioni sull’attuazione dei programmi e sull’andamento della spesa, con l’indicazione dei motivi degli eventuali ritardi; elabora e propone al ministro misure normative ed operative per favorire la più rapida utilizzazione delle risorse e la migliore qualità dei programmi; studia gli effetti dell’impiego dei fondi comunitari e propone, sulla base dei risultati accertati, le linee programmatorie più efficaci. Si preveda, inoltre l’inserimento del Capo del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, nonché del dirigente generale del Dipartimento preposto alle funzioni relative all’utilizzo di fondi strutturali nella Cabina di regia;
• il potenziamento del ruolo del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione sia sostenuto dall’effettiva attribuzione di incisivi poteri gestionali per l’attuazione degli interventi di competenza, attribuendo al livello politico i poteri di definizione degli obiettivi e delle politiche settoriali degli investimenti pubblici (art. 4, comma 1, lettera a) dello schema di regolamento). Siano chiariti, inoltre, il ruolo e le funzioni che il Dipartimento assume nei confronti delle altre Amministrazioni, per quanto concerne l’erogazione dei finanziamenti (competenza attualmente attribuita anche ad altre Amministrazioni, ad esempio il Ministero dell’industria per i contributi alle imprese industriali ai sensi della legge n. 488/1992). Si precisi che il Dipartimento cura la gestione dei contratti e degli accordi di programma e di tutti gli strumenti della programmazione negoziata; nello schema di regolamento, all’articolo 4, comma 1, lettera b) si aggiungano le seguenti parole: "ed esercita funzioni di orientamento, d’intesa con e anche su iniziativa dei ministeri competenti per settore, nei confronti delle società a capitale pubblico che nelle predette aree svolgono promozione imprenditoriale ovvero concentrano l’attuazione dei propri programmi, ferma restando la competenza del Dipartimento del tesoro per l’esercizio dei diritti connessi alle partecipazioni dello Stato nelle stesse società"; coerentemente nello schema di decreto legislativo, all’articolo 3, comma 2, lettera c) dopo la parola "promozione" si aggiungano le seguenti: "dello sviluppo imprenditoriale e";
• si preveda, altresì, che il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (art. 7 dello schema di regolamento) opera alle dirette dipendenze del Dipartimento. Inoltre si garantisca il ruolo di terzietà del nucleo stesso, prevedendo eventualmente la diretta dipendenza del Capo del nucleo dal ministro del tesoro. Si preveda altresì l’obbligatorietà della valutazione del nucleo per gli investimenti pubblici superiori ai 50 miliardi di lire; si preveda inoltre che l’unità ispettiva del nucleo sia composta di un numero di membri fino a 50.

3) Controllo dei costi (articolo 3, comma 1, lett. f) dello schema di regolamento).

La funzione di controllo dei costi attribuita al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato non si ponga in contrasto con il sistema dei controlli delineato dal decreto legislativo n. 29/1993, ma lo integri e lo rafforzi, offrendo il necessario supporto metodologico ed operativo per l’analisi dei costi dell’attività e dei servizi della pubblica amministrazione.

4) Attività di controllo sul fabbisogno (articolo 3 dello schema di decreto legislativo; articolo 2, lett. e) e 3, lett. d) dello schema di regolamento).

L’unificazione del ciclo di bilancio presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato sia assicurata attraverso un efficace raccordo operativo tra gli uffici dei Dipartimenti del Tesoro e quelli della Ragioneria Generale dello Stato competenti in materia di controllo sul fabbisogno, al fine di garantire l’unicità di tale ciclo di attività;

5) Fondo di rotazione (articolo 4, comma 1, lettera g) dello schema di regolamento)

La collocazione del Fondo di rotazione sia approfonditamente valutata alla luce delle esigenze richiamate nelle considerazioni iniziali e garantisca comunque la funzionalità e l’unitarietà di questo strumento tecnico, nonché l’efficacia del monitoraggio sui flussi finanziari e del collegamento con gli organi dell’Unione europea in sede di certificazione del bilancio comunitario.

6) Dipartimenti provinciali del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica (articolo 8 dello schema di decreto legislativo; articolo 11 dello schema di regolamento).

La soppressione delle Ragionerie regionali ed il riassetto degli uffici periferici del Ministero valorizzi il ruolo di terminale periferico del Tesoro che dovranno assumere le Ragionerie provinciali aventi sede nel capoluogo di regione, per rendere pienamente operante, anche attraverso l’utilizzazione del personale delle soppresse Ragionerie regionali, il supporto dell’amministrazione centrale alle Regioni e agli altri enti locali per l’attuazione e la promozione delle politiche di sviluppo e di coesione, con particolare riguardo alle aree depresse;

7) Personale (articolo 9 dello schema di decreto legislativo).

Il processo di riordino sia tempestivamente accompagnato e sostenuto da incisivi interventi di riqualificazione professionale per tutte le qualifiche e livelli, come previsto dall’articolo 12, comma 1, lettera s) della legge n. 59 del 1997, e da un adeguato programma di formazione del personale finalizzato alla migliore definizione dei compiti e delle funzioni, con particolare riguardo al nuovo sistema dei controlli ed alla politica di decentramento degli acquisti;

8) Clausola di coordinamento.

Si assicuri il coordinamento delle nuove disposizioni con la normativa vigente, inserendo nel decreto legislativo l’indicazione delle norme abrogate con effetto dall’entrata in vigore del decreto medesimo e del regolamento.

Siano definite le modalità di costituzione degli organi collegiali istituiti dall’articolo 4 dello schema di decreto legislativo.

2) Competenze in materia di contrasto dei fenomeni del riciclaggio e dell’usura (art. 2, comma 1, lett. f) dello schema di regolamento).

Sia dato maggior risalto, nell’ambito delle competenze del Dipartimento del Tesoro, alla funzione di cui al titolo.

3) Segreteria tecnica della Cabina di regia (articolo 6, comma 3, dello schema di regolamento).

Siano specificate la natura e la dotazione organica di tale unità, nonché le "speciali funzioni" che giustificano la corresponsione di un trattamento economico differenziato, i profili professionali del personale che sarà scelto per accedervi, la sua eventuale provenienza dalla pubblica amministrazione o dall’esterno e se vi sia o meno compatibilità con le funzioni e le attività svolte da altre strutture ministeriali.

4) Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (articolo 3, comma 5, dello schema di decreto legislativo e articolo 7 dello schema di regolamento).

Si preveda che il nucleo informi annualmente il Parlamento sull’attività della pubblica amministrazione in materia di investimenti pubblici.

5) Regolamento sull’ISAE (articolo 7, comma 6, della legge n. 94/1997 e art. 4, comma 1, dello schema di decreto legislativo).

Si provveda alla predisposizione dello schema di regolamento che dispone la fusione di ISPE ed ISCO nell’ISAE e che avrebbe dovuto essere emanato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, anche per chiarirne i compiti specifici e come possa essere supportato in modo ottimale nello svolgimento dei medesimi.

Si corregga, inoltre, l’erronea denominazione di Comitato tecnico scientifico attribuita al Consiglio tecnico scientifico per la programmazione economica , già operante presso il Ministero del Bilancio (art. 4, comma 1, secondo periodo, dello schema di decreto legislativo).

6) Personale dei servizi di tesoreria centrale (articolo 9, comma 2, dello schema di decreto legislativo).

Sia precisata la futura destinazione del personale attualmente impiegato presso la Tesoreria centrale al momento del passaggio di tale servizio alla Banca d’Italia.

7) Erogazione delle pensioni a carico dell’INPDAP (articolo 11, comma 2, lett. b) del Regolamento)

Siano chiariti i tempi del passaggio di tale funzione e del personale che la esercita sulla base della convenzione tra il ministero del tesoro e l’INPDAP dai Dipartimenti provinciali del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica all’INPDAP, e si corregga l’erroneo riferimento al comma 5 dell’articolo 5 del regolamento, che non esiste.

8) Disposizioni sul personale e periodo transitorio per il passaggio al ruolo unico e per la verifica degli assetti organizzativi (articoli 13 e 14 dello schema di regolamento).

Si provveda a ridurre a due/tre anni il termine di cinque anni previsto per il passaggio al ruolo unico del personale del nuovo Ministero, al fine di renderlo tendenzialmente omogeneo al periodo che precede la verifica dei nuovi assetti organizzativi e della adeguata distribuzione delle risorse umane, procedendo entro tale termine all’adozione delle misure ritenute necessarie per corrispondere alle esigenze operative del Ministero. Si preveda il passaggio al Dipartimento affari generali e del personale della competenza in materia di trattamento giuridico ed economico e di pensionamento del personale di tutti i dipartimenti centrali del ministero.

Si raccomanda, altresì, di adottare una formulazione più incisiva per delineare (nell’articolo 9, comma 2, dello schema di regolamento) i poteri della Conferenza generale per le politiche del personale, la quale propone al Ministro gli indirizzi e le direttive da emanare (fermo restando il sistema di relazioni sindacali previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro per il comparto dei Ministeri).